WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 

Pages:   || 2 | 3 |

«Степанова Ольга Александровна Правовое регулирование судебного порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ...»

-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

На правах рукописи

Степанова Ольга Александровна

Правовое регулирование судебного порядка пересмотра

постановлений и решений по делам об административных

правонарушениях

12.00.14 – административное право; административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор А.Б. Агапов Москва – 2014 СОДЕРЖАНИЕ Введение ………………………………………………………………………….3 Глава 1 . Теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях § 1. Осуществление судами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства……………………..17 § 2. Пересмотр судом постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и история развития…………………………………………………………………………..64 § 3. Принципы производства по делам об административных правонарушениях и их реализация при пересмотре судами постановлений и решений по данным делам……………………………………………………....83 Глава 2 . Механизм пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях § 1 .

Жалоба в механизме пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях………………………………………...105 § 2. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции……………………………....122 § 3. Особенности пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах……………….165 Заключение…………………………………………………………………….202 Библиография…………………………………………………………………209 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Положения Конституции РФ, предусматривающие в качестве самостоятельного вида административное судопроизводство, а также констатирующие наличие административнопроцессуального законодательства (часть 2 статьи 118, пункт «к» части 1 статьи 72), предопределили дальнейшее развитие законотворческой деятельности и активизацию научных поисков в сфере административнопроцессуального права .

Вместе с тем многие вопросы в данной области до сих пор остаются нерешенными. В частности не выработано единых понятий «административный процесс», «административное производство», «административное судопроизводство», не определены их содержание и границы .

Производство по делам об административных правонарушениях также испытывает на себе влияние указанных негативных факторов .

Процессуальная регламентация данного производства, в том числе такой его стадии, как пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, на современном этапе нуждается в совершенствовании, что признается всеми специалистами, исследующими данную тему .

Как представляется, одной из причин сказанного является отсутствие в науке и, соответственно, в законодательстве и на практике четкого понимания сущности и особенностей института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, его соотношения с такими ключевыми для административного права понятиями, как административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, административное производство, административное судопроизводство. При этом наличие ясной и недвусмысленной терминологии, адекватно отражающей сущность правовых явлений, является немаловажным фактором для построения правового государства, основанного на верховенстве права и закона, и надлежащего обеспечения прав человека и гражданина .





Решение названных проблем имеет значение не только для развития науки административного права, но и для совершенствования законодательства и практики его применения, поскольку позволит выработать законоположения, гарантирующие эффективную защиту прав и свобод граждан, а также реализацию конституционных принципов, таких как состязательность и равноправие сторон при судопроизводстве (часть 3 статьи 123 Конституции РФ) .

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является средством защиты и восстановления нарушенных прав лиц, в отношении которых ведутся производства по делам об административных правонарушениях, потерпевших, а также охраны публичных интересов. Статья 46 (часть 2) Конституции РФ гарантирует возможность такого пересмотра судом – органом, призванным самостоятельно, независимо и беспристрастно осуществлять правосудие .

Закрепление указанной возможности на столь высоком уровне предполагает, что судебный пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях должен явиться эффективным механизмом обеспечения законности и обоснованности решений с целью реализации задач административного законодательства и производства по делам об административных правонарушениях .

Как свидетельствуют статистические данные, количество рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях, в том числе дел о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, ежегодно возрастает1, что повышает

Так, судами общей юрисдикции в 2011 году было рассмотрено 5295961 дело, в 2012 –

5731547, в 2013 – 5808943. Федеральные арбитражные суды рассмотрели в 2011 году 88756 дел, в 2012 году 102743, в 2013 – 119278 (данные судебной статистики, размещенные на официальных сайтах в сети Интернет Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (http://www.cdep.ru/index.php?id=79) и федеральных арбитражных судов Российской Федерации (http://www.arbitr.ru/presscentr/news/totals/3314.html). Дата обращения: 08.09.2014) .

потребность в эффективном, четко регламентированном, непротиворечивом и логически выверенном процессуальном механизме рассмотрения указанной категории дел. При этом изучение законодательного регулирования административного процесса в рассматриваемой сфере и анализ складывающейся практики применения указанных законодательных норм показывает отсутствие упорядоченного единого механизма, позволяющего обеспечить должный и ожидаемый уровень защиты таких конституционно значимых ценностей, как права и интересы граждан и юридических лиц, правопорядок и законность в обществе. Данное замечание справедливо в отношении правового регулирования указанной сферы и существующей правоприменительной практики как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах .

Востребованность эффективного механизма пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и необходимость поиска путей решения указанных проблем предопределили выбор темы научного исследования и обусловили ее актуальность .

Степень научной разработанности темы. Проблемы административного процесса и административной юрисдикции освящены в трудах таких ученых как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.М. Бандурка, Д.Н. Бахрах, В.В. Головко, В.М. Горшенев, А.С. Дугенец, Л.А. Калинина, А.А. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.В. Самойленко, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, В.С. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин и других видных исследователей. Данной проблематике посвящены диссертации И.В. Апариной, С.З. Женетль, О.В. Чекалиной и других авторов .

Вопросы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и (или) в арбитражных судах освящены в научных работах А.В. Абсалямова, Т.К. Андреевой, О.В. Косоноговой, Ю.В. Надольской, И.В. Пановой, И.А. Приходько, П.П. Серкова, Ю.Н. Старилова, Д.М. Чечота, В.В. Яркова и других специалистов .

Вопросы производства по делам об административных правонарушениях в тех или иных сферах общественных отношений, осуществляемого различными субъектами правоприменения, исследованы в диссертационных работах А.С. Бондаренко, О.В. Гречкиной, В.В. Дорохина, О.В. Панковой, О.М. Соловьевой, Н.В. Хахалевой, С.С. Царева и других исследователей .

Проблемам обжалования в суд постановлений по делам об административных правонарушениях и вопросам их пересмотра посвящены диссертационные исследования Л.А. Атапиной, Г.А. Шевчука, М.С. Крупиной, Ч.С. Кодзаева, М.В. Грачевой (работа последнего автора защищена в 2013 году). Вместе с тем после защиты названных работ правовое регулирование в указанной сфере подверглось существенной корректировке, в том числе было принято такое масштабное и значимое для российской судебной системы решение, как объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и образование нового Верховного Суда РФ2. Также получила свое дальнейшее развитие правоприменительная практика. Указанные обстоятельства обуславливают необходимость дальнейшего исследования темы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях с учетом современных правовых реалий .

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях .

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548 .

Достижение вышеназванной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:

1. Изучить теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях .

2. Исследовать основные этапы становления и развития института судебного пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, выявить его значение, дать определение понятию «пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» .

3. Рассмотреть принципы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и их классификацию, раскрыть особенности проявления принципа состязательности при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях .

4. Изучить и проанализировать правовую регламентацию стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, судебную практику рассмотрения дел о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах .

5. Определить правовой статус ряда основных участников производства по делам об административных правонарушениях, а также должностного лица, уполномоченного на составление протокола по делу об административном правонарушении или рассмотревшего дело о данном правонарушении, выработать предложения по совершенствованию правового положения указанных лиц .

6. Исследовать требования к жалобе на постановление (решение) по делу об административном правонарушении, рассмотреть вопрос о целесообразности замены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях3 (далее – КоАП РФ) понятия «жалоба»

понятием «административный иск» .

7. Выявить недостатки правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и сформулировать предложения по его совершенствованию .

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере судебного пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях .

Предметом диссертационного исследования являются теоретические воззрения, затрагивающие вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, нормативные правовые акты, регулирующие институт пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной теме .

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектический метод, описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, обобщение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-правовой, метод правового моделирования, конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, метод экспертных оценок и исследования документов) методы познания .

Теоретическую основу исследования составили работы таких известных специалистов в области административного права как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Д. Галлиган, А.С. Дугенец, М.Я Масленников, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, диссертационные исследования Л.А. Атапиной, О.М. Соловьевой, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 .

Г.А. Шевчука и других, а также материалы научно-практических конференций, периодической печати, посвященные как теме диссертационного исследования, так и частным вопросам, затронутым в нем .

Кроме того, использовалась научная и учебная литература по философии и общей теории права, арбитражному, гражданскому и уголовному процессам, в частности работы С.С. Алексеева, В.М. Горшенева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Т.К. Андреевой, О.В. Косоноговой, И.А. Приходько, М.Л. Якуба, В.В. Яркова и других авторов .

Правовую основу исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные акты; в историческом и сравнительном аспектах использовалось законодательство СССР и РСФСР .

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения материалов судебной практики Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов (изучено более пятисот дел), разъяснений высших судебных инстанций по вопросам правоприменительной практики, а также статистические данные о работе федеральных судов Российской Федерации .

Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование процесса пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. В работе на основании изучения научных воззрений ведущих специалистов в области административного права и процесса определен ряд научных понятий, являющихся теоретической основой пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в частности дано определение категории «административноюрисдикционный процесс», а также предложены пути реформирования модели указанного пересмотра. Кроме того, на основе научного анализа теоретических, законодательных и правоприменительных проблем административно-юрисдикционного процесса по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях выявлены недостатки и пробелы его правового регулирования и сформулированы предложения, направленные на его совершенствование .

Научную новизну исследования определяют следующие положения, выносимые на защиту:

1. По результатам исследования основных теоретических понятий науки административного права и процесса, взаимосвязанных с темой диссертационной работы, автором сделан вывод о том, что суды при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляют административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства. При этом административно-юрисдикционный процесс предлагается понимать как урегулированную законом правоприменительную деятельность по разрешению административно-правовых конфликтов независимым органом (в том числе судом) или должностным лицом с целью рассмотрения вопроса о законности и обоснованности действий или решений сторон конфликта с возложением на лицо, чьи действия (решения) признаны незаконными и необоснованными, установленной законом обязанности .

2. Доказывается действие принципа состязательности при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу и при пересмотре постановления (решения) по указанному делу, а также аргументируется необходимость прямого закрепления принципа состязательности в КоАП РФ с последовательной его регламентацией на указанных стадиях .

3. В развитие тезиса о необходимости реализации принципа состязательности обосновывается необходимость изменения существующей модели производства по делам об административных правонарушениях путем предоставления статуса участника производства по делу об административном правонарушении органу, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении, возложения обязанности по формулированию предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу (протест), а также исключения из КоАП РФ положения, предусматривающего общую обязанность суда (органа, должностного лица) проверять дело в полном объеме. Обязанность проверить дело в полном объеме предлагается сохранить за судом при первом рассмотрении дела, будь то разрешение дела по существу или первый судебный пересмотр постановления по делу, вынесенного уполномоченным органом (должностным лицом). При этом аргументируется целесообразность возложения функции по участию в судебном процессе не на лиц, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, и не на лиц, вынесших постановление по делу об административном правонарушении, а собственно на орган, должностное лицо которого возбудило дело, или на вышестоящую по отношению к указанному органу структуру .

4. Аргументируется необходимость изменения ряда положений КоАП РФ, регламентирующих процессуальное положение прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях .

Сферу компетенции прокурора предлагается ограничить определенными категориями дел, к которым следует отнести дела об административных правонарушениях, которые в силу статьи 28.4 КоАП РФ вправе возбуждать только прокурор, и дела с участием несовершеннолетних и иных лиц, нуждающихся в дополнительной защите государства. По делам последней категории прокурор вправе вступить в процесс на любой стадии, независимо от его участия в деле на предыдущих стадиях. При этом инициировать пересмотр постановлений (решений) по иным делам об административных правонарушениях, возбужденным не постановлением прокурора, прокурор вправе только в отношении несудебных правоприменительных актов .

5. Доказывается необходимость установления в КоАП РФ конкретных требований к жалобе на постановление и (или) решение по делу об административном правонарушении, несоблюдение которых должно повлечь отказ в принятии жалобы к рассмотрению. В числе требований к данному документу предлагается предусмотреть необходимость указания в нем доводов заявителя и оснований обжалования решения по делу, тем самым возложив формулирование предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу .

6. Предлагается нормативно закрепить в КоАП РФ возможность восстановления срока на обжалование постановления (решения) по делу об административном правонарушении только в случае признания причин его пропуска уважительными. При этом уважительными причинами пропуска срока на обжалование представляется допустимым признавать исключительно объективные обстоятельства, наличие которых не зависит от заявителя, при условии, что последний реализовал все имеющиеся у него возможности соблюсти установленный законом порядок .

На основании изложенного предлагается часть 2 статьи 30.3 «Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении»

КоАП РФ изложить в новой редакции:

«2. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу, в случае признания причин его пропуска уважительными .

Уважительными причинами пропуска указанного срока признаются не зависящие от лица, подающего жалобу, обстоятельства объективного характера при условии, что указанным лицом были приняты меры, направленные на соблюдение установленного порядка.» .

7. Обозначаются пределы диспозитивности при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях .

Доказывается, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, а также потерпевший на стадии пересмотра постановления (решения) по делу вправе отказаться от поданной им жалобы и в данном случае дело подлежит прекращению. Однако отказ от заявленных требований представителя органа, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении или рассмотрело дело по существу, не может быть принят судом .

Аргументируется, что такое процессуальное действие как признание требований в делах об административных правонарушениях не имеет какихлибо правовых последствий и не влечет прекращение производства по делу как в суде общей юрисдикции, так и в арбитражном суде .

Обосновывается, что соглашение, имеющее характер мирового и влекущее прекращение дела, в делах об административных правонарушениях невозможно, независимо от состава его потенциальных сторон (правонарушитель с «административным» органом или же правонарушитель с потерпевшим). Однако возможно и допустимо при производстве по делам об административных правонарушениях заключение соглашений, отражающих факт достижения его сторонами консенсуса по какому-либо вопросу, имеющему значение для разрешения дела об административном правонарушении, т.е. соглашений по обстоятельствам дела .

8. Обосновывается целесообразность вынесения судом представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, не только на стадии рассмотрения дела по существу, но и при пересмотре постановления и решения по делу об административном правонарушении .

9. Доказывается, что КоАП РФ является специальным актом при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Обосновывается, что при решении конкретных вопросов нормы КоАП РФ и главы 25 «Рассмотрение дел об административных РФ4 правонарушениях» Арбитражного процессуального кодекса (далее – АПК РФ) (§ 1 или § 2, в зависимости от категории рассматриваемого дела) должны восприниматься во взаимосвязи, а не в противопоставлении. В случае же противоречия между ними, предлагается исходить из того, что АПК РФ имеет приоритет исключительно по вопросам судопроизводства в арбитражных судах. Вопросы же, затрагивающие само существо административных правоотношений, проявление принципов производства по делам об административных правонарушениях, должны решаться в соответствии с КоАП РФ .

10. В целях поддержания законности в обществе рекомендуется нормативно закрепить в АПК РФ возможность вынесения частных определений, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях. При этом доказывается необходимость при формулировании норм, предусматривающих право суда выносить частные определения, установить обязанность суда указывать адресату частного определения конкретные способы устранения допущенных им нарушений законности .

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные в работе, обобщают, развивают и дополняют научные знания о ряде ключевых вопросов административного процесса, составляющих теоретическую основу деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также о связанных с осуществлением указанного пересмотра проблемах теоретическо-прикладного характера, и могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований данных вопросов .

Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем сформулированы выводы и предложения, направленные на повышение Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002 .

№ 30. Ст. 3012 .

качества законодательных норм, регламентирующих процесс пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также на повышение эффективности указанной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Данные выводы и предложения могут быть реализованы в рамках законотворческой деятельности по совершенствованию процессуальной части законодательства об административных правонарушениях, а также правового регулирования административного процесса и административного судопроизводства. Кроме того, положения, отраженные в исследовании, могут быть использованы субъектами правоприменения в процессе реализации стоящих перед ними задач и иными участниками административного процесса для защиты своих прав и интересов, а также могут быть востребованы при преподавании и изучении курсов административного и административно-процессуального права .

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Также автор принимал участие в международных конференциях:

«Совершенствование досудебной процедуры разрешения административных споров», проведенной 2 ноября 2009 года Высшим Арбитражным Судом РФ, в рамках которой рассматривались, в том числе проблемы судебного рассмотрения указанных категорий дел, а также «Государственное управление: Российская Федерация в современном мире», проведенной в мае 2014 года факультетом государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова .

Основные положения и выводы настоящей работы отражены диссертантом в научных статьях, опубликованных в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук .

Кроме того, результаты проведенного исследования использовались автором в профессиональной деятельности по юридической специальности при подготовке ряда проектов нормативных правовых актов .

Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии .

ГЛАВА 1. Теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях § 1 .

Осуществление судами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: административноюрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства Комплексное исследование вопросов, связанных с правовым регулированием пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, требует формирование понятийного аппарата науки административного права в областях, связанных с темой исследования, а также определение соотношения указанного производства и производства по делам об административных правонарушениях в целом с такими ключевыми категориями науки административного права как административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, административное судопроизводство. Решение указанных вопросов представляется чрезвычайно важным, поскольку научно обоснованная и логически выверенная теоретическая база является залогом построения целостной и непротиворечивой конструкции производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, необходимость которой обусловлена потребностями общества и государства в обеспечении режима законности и правопорядка в стране .

Несмотря на многолетние исследования в области административнопроцессуального права до настоящего времени не выработано единых подходов к пониманию указанных выше категорий, не уяснены их содержание и границы .

В настоящее время существует несколько подходов к определению понятия «административный процесс»5 .

В данной работе не ставится цель дать универсальное определение категории «процесс», применимое ко всем отраслям права, поскольку данная задача выходит за рамки предмета Одна группа ученых (Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, О.В. Гречкина, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, П.Е. Недбайло, В.И. Новосёлов, Р.С. Павловский, И.В. Панова, Г.И. Петров, В.И. Попова, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других) выступает за широкую трактовку понятия административного процесса6 .

По мнению сторонников данного «управленческого» подхода, любая материальная норма административного характера реализуется через нормы процесса7, административного под которым понимается правовая нашего исследования и требует отдельного исследования. В связи с этим данный раздел нашей работы представляется возможным начать с изучения категории «административный процесс» .

См. напр., Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000 .

С. 146; Бондаренко А.С. Производство по делам об административных правонарушениях в финансовой сфере: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва. 2003. С. 19 – 22;

Гречкина О.В. Административное производство по делам о нарушении таможенных правил: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Челябинск. 2004. С. 17, 20; Конин Н.М .

Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., Юристъ .

2004. С. 56; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М. Юрид .

лит. 1970. С. 67 – 68; Кузьмичева Г.А. К вопросу об административном процессе как самостоятельной отрасли права // Административное право и административный процесс:

актуальные проблемы. М., 2004. С. 251; Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. 2012. № 3. С. 38 – 43; Лунёв А.Е .

Вопросы административного права // Правоведение. 1962. № 2. С. 43.; Манохин В.М .

Органы советского государственного управления. Саратов. 1962. С. 44 – 45; Махина С.Н .

Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования .

Воронежский гос. ун-т, 1999. С. 13; Панкова О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения: Дисс. … канд. юрид .

наук: 12.00.14. М., 2002. С. 19; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс .

Саратов. 1998. С. 14; Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С. 30; Он же. Сущность советского административного права. ЛГУ, 1959. С. 140 – 141; Попова В.И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства / Под ред. Братусь С.Н., Самощенко И.С. М., Госюриздат, 1962. С. 297; Сорокин В.Д. Административнопроцессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972. С. 149 – 150; Он же. Административный процесс и административно-процессуальное право. – СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002; Он же. Проблемы административного процесса. М.,

1968. С. 71 – 72; Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М.: Изд-во АН СССР, 1949. С. 44 .

Данный подход к пониманию процесса возник в начале 70-х годах ХХ века и был предложен В.М. Горшеневым и П.Е. Недбайло (Апарина И.В. Административносудебный процесс в системе юрисдикционного процесса: Дисс. … канд. юрид.

наук:

12.00.14. Ростов-на-Дону. 2009. С. 19) .

Как отмечает М.Я. Масленников, указанный подход проистекает из высказывания К. Маркса: «процесс есть форма жизни закона» и обусловлен политической конъюнктурой деятельность исполнительно-распорядительных органов по реализации норм материального права, урегулированная процессуальными нормами .

Например, Д.Н. Бахрах и И.В. Панова полагают, что административный процесс включает в себя административнонормотворческий, административно-правонаделительный и процессы8 .

административно-юрисдикционный По мнению Н.Ю. Хаманевой, И.М. Лазарева, административный процесс объединяет деятельность органов исполнительной власти по реализации их полномочий, деятельность по применению мер административного принуждения внесудебными и судебными органами, а также деятельность в сфере административной юстиции9 .

При этом в рамах данного подхода отсутствует единое мнение относительно органов, осуществляющих административный процесс: если одни специалисты полагают, что к административному процессу следует относить как деятельность административных органов, так и суда10, то другие указывают, что административный процесс – это форма деятельности исключительно административных (исполнительных) органов, но не суда, осуществляющего свою деятельность путем судопроизводства, не входящего в понятие «административный процесс»11 .

советского периода, когда все административисты развивали данную формулу в качестве непреложной истины (Масленников М.Я. Российский административный процесс:

триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 3) .

Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 146; Панова И.В. Административнопроцессуальное право России / Под ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003. С. 29 – 126;

Она же. Административно-юрисдикционный процесс. С. 18 .

Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 130 – 131; Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук .

М.: 2002. С. 46 – 47, 52 – 53 .

Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция. С. 130 – 131 .

Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право (далее – ГиП). 2005. № 2. С. 19 – 25;

Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство:

дискуссионные вопросы понимания и соотношения // Административное право и процесс .

Другая группа ученых (А.А. Дёмин, А.Ф. Клейман, А.П. Клюшниченко, С.И. Котюргин, А.А. Мельников, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, В.С. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров и др.) придерживается «узкого» подхода к определению понятия «административный процесс»12 .

Приверженцы данного подхода полагают, что с помощью процессуальных норм не регулируются отношения, а разрешается спор13. Как указывает Е.Г. Лукьянова, в основе возникновения процессуального права в целом и административного процесса в частности лежит юридический конфликт (правовая аномалия14), который может быть разрешен только с помощью процессуальной деятельности (процесса); при этом расширение понятия «процесс» за счет включения в него иных процедур может привести только к выхолащиванию действительного смысла данного понятия, а также утрате специфических особенностей15 .

2014. № 3. С. 47; Панова И.В. Проблемы рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – Вестник ВАС РФ). 2012 .

№ 5. С. 13; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 47 – 51 .

Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве (из опыта работы Украинской ССР). - М.: Киевская высшая школа МВД СССР, 1970. С. 37; Попова З. К вопросу о понятии трудового процесса // Вопросы трудового права. 2010. № 5. С. 4;

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит. 1964. С. 16; Она же .

Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970; Тадевосян В.С., Мельников А.А. Цит. по: Хомякова Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130, 131; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001 .

Демин А.А Рецензия на монографию М.Я. Масленникова «Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации»

// Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 48 – 50 .

Лукьянова Е.Г. Процессуальное право и его место в структуре права: Дисс. … канд .

юрид. наук: 12.00.01. М., 2000. С. 9, 66) .

При этом под правовой аномалией Е.Г. Лукьянова понимает отклонение от общей закономерности течения и развития общественных отношений (Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., Норма. 2003. С. 62 – 66; Она же. Процессуальное право и его место в структуре права. С. 9, 62 – 63). По мнению З. Поповой, правовая аномалия возникает, когда имеются препятствия к осуществлению субъективного права, не исполняется юридическая обязанность, совершается правонарушение и необходимо применить юридическую ответственность (Попова З. К вопросу о понятии трудового процесса // Вопросы трудового права. 2010. № 5. С. 4) .

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. С. 39 – 49; Она же. Процессуальное право и его место в структуре права. С. 9 .

–  –  –

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16 .

Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дисс. … канд. юрид. наук:

12.00.14. Москва, 2008. С. 69; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979 .

С. 89 .

См., например, Святохина Ю.В. Админисративно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Автореф. дисс. … канд. юрид .

наук: 12.00.14. Воронеж, 2007. С. 9; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // ГиП .

2004. № 6. С. 5; Он же. Новое соотношение современного административного и административно-процессуального права (к вопросу об учреждении в России административных судов и формировании административного судопроизводства) //

Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права:

Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 123 – 124; Он же. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / Под ред. В.И .

Радченко. М.: Норма, 2004. С. 12; Он же. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж. гос. ун-т. 2003. С. 41, 43 .

Старилов Ю.Н. Административное правосудие в РФ: от обоснования теоретической значимости к практической кодификации // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 Другие же специалисты полагают, что юрисдикционными полномочиями наряду с судами обладают и иные органы, в связи с чем в некоторых работах встречается указание на то, что характерной чертой административного процесса, отличающего его от процесса гражданского или уголовного, является внесудебное разрешение дел20 .

Необходимо отметить, что указанный подход к пониманию административного процесса также нередко именуют юрисдикционным, имея ввиду, что ряд его сторонников при определении понятия «административный процесс» указывают, что он складывается в рамках осуществления юрисдикционных полномочий органов государства .

Представляется, что данная точка зрения правомерна лишь в случае определения административного процесса и юрисдикционной деятельности через дефиниции, аналогичные друг другу, т.е. понимания и в том, и в другом случае их как деятельность одного и того же характера одних и тех же органов. Вместе с тем наряду с отсутствием в рамках науки административного права единого понятия административного процесса, существует множество вариантов суждений относительно того, что следует понимать под юрисдикционной деятельностью .

Термин «юрисдикция» является одной из центральных категорий административного права21. Данный термин происходит от латинского «jurisdictio». При переводе данного слова на русский язык одни специалисты полагают, что его необходимо трактовать как судопроизводство22, ведение суда, другие считают, что слово «юрисдикция» необходимо понимать как сочетание двух терминов jus + dicere – разрешение конфликта или декабря 2005 года. Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга. 2006 .

С. 100 – 101 .

Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. – М.: Юрид .

лит., 1981. С. 196 .

Калинина Л.А. Административно-юрисдикционная деятельность: сущность и содержание // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М.: Статут,

2002. С. 142 – 144 .

Бартошек М. Римское право: (Понятия, термины, определения): Пер. с чешск. – М.:

Юрид. лит., 1989. С. 403 .

применение надлежащей властью установленных правил23, третьи – как сочетание слов juris (право) и dico (я говорю)24 .

Применительно к теории административного права понятие «юрисдикция» наиболее часто определяется как совокупность правомочий или как деятельность по реализации полномочий государственных органов по разрешению споров и иных дел правового характера, а также применению санкций к правонарушителям25, являющуюся самостоятельным видом государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности26 .

Однако относительно перечня дел, требующих разрешения в рамках административно-юрисдикционного процесса27, единого мнения учеными не выработано. Специалисты указывают, что юрисдикционной является деятельность, осуществляемая компетентными органами, по разрешению административно-правовых споров28 либо конфликтов29 либо и того и другого30. При этом одни полагают, что юрисдикционная деятельность Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. Ч. 1. Древний мир. Вып. II .

Древний Рим. М., 1945. С. 74 .

Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 16 .

Гребенцов А.М. Развитие хозяйственной юрисдикции в России. М., 2002. С. 3 – 4;

Калинина Л.А. Административно-юрисдикционная деятельность: сущность и содержание .

С. 142 – 144; Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М., 1999. С. 3 .

Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в РФ. Саратов. 2001. С. 43

– 44; Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 17 .

Данный критерий при определении понятия «юрисдикция» в литературе называется предметным .

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. – М.:

Юристъ. 2001. С. 405; Алехин А.П., Кормолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, 1997. С. 300 – 314; Максютин М.В .

Юрисдикционный процесс: Вопросы общей теории: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01 .

Москва. 2002. С. 11 .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 71; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс .

Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С. 11, 21; Чекалина О.В. Административноюрисдикционный процесс: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва. 2003. С. 27;

Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 11, 18 .

Минашкин А.В. О совершенствовании административного и административного процессуального законодательства в Украине // Журнал российского права. 2001. № 5 .

охватывает собой, в том числе разрешение дел (споров) положительного характера31, другие указывают, что это только деятельность по разрешению дел о нарушениях правовых предписаний .

Например, профессор А.П. Шергин и ряд других авторов указывают, что административно-юрисдикционным процессом является только правонарушениях32 .

производство по делам об административных С.В. Комлев, присоединяясь к данной точке зрения, уточняет, что административно-юрисдикционная деятельность включает в себя также исполнение решений, принятых по делам об административных правонарушениях33. Существует и прямо противоположный подход. По мнению О.В. Гречкиной, административная юрисдикция включает в себя деятельность уполномоченных органов по применению мер С. 150 – 153; Основы общеправовой процессуальной теории / В.Н. Протасов. - М.: Юрид .

лит.,1991. С. 29 – 31 .

Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148; Он же. Право:

опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 116; Аргунов В.В., Аргунов А.В .

О понятии юрисдикция // Законодательство. 2008. № 11. С. 63; Осипов Ю.К .

Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 26 .

Андрианова Ю.А. Административная юрисдикция мировых судей в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов. 2004. С. 8, 13;

Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. Монография. М., ВНИИ МВД России. 2003. С. 10; Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.14 .

М., 2008. С. 9; Коренев А.П. Административное право России: Учебник. М., 2001. Ч. 1 .

С. 32 – 33; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 18 – 21;

Надольская Ю.В. Административное судопроизводство (теоретические, правовые и организационные аспекты): Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. С. 15;

Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 37, 45; Он же. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 4; Якимов А.Ю. Административноюрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // ГиП. 1999 .

№ 3. С. 5 – 7; Он же. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. Проспект. С. 129 .

Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 38 – 39, 40 .

При этом в другом месте своей диссертации С.В. Комлев пишет о том, что юрисдикционная природа – отличительная черта не только административного процесса, но также уголовного и (!) гражданского (Там же. С. 89) .

административно-процессуального принуждения, не носящих характер административной ответственности34 .

Некоторые авторы при определении рассматриваемого понятия смещают акцент в сторону правовых мер, которые могут быть применены уполномоченными органами при разрешении административных дел, и полагают, что юрисдикционная деятельность осуществляется при необходимости применения (которая возникает не только при наличии правового спора) мер государственного принуждения, в том числе не являющихся мерами ответственности35. Другие специалисты полагают, что юрисдикционный процесс направлен только на реализацию мер ответственности36 .

Также среди правоведов отсутствует единая точка зрения при определении органов, уполномоченных осуществлять юрисдикционные функции37. Одни полагают, что это деятельность, осуществляемая во внесудебном порядке38. Другие усматривают наличие юрисдикционных судов39 .

функций исключительно у Третьи указывают на наличие Гречкина О.В. К вопросу о понятии административной юрисдикции // Российская юстиция. 2010. № 3. С. 50 – 51 .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 10; Бударина В.А. Административная жалоба: материальное и процессуальное правовое исследование: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж .

2007. С. 100 – 101; Лебедева Е.А. Особенности производства и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2012 .

№ 9. С. 71 – 82; Панова И.В. Курс административно-процессуального права России .

Саратов. 2003. С. 52; Хазикова В. К вопросу о понятии «административная юрисдикция» // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 11. С. 44 .

Максютин М.В. Юрисдикционный процесс. С. 10 .

Т.е. при определении так называемого субъектного состава административной юрисдикции .

Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 4; Иванов А.В .

Административная юрисдикция налоговых органов РФ: Дисс. … канд. юрид. наук:

12.00.02. Нижний Новгород. 1999. С. 8; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 19 .

Максютин М.В. Юрисдикционный процесс. С. 43; Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса: Основные положения науки советского уголовного процесса. Т. 1 .

М., Наука. 1968. С. 13 .

юрисдикционных полномочий как у судов, так и у иных органов40. В связи с этим иногда в литературе отмечается, что необходимо разграничивать категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция», используя в качестве критерия вид органа, рассматривающего дело41 .

Возвращаясь к вопросу понимания категории «административный процесс», необходимо отметить, что иногда выделяют также третий подход к определению данного понятия, сторонники которого полагают, что административный процесс существует только в рамках разрешения индивидуально-конкретных дел административного характера42 .

Относительно правомерности того или иного подхода к пониманию категории «административный процесс» следует отметить следующее .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 11; Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 413 – 414; Калинина Л.А. Административно-юрисдикционная деятельность: сущность и содержание. С. 142 – 144; Чекалина О.В. Административноюрисдикционный процесс. С. 24; Штин И.С. Юрисдикционная функция современного государства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2005. С. 9 .

Гречкина О.В. К вопросу о понятии административной юрисдикции. С. 50 – 51;

Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификация // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 26; Женетль С.З.

Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы:

Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 10 .

Ряд авторов, например, в числе субъектов административно-юрисдикционного процесса называет также выборных должностных лиц и органы местного самоуправления (Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 59, 74; Панова И.В. Административно-процессуальное право России: 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 131; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции .

С. 65) .

Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса:

монография. М.: Финансовый университет, 2013. С. 20; Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Дисс. … докт. юрид .

наук. Тбилиси, 1976. С. 201. Цит. по: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дисс.... докт. юрид. наук: 12.00.02 .

Екатеринбург. 2000. С. 105; Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования: Автореф. дисс .

… канд. юрид. наук: 12.00.14. Челябинск. 2007. С. 7 – 8; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М., 2006. С. 60; Финочко Ф.Д .

Процессуальные гарантии в производстве дел об административных правонарушениях:

Дисс. … канд. юрид. наук. Харьков, 1967. С. 14. Цит. по: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 104; Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 195 .

Не вызывает сомнения тезис сторонников расширительного толкования категории административный процесс, согласно которому любая правовая деятельность, затрагивающая права и интересы ее участников, а не только деятельность по разрешению споров, должна быть четко регламентирована43 (например, регистрационная, разрешительная). Такая регламентация призвана явиться гарантией надлежащей реализации как прав и интересов невластных субъектов административной деятельности, так и публичных интересов, укрепления законности и правопорядка, минимизации возможностей для злоупотреблений со стороны властных субъектов указанной деятельности. Как справедливо указывает Б.М. Лазарев, именно процедуры, установленные или регламентированные процессуальными правовыми нормами, становятся «юридическим элементом правопорядка»44 .

Однако, как представляется, не всякая урегулированная правом деятельность уполномоченных государственных органов, относящаяся к сфере административного права, может быть названа административным процессом. Юридический процесс является нормативно установленной частью юридической деятельности45 .

Полагаем, что административный процесс имеет несколько обязательных признаков, позволяющих отграничить данное понятие от сходных категорий .

Первый признак. Административный процесс является правоприменительной деятельностью46. На этом основании не могут быть Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск. 1967. С. 21 – 22 .

Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарева.

М.:

Наука, 1988. С. 5 .

Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 24 .

Необходимо отметить, что различные авторы определяют административный процесс либо как деятельность (см., например, Панова И.В. Администратвино-процессуальная деятельность в РФ. С. 20), либо как порядок деятельности (см., напр., Лучин В.О .

Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 27), либо через обе указанные категории (см., например, Сорокин В.Д. Проблемы административного отнесены к административному процессу законотворческий, бюджетный «процессы», а также иные виды процедур, в наименовании использовано законодателем слово «процесс», но по существу процессами не являющиеся47 .

Второй признак. В порядке административного процесса происходит разрешение конфликтов48 .

При этом полагаем правомерной точку зрения о наличии нескольких форм административно-правового конфликта, таких как административное правонарушение и административно-правовой спор49. Некоторые авторы дополнительно выделяют также дисциплинарный проступок50. Однако встречаются и совершенно иные точки зрения. Некоторые авторы указывают, что спор лежит в основе конфликта51. Н.Ю. Хаманева считает, что в административном праве конфликт всегда выражается в форме спора52. Как указывает А. Зеленцов, рассмотрение дела об административном правонарушении, по сути, представляет собой спор об ответственности53 .

процесса. С. 65). Другие авторы при определении административного процесса указывают на единство трех составляющих: процессуальных отношений как содержания процесса, процессуальной формы, а также либо процессуальных норм, регулирующих процесс (см., Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса .

С. 43; Масленников М.Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008 .

№ 2. С. 8), либо процессуальной деятельности (см., Гагаринов А.В. Понятие гражданского процесса // Правоведение. 1998. № 4. С. 96 – 99) .

Как представляется, данные виды «процессов» представляют собой процедуры, состоящие из ряда стадий. Как правомерно отмечает С.Н. Махина, любая процедура в процессе реализации проходит ряд стадий (Махина С.Н. Административный процесс. С. 115) .

В словарях конфликт определяется как серьезное разногласие, столкновение противоположных сторон, мнений, сил (см., например, Толковый словарь Т.Ф.Ефремовой //http://dic.academic.ru/dic.nsf/efremova/177034/%D0%9A%D0%BE%D0%B D%D1%84%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D1%82) .

Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. М., 2001. С. 105;

Надольская Ю.В. Административное судопроизводство. С. 8; Чекалина О.В .

Административно-юрисдикционный процесс. С. 12, 28 – 30 .

Чекалина О.В. Там же. С. 8, 12 .

Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 23 .

Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП .

1998. № 12. С. 30 .

Зеленцов А. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 2 .

С. 95 .

Аналогичной точки зрения, видимо, придерживаются авторы, полагающие, что факт обращения в суд по делу, вытекающему из публичных правоотношений, всегда свидетельствуют о наличии спора54 .

Данные утверждения могут быть признаны верными лишь отчасти .

Безусловно, в большинстве дел, возникающих из публичных правоотношений и рассматриваемых по правилам глав 23, 24, 26, § 2 главы 25 АПК РФ, подраздела III раздела II Гражданского процессуального кодекса РФ55 (далее – ГПК РФ), имеет место спор о праве56 (например, в делах об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов) .

Однако в основе производства по привлечению лиц к ответственности административно-правового характера лежит не спор, а административноправовой конфликт в форме административного правонарушения. Следует согласиться с точкой зрения Н.Г. Салищевой, согласно которой не являются спором отношения, возникающие в связи с совершением правонарушения57 .

В данном случае имеет место правонарушение как конфликт деликвента с

Арбитражный процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Инфотропик Медиа, 2010. С. 23; Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 1999. С. 12 .

Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года № 137-ФЗ // СЗ РФ .

2002. № 46. Ст. 4532 .

Полагаем целесообразным рассматривать административно-правовой спор как выраженное вовне несогласие одного участника административного правоотношения с действиями или решениями, затрагивающими его права и интересы, другого участника данного правоотношения, не получающее должного разрешения (Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. № 11. С. 36; Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж .

2003. С. 14; Он же. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М., 2002. С. 134; Чекалина О.В .

Административно-юрисдикционный процесс. С. 20; Чечот Д.М. Административное усмотрение и пределы судебного контроля // Избранные труды по гражданскому процессу. – СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство Юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 368) .

При этом некоторые авторы понимают спор как отрицательное отношение одного из субъектов административного правоотношения к конкретному юридическому факту (Сухарева В.Н. Сущность административно-правовых споров // Юрист. 1999. № 10. С. 52) .

Однако как правомерно отмечено П.Ф. Елисейкиным, если такое субъективное отношение не нашло выражения вовне, то и спор отсутствует (Елисейкин П.Ф. Спор о праве как общественное явление // Вопросы эффективности судебной защиты субъективных прав .

Свердловск. 1978. С. 117) .

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 15 .

государством, охраняющим и защищающим законность и правопорядок в обществе. Данный конфликт возникает в результате противоречия между деяниями деликвента и интересами общества в связи с несоблюдением первым административных законоположений императивного характера .

Результатом данного конфликта является возбуждение дела о правонарушении с его последующим рассмотрением с целью привлечения виновного лица к административной ответственности и предотвращения новых правонарушений .

Третий признак. В порядке административного процесса происходит рассмотрение конфликтов (т.е. споров и правонарушений), имеющих административно-правовой характер .

Конфликты, разрешаемые в рамках административного процесса, всегда носят административно-правовой характер и в этом их отличие от схожих явлений в других областях права. Для признания конфликта административным необходимо, чтобы характер материально-правового отношения, являющегося его предметом, был административно-правовым58, т.е. был связан с властными полномочиями и их реализацией .

Следует отметить, что в литературе существуют и иные точки зрения относительно критерия, отграничивающего административно-правовой спор от других видов споров. Так, одни специалисты указывают в качестве такого Сфера применения административного процесса охватывает не только вопросы защиты собственно административных правоотношений в узком смысле, но также и земельных, экологических, финансовых, налоговых и других отношений отраслей публичного права (Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001. С. 10; Сорокин В.Д. Административный процесс и административнопроцессуальное право. С. 26, 281, 283, 285, 307, 309; Арбитражный процесс: учебник / отв .

Ред. В.В. Ярков. С. 365). При этом спектр применения административного процесса постоянно меняется по мере появления новых общественных отношений, зарождения новых отраслей права, требующих соответствующего процессуального регулирования (Масленников М.Я. Административно-процессуальное право – реальная правовая отрасль // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 25 – 33; Сорокин В.Д .

Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 117 – 119, 196 – 197; Старилов Ю.Н. Управленческая и судебная концепция административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского госуниверситета. 2006. № 1. С. 118; Шатов С.А. Структура административного процесса // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 17 – 18) .

критерия особую процедуру, в рамках которой разрешаются административные споры, другие полагают, что административным спором является спор с участием властного субъекта .

Однако, как правомерно отмечено Д.М. Чечотом, «спор об административном праве характеризуется не только и не столько участием в споре административного органа, сколько существом правоотношения между гражданином и административным органом, которое должно быть для признания спора административным также административным»59. Возникает вопрос: что значит «административное существо правоотношения между гражданином и административным органом»? Содержание указанного правоотношения, его существо, составляют права и обязанности граждан и административных органов, которые возникают и реализуются на основе норм административного права. Причем они носят взаимный характер. Так, граждане, с одной стороны, обязаны соблюдать административно-правовые предписания, а с другой, наделены правом контроля деятельности органов и должностных лиц на предмет законности. Что же касается административных органов, то они наделены правом по осуществлению административноправового регулирования, в том числе вправе применять к нарушителям меры административной ответственности, которые призваны обеспечивать соблюдение административных (управленческих) норм. Но при этом они обязаны оставаться в рамках закона, будучи жестко связаны его требованиями .

Четвертый признак. Административный процесс преследует определенную цель. Как было указано выше, в рамках административного процесса происходит рассмотрение административно-правовых конфликтов .

Данная деятельность осуществляется с целью их легального разрешения, в ходе которого рассматривается вопрос о законности и (или) обоснованности Чечот Д.М. Проблем правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 375 – 376 .

Схожая точка зрения высказана также, в частности, проф. А.Н. Алехиным (см. Алехин А.Н. Административный процесс как разновидность юридического процесса // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 1) .

действий (бездействия) или решений, участвующих в указанном конфликте лиц, и возложении на лицо, чьи деяния (решения) признаны незаконными и (или) необоснованными, в предусмотренных законом случаях установленной законом обязанности, в том числе претерпеть меру ответственности административно-правового характера. Путем достижения указанной цели административный процесс способствует защите и охране прав, свобод и интересов членов общества и государства, реализации принципа верховенства закона, поддержанию нормального функционирования общества и его институтов, правомерности и эффективности реализации государством своих полномочий .

Пятый признак. Разрешение конфликта в рамках административного процесса происходит также, как и в других видах процесса, с участием сторон конфликта и органа (должностного лица), его разрешающего .

Как правомерно отмечается в литературе, именно наличие двух сторон в деле, а также «арбитра», уполномоченного на разрешение дела, является показателем наличия именно процесса, а не процедуры60. В этой связи представляется, что разъяснения Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ) о возможности рассмотрения дела об административном правонарушении лицом, составившим протокол об административном правонарушении61, а также положения КоАП РФ (части 1 и 2 статьи 28.3), позволяющие делать подобные выводы, требуют корректировки .

Шестой признак. В административном процессе лицом, уполномоченным на разрешение дела, может быть как суд, так и иной орган Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 7; Грушко Д. Административнопроцессуальная юрисдикционная деятельность и налоговый процесс: к вопросу о сущности и соотношении институтов // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 12 .

С 27 .

Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2003 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ (далее – Бюллетень ВС РФ). 2004. № 7 .

(должностное лицо), уполномоченное законом на рассмотрение административно-правовых конфликтов62 .

Представляется неправомерным указание некоторых авторов на исключительно судебный характер административного процесса, сделанный на основании проведенных ими параллелей с процессами гражданским и уголовным63. Позиция законодателя относительно содержания административного процесса косвенно уже отражена в положениях глав 29 – 30 КоАП РФ, согласно которым дела об административных правонарушениях рассматриваются как судьями, так и административными органами по единым правилам производства, установленным данным Кодексом. Точка зрения о том, что производство по делам об административных правонарушениях является административным процессом, поддерживается большинством ученых, независимо от того, какой концепции в отношении последнего они придерживаются. Ввиду этого, представляется сомнительным вывод о том, что административный процесс является прерогативой только судебных органов, поскольку иначе необходимо прийти к утверждению, что одно и то же производство, осуществляемое по идентичным правилам, является процессом или не является таковым в зависимости от органа, рассматривающего по этим правилам дело .

Осуществление административного процесса должно происходить по единым унифицированным правилам с равным объемом прав участников, независимо от того, в каком органе (судебном или административном) происходит рассмотрение дела. Данное правило позволит заинтересованным в исходе рассмотрения дела лицам быть уверенным в «полноценности»

Примеры преобладания внутриведомственных интересов при разрешении административными органами конфликтов, которые иногда приводятся в литературе в качестве довода, обосновывающего нецелесообразность наделения данных органов подобными полномочиями, полагаем, следует относить к «эксцессу исполнителя» .

Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 45;

Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству .

С. 43 .

производства по рассмотрению их дела и, в конечном итоге, увеличить процент дел, разрешаемых без передачи в суд и, тем самым, явится выражением таких принципов административного процесса, как быстрота и экономичность .

Отказ от включения в понятие «административный процесс»

деятельности административных органов по рассмотрению административно-правовых конфликтов, как предлагается рядом исследователей64, фактически означает признание того, что данная деятельность не нуждается в увеличении объема и совершенствовании гарантий прав участников административно-правового дела, рассматриваемого административными органами, и может осуществляться не по единым унифицированным правилам ведения административного процесса, установленным федеральным законодателем, а по внутриведомственным правилам рассмотрения дел без вызова сторон, участия защитника, с усеченными возможностями по предоставлению доказательств и т.д. При этом представляется, что в делах, имеющих публично-правовой характер, в особенности связанных с наложением публичной ответственности, усмотрение уполномоченного органа, не предусмотренное законом, должно быть исключено .

Кроме того, как представляется, тезис об осуществлении административного процесса не только судом, но и иными уполномоченными органами (должностными лицами) находит свое подтверждение в Конституции РФ, согласно которой процессуальное законодательство (в редакции, действующей до вступления в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», – гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное Демин А.А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник Московского университета. 1998. № 4 .

С. 19 - 20; Казанцев П. Место административного права в системе российского права // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 11. С. 40 – 42 .

законодательство) наряду с установлением порядка организации и деятельности органов судебной власти находится в исключительном ведении Российской Федерации, а административно-процессуальное законодательство – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты «г» и «о» статьи 71, пункт «к» части 1 статьи 72). Из системного толкования указанных положений, полагаем, может быть сделан вывод, что в их основу положен тезис об осуществлении административного процесса не только судом, но и иными уполномоченными органами, регламентировать деятельность которых уполномочиваются субъекты Российской Федерации. При ином понимании административного процесса относить административно-процессуальное законодательство к совместному ведению было бы неправомерно, поскольку регламентация деятельности суда может быть сферой компетенции исключительно федерального законодателя .

Представляется, что указанные выше признаки являются достаточными для отграничения административного процесса от схожих явлений, имеющих процедурный характер65 .

Процедура66, как правомерно отмечается А.А. Деминым, также как и процесс, складывается из последовательных действий, но при установлении или выполнении определенного предписания, например, при назначении При этом иногда в литературе понятия «административный процесс» и «административная процедура» предлагается рассматривать как идентичные (см., Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации. С. 12, 28 – 29; Лучин О.В .

Процессуальные нормы в советском государственном праве. С. 25; Якимов А.Ю .

Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство. С. 6) .

Как отмечает С.З. Женетль, словарь русского языка определяет термин «процедура» как официальный порядок действий. Она же отмечает, что в законодательстве России данная категория также чаще всего используется в данном значении (Женетль С.З .

Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы. С. 17; Она же. Теоретические модели административного процесса // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 13). Такое же определение рассматриваемой категории дается и в литературе (Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В .

Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4) .

пенсии67. Как указывает Ю .

А. Тихомиров, правоустановительная, правоприменительная деятельность, которая включается в понятие административного процесса сторонниками широкого подхода к его пониманию, является административно-процедурной деятельностью68. Таким образом, вся деятельность государственного аппарата опосредована нормами69, процессуальными образующими в своей совокупности направленные на достижение юридически значимого результата административные процедуры. Так, например, к категории процедур могут быть отнесены так называемые законотворческий, бюджетный процесс, исполнительное производство. С учетом изложенных признаков административного процесса, полагаем, к процедурному производству может быть отнесено и рассмотрение судом дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение .

Среди административных процедур следует выделять два вида. Один вид – административный процесс по разрешению административных конфликтов (споров), другой – иные процедуры, регулирующие все иные сферы деятельности государственного аппарата. Таким образом, полагаем, что процесс является разновидностью процедуры, а не состоит из процедур, как иногда указывается в литературе70 .

Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях .

С. 6 .

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 544 .

Поскольку, как представляется, большинство материальных норм реализуются через нормы процессуальные, невозможно согласиться с позицией Н.Г. Салищевой, полагающей, что только материальные нормы, связанные с принуждением или разрешением спора реализуются через нормы процессуальные (Салищева Н.Г .

Административный процесс в СССР. С. 34) .

Адушкин Ю.С. Новый КоАП РФ – все ли учтено // Журнал российского права. 2000 .

№ 11. С. 41 – 43; Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 128; Конин В.Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. № 6. С. 9; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.,

2003. С. 70 .

На основании изложенного, представляется, что такой критерий, как наибольшая регламентированность71, нередко выделяемый в литературе в качестве признака административного процесса, не является принципиальным для отграничения категории «процесс» от понятия «процедура». Кроме того, данный критерий является весьма оценочным и субъективным понятием .

Безусловно, для достижения своего результата и максимальной эффективности административный процесс нуждается в четкой, понятной, полной и детальной регламентации (в том числе всех производств и стадий, в него входящих). Вместе с тем данное утверждение справедливо и в отношении любых иных процедур, урегулированных правом .

При этом следует признать, что в настоящее время, к сожалению, только административный процесс, осуществляемый судом (административное судопроизводство), может быть признан отвечающим в полной мере указанным требованиям регламентации за счет полноценных процессуальных норм, содержащихся в АПК РФ и ГПК РФ, а также разъяснений ВС РФ, восполняющих пробелы правового регулирования КоАП РФ. Вместе с тем к выработке оптимальных механизмов реализации процессуальных норм административного процесса и их унификации, а также максимальной обеспеченности и гарантированности прав участников процесса необходимо стремиться также и при рассмотрении дела в рамках административного процесса и во внесудебном порядке. Как отмечено Д.М. Чечотом, не только граждане, но и государство заинтересовано в Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации. С. 4; Он же. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 8, 12 – 13; Он же .

Административное право России. С. 302; Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 43; Масленников М.Я .

Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Масленников М.Я.

Административный процесс:

теория и практика / Отв. ред. А.С. Дугенец. М.: НОУ Школа спецподготовки «Витязь»,

2008. С. 47 – 56 .

обеспечении законности в деятельности административных органов72. В связи с этим процессуальные гарантии должны быть распространены и на рассмотрение административно-правовых конфликтов в несудебном порядке .

Таким образом, полагаем правомерным «узкий» подход к пониманию административного процесса. При этом представляется, что указанный подход может быть назван юрисдикционным только в совокупности с пониманием термина «юрисдикция» как круга полномочий и (или) деятельности уполномоченных органов (должностных лиц) и суда по рассмотрению конфликтов в качестве незаинтересованной в исходе дела третьей стороны .

В таком случае весь административный процесс по своему характеру должен быть признан юрисдикционным и термин «административно-юрисдикционный процесс» становится синонимом узкого понимания административного процесса, в противовес управленческому или широкому пониманию административного процесса. Именно в рамках такого понимания административно-юрисдикционного процесса возможно его выделение в качестве подвида административного процесса в рамках управленческой концепции, как иногда предлагается в литературе73, имея ввиду стремление сторонников указанной концепции отграничить, как минимум, правоприменительную деятельность от нормотворчества. Однако в случае, когда весь административный процесс признается процессом юрисдикционным, выделение в его составе видов невозможно и, следовательно, следует признать, что понятием административного процесса объединяются только административные производства .

В случае же понимания юрисдикции как соответствующей компетенции какого-либо органа, приставка «юрисдикционный» к термину «административный процесс» ведет к расширительному толкованию Чечот Д.М. Проблемы административной юстиции // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 358 .

Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации. С. 3 – 4; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 8 – 9; Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы // Российский судья. 2008. № 5. С. 14 .

последнего и, по сути, автоматически приводит к тому, что вся деятельность, включаемая сторонниками широкого подхода в понятие административный процесс (т.е. в том числе и нормотворчество), может быть названа административно-юрисдикционным процессом, что представляется неверным .

Также хотелось бы отметить, что такой критерий как применение мер государственного принуждения, нередко используемый в качестве признака юрисдикционной деятельности, не может быть признан в качестве основополагающего при определении данного понятия. Любое решение (постановление) государственных органов, должностных лиц, суда по результатам рассмотрения подведомственных им дел имеет властный, общеобязательный характер и обеспечено принудительной силой государства. Исполняемость указанных актов сопряжена с принуждением исполнить решение уполномоченного органа: относительно добровольно под принуждением собственного правосознания или принудительно в случае его добровольного неисполнения. Таким образом, поскольку решение арбитра, уполномоченного на разрешение конфликта в рамках административного процесса, в любом случае по существу направлено на принуждение одной из сторон совершить что-либо, что она по доброй воле или без соответствующего властного решения не исполняет, то, следует признать, что административный процесс всегда напрямую или опосредовано связан с принуждением. Пример подобной обязанности содержится, например, в пункте 3 части 5 статьи 201 АПК РФ .

На основании изложенного предлагается следующее определение административного или административно-юрисдикционного процесса .

Административно-юрисдикционный процесс – это урегулированная законом правоприменительная деятельность по разрешению конфликтов административно-правового характера независимым органом (в том числе судом) или должностным лицом с целью рассмотрения вопроса о законности и (или) обоснованности действий или решений сторон конфликта с возложением на лицо, чьи действия (решения) признаны незаконными и (или) необоснованными, установленной законом обязанности .

Административный процесс обладает своей спецификой: неравенством сторон властного материального административного правоотношения, что компенсируется за счет активной роли органов (должностных лиц) в административном процессе и спецификой распределения бремени доказывания по административным делам, особенностями проявления принципов состязательности и диспозитивности сторон, сокращенными сроками рассмотрения жалоб (заявлений), особенностями подсудности, отсутствием государственной пошлины (что обуславливает относительную дешевизну административного процесса), широким предметом регулирования, а также тем, что административный процесс осуществляется помимо суда большим количеством уполномоченных органов .

Указанная специфика в той или иной степени проявляется в производствах, объединяемых понятием «административный процесс» и имеющих все признаки последнего .

Несмотря на то, что различные авторы (в том числе Ю.М. Козлов, Е.Н. Марков, П.Д. Сахаров, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот) при определении понятия «административное производство» используют различные формулировки, понимают они указанное понятие, по сути, идентично: как регламентированный законом порядок совершения процессуальных действий (или особую процессуальную форму), обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета74 .

Также в литературе справедливо отмечается, что в настоящее время термин «производство» часто употребляется для обозначения не только особого порядка рассмотрения специфических дел, но и в значении стадии юридического процесса (например, кассационное производство) (Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов: Монография. Изд-во Воронежского гос. Университета. 2007. С. 14) .

Дифференциация производств обусловлена соответствующими особенностями в рассмотрении тех или иных дел. Для каждого конкретного вида производства законодателем должны быть определены цели и задачи данного производства, предмет, средства и способы защиты, объем прав и обязанностей его участников, порядок рассмотрения дела по существу, в том числе процессуальные особенности рассмотрения дела, порядок обжалования вынесенного решения. При этом чем более регламентировано административное производство, тем меньше возможностей для злоупотреблений со стороны его участников и органа (должностного лица), уполномоченного на принятие властного решения в рамках данного административного производства, и, соответственно, тем гарантированнее право добросовестных участников производства на законное и обоснованное решение по делу .

Большинство ученых сходятся во мнении, к которому представляется возможным присоединиться, что административный процесс и производство соотносятся как общее и частное75. Однако существуют и другие мнения .

Так, выдвигается точка зрения, что административное производство – более широкое понятие, чем административный процесс, поскольку «административное производство охватывает все стороны деятельности Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 132; Масленников М.Я.

Административно-юрисдикционный процесс:

понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности .

С. 47 – 56; Панкова О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения. С. 16; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 92; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // ГиП. 2004. № 6. С. 5 – 13 .

При этом в большинстве случаев специалисты исходят из того, что структура административного процесса состоит из видов административных производств (напр., Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 147). Другие указывают, что в структуру административного процесса наряду с видами административных производств следует включать также стадии административного процесса и процессуальный режим (Горшенев В.М. Теория юридического процесса. Харьков. 1985. С. 71 – 84) .

аппарата»76. Некоторые авторы ставят знак равенства между административным процессом и административным производством77 .

Административные производства объединены единым родовым понятием «административный процесс» и соответствуют всем признакам последнего. При этом административный процесс и административное производство являются взаимозависимыми понятиями в том смысле, что различия в перечне административных производств приводят к различному понимаю среди специалистов административного процесса (в широком или смыслах)78, узком и наоборот: споры по вопросу содержания административного процесса обуславливают споры относительно того, какие производства следует относить к административному процессу и как их классифицировать .

При этом в литературе часто указывается на то, что ввиду динамичного развития административного процесса невозможно учесть все существующие административные производства79, в связи с чем рядом специалистов предлагается относить к административному процессу только те производства, которые уже имеют законодательное закрепление80 .

Так, специалисты, выступающие за управленческую концепцию административного процесса, выделяют как юрисдикционные производства, так и управленческие производства81 (некоторые авторы82 называют их Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 8 .

Хангельдыев Б.Б. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1964. № 12. С. 42. Цит. по: Панкова О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения. С. 14 .

Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности. С. 47 – 56 .

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право .

С. 117 – 119, 196 – 197; Старилов Ю.Н. Управленческая и судебная концепция административного процесса. С. 118. Шатов С.А. Структура административного процесса .

С. 17 – 18 .

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004 .

С. 323 – 324; Шатов С.А. Структура административного процесса. С. 17 – 18 .

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120 – 121, 147 – 163 .

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. С. 384, 394 – 400 .

процедурными производствами). Другие авторы выделяют производства исходя из категории дела, целью рассмотрения и разрешения которого является то или иное производство83: таможенное, налоговое и т.д. Третьи, в зависимости от предложенной ими градации форм административноправового конфликта, лежащего в основе административноюрисдикционного производства, выделяют производство по делам об административных правонарушениях, производство по административнопроизводство84 .

правовым спорам, дисциплинарное Существуют классификации производств и по иным основаниям .

Представляется наиболее обоснованной классификация административных производств в зависимости от характера рассматриваемых в рамках конкретного производства дел. Как правомерно отмечается в литературе, «именно характер рассматриваемых административных дел, является критерием, объединяющим процессуальные нормы по производствам»85. При этом влияние характера дел на природу производства, в целом, несколько относительно, поскольку в противном случае почти каждый спор требовал бы установление для него специфического производства86 .

При этом руководствуясь указанным критерием, разные авторы выделяют различный перечень административных производств. В частности жалобам87, называются: производство по по применению мер административного принуждения (пресечения), не являющихся мерами ответственности88, согласительное производство89, дисциплинарное90, по Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 205 .

Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 112 .

Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. С. 17 – 18; Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 87 .

Чечот Д.М. Проблем правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 372 .

См., напр., Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса. С. 38 – 43 .

Панова И.В. Курс административно-процессуального права России. С. 239; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16 .

исполнению имущественных санкций91, исполнительное производство92 .

Следует отметить, что выделение ряда из перечисленных производств (производства по жалобам, дисциплинарное, исполнительное, согласительное производства, производство по применению мер обеспечения по делам об административных правонарушениях) в науке является спорным .

Также наиболее часто в числе административных производств называют производство по делам об административных правонарушениях93 .

производство94 Преимущественно данное определяется как правоприменительная деятельность уполномоченных органов по привлечению виновных лиц к административной ответственности95. При этом некоторые авторы определяют производство по делам об административных правонарушениях либо через систему административнопроцессуальных норм, регулирующих возбуждение и рассмотрение дел об Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 2001. С. 279; Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1996. С. 11; Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. Учебник. – М.: Инфра М – Норма, 1996. С. 507 .

Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса .

С. 38 – 43 .

Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации. С. 4 .

См., напр., Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 13 .

Административное право / Учебник. Д.Н. Бахрах. – М., изд. БЕК, 2006. С. 306 .

Как полагает П.И. Кононов, наименование «производство по делам об административных правонарушениях» является не совсем точным, поскольку в его рамках по единым процессуальным нормам рассматриваются дела не только об административных правонарушениях в собственном смысле, но также правонарушения, например, в области финансового, таможенного права. В связи с этим данный автор предлагает использовать термин «производство по привлечению лиц к административной ответственности» (Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // ГиП. 2001. № 6. С. 24) .

Административное право / Учебник. Д.Н. Бахрах. С. 449; Андрианова Ю.А .

Административная юрисдикция мировых судей в Российской Федерации: Автореф. дисс .

… канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов. 2004. С. 16; Гречкина О.В. Административное производство по делам о нарушении таможенных правил. С. 8 – 9, 20; Дорохин В.В .

Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006. С. 9;

Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 16 .

административных правонарушениях и исполнению наказания96 либо как административно-процессуальные отношения, складывающиеся по факту совершения административного правонарушения97 .

Представляется, что производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как деятельность подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера по разрешению уполномоченным органом (должностным лицом) в административнопроцессуальной форме на основе административно-процессуальных норм административно-правового конфликта, возникшего в результате совершения лицом деяния, запрещенного законом под угрозой применения мер административной ответственности, а также деятельность по пересмотру вынесенного по результатам разрешения указанного конфликта постановления .

Определение порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к сфере исключительного ведения Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ) и в настоящее время определяется КоАП РФ и АПК РФ .

По прямому указанию закона задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ). Вместе с тем, как представляется, к задачам производства по делам об административных правонарушениях в полной мере могут быть отнесены и задачи законодательства об административных Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж. 1976. С. 30 – 31 .

Царев С.С. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов. 2011 .

С. 10 .

правонарушениях (статья 1.2 КоАП РФ), являются общими задачами как при определении деяний, являющихся правонарушениями, и установлении за их совершение ответственности, так и при производстве по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в совершении предусмотренных правонарушений .

На основе анализа указанных задач производства по делам об административных правонарушениях можно выделить правоохранительную и превентивную функцию данного производства. Кроме того, в рамках производства по делам об административных правонарушениях в судах реализуются также задачи судопроизводства, к которым относятся, наряду с защитой нарушенных прав, укреплением законности и предупреждением правонарушений, также формирование уважительного отношения к закону и суду (см., например, статью 2 АПК РФ). Таким образом, помимо названных функций, производство по делам об административных правонарушениях выполняет также функцию воспитательную. При этом превентивновоспитательная функция производства по делам об административных правонарушениях проистекает также из превентивно-воспитательной функции публичной (административной) ответственности .

Превентивная функция производства по делам об административных правонарушениях проявляется не только в возможности вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ) .

Вынесенное и вступившее в законную силу решение по делу само по себе уже должно иметь превентивное (воспитательное) значение в силу того, что должно восприниматься участниками процесса не просто как правоприменительный акт по конкретному делу, но как официальная позиция органа (должностного лица), уполномоченного на рассмотрение данного вида дел государством .

Специалисты выделяют следующие особенности производства по делам об административных правонарушениях: это юрисдикционное производство; посредством него реализуются меры административной ответственности; осуществляется специально уполномоченными субъектами, круг которых весьма широк; возникает в связи с осуществлением административного деликта; Законом предусмотрено единое правовое регулирование, распространяющееся как на производство, осуществляемое судом, так и иными уполномоченными органами (должностными лицами);

специфичность принимаемых на каждой стадии данного производства правоприменительных актов98 .

В литературе предлагается выделять в структуре производства по делам об административных правонарушениях отдельные производства в первой инстанции и, соответственно, во второй99. С подобным предложением вряд ли можно согласиться. Выделение подобных производств, возможно, было бы понятно, если бы предлагающим его автором был сделан акцент на производство по делам об административных правонарушениях в административных органах, поскольку применительно к судебным органам выделение только двух инстанций не оправданно .

Производство по делам об административных правонарушениях также предлагается классифицировать в зависимости от сферы общественных отношений, в которой совершено правонарушение, на производство по делам об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства, рынка ценных бумаг и т.д100. Представляется, что подобная классификация возможна, но не имеет практического значения ввиду того, что Закон устанавливает единую процедуру производства по данным делам, не См., напр., Панова И.В. Курс административно-процессуального права России .

С. 346 – 347 .

Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 106 – 107 .

Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству. Ч. 3. Административная ответственность хозяйствующих субъектов .

Тверь. 2000. С. 7 – 17 .

делая каких-либо различий с учетом сферы общественных отношений, в которой совершено правонарушение101 .

Производство по делам об административных правонарушениях, как и любое иное производство, состоит из стадий, характеризующихся определенной функциональной последовательностью102 .

Одни ученые понимают под стадией процесса совокупность процессуальных действий, объединенных общей целью103, другие – порядок движения дела, определенный законом104, третьи – поочередно сменяющими друг друга самостоятельными этапами, имеющими определенные цели и задачи105. Суть у всех приведенных определений одна: стадия процесса (производства) – это определенная часть процесса (производства), объединенная совокупность процессуальных действий, «необходимых и достаточных»106 для достижения самостоятельной и окончательной в рамках данной стадии цели, по достижению которой стадия заканчивается вынесением правоприменительного акта .

Таким образом, для каждой стадии производства характерна определенная цель. Для каждой стадии движения дела, исходя из ее цели, законом определяется: особый круг юридических фактов, круг участников, определенный перечень их прав и обязанностей, а также органа В качестве исключения можно выделить только дела в сфере дорожного движения, для которых КоАП РФ устанавливает специфику распределения бремени доказывая в случае фиксации правонарушения специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме (статья 2.61) .

В науке принято выделять стадии логической последовательности, среди которых чаще всего называют: установление фактической основы дела, установление юридической основы дела и принятие решения по делу (см., например, Теория государства и права:

Курс лекций / Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузов. Саратов, 1995. С. 346) и отдельно стадии функционального назначения .

Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. – М.: Юрид. лит., 1993. С. 27;

Панова И.В. Курс административно-процессуального права России. С. 81 .

Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. Учебник 4-е изд., испр. и перераб. М., Госюриздат. 1962. С. 75 .

Советский уголовный процесс. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Б.А. Викторова и В.Е. Чугунова. М., Изд-во ВШ МВД СССР. 1973. С. 43 .

Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. - Саратов:

СГАП, 2001. С. 307 .

(должностного лица), уполномоченного на рассмотрение дела на данной стадии, состав и порядок действий, осуществляемых на стадии, сроки совершения указанных действий и временные границы стадии в целом, виды и особенности правоприменительных документов, выносимых на этой стадии и отражающих итоги произведенных на данной стадии действий .

Как правило, стадии следуют друг за другом поочередно, причем на новой стадии проверяются результаты стадии предыдущей107. Однако бывают и исключения. Так, в случае проведения ускоренного или упрощенного производства некоторые стадии нечетко выражены либо совпадают друг с другом108 или же, например, нередки случаи, когда пересмотр решения о наложении административного наказания в виде административного ареста осуществляется после исполнения данного наказания. Вместе с тем не всякое дело проходит все возможные в рамках конкретного производства стадии .

Процесс может быть завершен на любой стадии. Так, например, возможность завершения производства по делу об административном правонарушении на стадии возбуждения дела до его передачи на рассмотрение по существу предусмотрена в статье 28.9 КоАП РФ .

В производстве по делам об административных правонарушениях чаще всего выделяется четыре стадии109: стадию возбуждения дела110, стадию его Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. М.: Эксмо. 2008. С. 469 .

Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. С. 470; Соловьева О.М .

Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного анализа: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.01.14. Краснодар, 2004. С. 84 .

Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. С. 151; Гречкина О.В .

Административное производство по делам о нарушении таможенных правил. С. 72;

Дорохин В.В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел. С. 17 – 18; Кардашова И.Б., Куракин А.В., Малолетко А.Н., Тюрин В.А., Обыденнова Т.В.

Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции):

Учебное пособие. - М., 2003. С. 34 – 35; Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 152 – 153; Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 9;

Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. С. 21; Якимов А.Ю .

Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. С. 36; Он же .

Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство. С. 7 – 8 .

рассмотрения, стадию пересмотра вынесенных по результатам рассмотрения дела постановлений и решений и стадию исполнения указанных актов .

При этом существуют и другие мнения. Так, А.Б. Агапов предлагает выделять только две стадии производства по делам об административных правонарушениях: процедурную и исполнительную111. Некоторые авторы, наряду с указанными выше четырьмя стадиями, выделяют в качестве факультативной стадии стадию административного расследования112. Другие предлагают дополнительно выделять стадию обжалования решения113, подготовки дела114 или вынесения решения по делу115. Существует также позиция, согласно которой пересмотр вынесенного по административному делу решения не является стадией административного процесса, поскольку административный процесс на данное время прекращается и возобновляется только на стадии исполнения решения по делу116 .

Полагаем правомерным выделение в рамках производства по делу об административном правонарушении следующих стадий: возбуждения дела, его рассмотрения, а также пересмотра вынесенного по итогам рассмотрения дела постановления .

Иногда предлагают стадию возбуждения дела именовать стадией административного расследования, поскольку именно с административным расследованием связано наибольшее количество процессуальных действий на данной стадии (Серебряков Я.В. Защитник в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс. … канд. юрид .

наук: 12.00.14. Омск. 2003. С. 108) .

Агапов А.Б. А Административная ответственность: Учебник. — М.: «Статут», 2000 .

С. 233 – 234 .

Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук:

12.00.14. Ростов-на-Дону. 2007. С. 20 .

Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. С. 9, 30 .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 155 .

Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. С. 87 – 90; Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях: Учеб. пособие. — М., 1994. С. 25 – 95; Он же. Порядок применения административных взысканий. — М,

1998. С. 11 – 101; Махина С.Н. Административный процесс. 114 – 115; Сорокин В.Д .

Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 189 .

Панова И.В. Курс административно-процессуального права России. С. 338 .

Выделение в числе стадий административного производства стадии исполнения вынесенного по делу постановления (решения), как представляется, неправомерно. Можно предположить, что точка зрения о существовании в рамках производства по делам об административных правонарушениях указанной выше стадии имеет место быть в связи с тем, что многие процессуальные кодексы содержат разделы, посвященные решений117 .

исполнению принятых Отчасти позицию о том, что исполнительное производство является завершающей стадией судебного рассмотрения породил также тот факт, что ранее судебные исполнители находились при суде и в его подчинении118 .

Однако на современном этапе развития системы исполнения правоприменительных решений служба судебных приставов выведена из под контроля суда и подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации119. В литературе еще в 80-х годах XX в. М.К. Юков высказал мнение, что исполнительное производство относится к предмету самостоятельной отрасли права – исполнительного права120. Как указывает В.В. Ярков, исполнительное производство является комплексным правовым образованием, соединяющим в себе нормы различных отраслей права121 .

Также отмечается, что правоотношения по исполнению решений не являются процессуальными, и имеют свой обособленный предмет регулирования122 .

Представляется, что исполнительное производство представляет собой административную процедуру, являющуюся «составной частью механизма защиты права»123, и, в свою очередь, состоящую из ряда стадий. Данная точка Раздел V КоАП РФ, раздел VII ГПК РФ, раздел VII АПК РФ .

Положение о судоустройстве РСФСР, утверждено Постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 года // СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902 .

Статья 7 Федерального закона от 21 сентября 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах» (ред. от 05.04.2013) // СПС «КонсультантПлюс» .

Юков М.К. Теоретические проблемы гражданского процессуального права: Дисс. … докт. юрид. наук. Свердловск. 1982. С. 155 – 191. Цит. по: Лазарев С.В. Структура российского цивилистического процесса // Российская юстиция. 2013. № 2. С. 59 – 63 .

Гражданский процесс: Учебник / отв. ред. проф. В.В. Ярков. М., 1999. С. 449 .

Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных отношениях. С. 8 .

Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2000. С. 491 .

зрения также весьма широко поддержана в литературе124; в ее рамках отмечается, что исполнительное производство как самостоятельное производство125 должно регулироваться только нормам закона об исполнительном производстве126 .

Кроме того, полагаем, что КоАП РФ также не рассматривает исполнение вынесенного решения по делу как одну из стадий производства по делам об административных правонарушениях, в связи с чем не включает положения, регулирующие исполнение принятого решения, в раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях», а обособляет его в разделе V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» .

Иногда в литературе в обоснование включения в перечень стадий производства по делам об административных правонарушениях исполнительного производства ссылаются на статью 24.1 «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ, согласно которой к задачам производства по делам об административных правонарушениях относится, в числе прочего, обеспечение исполнения вынесенного постановления. Однако, как представляется, указанную задачу следует интерпретировать как обеспечение исполняемости решения по делу, а не фактическое исполнение решения по конкретному делу127 .

Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях является административным процессом и включает в себя Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права России // Правоведение .

2001. № 5. С. 172; Лукьянова Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // ГиП. 2003. № 2. С. 104; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 13; Попова Ю.А.

Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001 .

С. 279 .

Тарасова М.Р. Исполнительное производство Российской Федерации как административный процесс: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. С. 8 .

Попова Ю.А. Там же .

В рассматриваемом контексте следует отметить, что к задачам рассматриваемого производства относится также и установление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, при этом никто не обособляет действия, направленные на реализацию данной задачи, в отдельную стадию .

три стадии: возбуждения дела, рассмотрения дела и пересмотра вынесенного по делу постановления (решения) .

На стадии возбуждения дела выявляется факт совершения противоправного деяния и обстоятельства его совершения, выясняются данные о лице, совершившем правонарушение, составляется протокол об административном правонарушении, который направляется органу (должностному лицу), уполномоченному на его рассмотрение в соответствии с законодательно установленными правилами подведомственности и подсудности рассмотрения дела .

Стадия рассмотрения дела включает в себя подготовку дела к разбирательству, собственно рассмотрение дела, вынесение решения по делу и доведение его до сведения заинтересованных лиц .

На стадии пересмотра происходит обжалование решения, подготовка к рассмотрению жалобы, рассмотрение жалобы и проверка обжалуемого решения, вынесение решения по жалобе, доведения данного решения до сведения заинтересованных субъектов .

Как было отмечено выше, полномочия по рассмотрению дел в рамках админинистративно-юрисдикционных производств (в том числе производства по делам об административных правонарушениях) относятся как к компетенции различных уполномоченных органов (должностных лиц), так органов судебной власти. Последние осуществляют предоставленные им полномочия в порядке административного судопроизводства. В соответствии с пунктом «г» статьи 71 Конституции РФ установление порядка деятельности судебной власти относится к исключительной компетенции Российской Федерации .

В широком смысле административное судопроизводство понимается как порядок разрешения правовых конфликтов граждан с органами публичной власти128. При дальнейшей конкретизации данного тезиса мнения Панкова О.В. О некоторых теоретических проблемах административного судопроизводства в РФ // Теоретические и практические проблемы административного ученых разделяются и в науке отсутствует единство мнений относительно многих аспектов института административного судопроизводства .

Среди проблемных вопросов института административного судопроизводства полагаем необходимым отметить следующие .

В настоящее время в науке отсутствует единство мнений относительно соотношения административного судопроизводства с административным процессом. Одни считают, что административное судопроизводство и административный процесс – идентичные понятия129, другие полагают, что административное судопроизводство является составной частью процесса130, административного третьи указывают, что понятия «административный процесс» и «административное судопроизводство»

имеют самостоятельные значения131, поскольку в соответствии с системой разделения властей каждая ветвь власти осуществляет свою деятельность в определенной, присущей только ей, форме: законодательная – в форме законодательного процесса, исполнительная – в форме административного процесса, судебная – в форме судопроизводства132 .

правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 166 .

Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: Проблемы теории и перспективы правового регулирования: Дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 1998 .

С. 11, 95; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Административная юстиция. 2009. № 3. С. 53; Старилов Ю.Н .

Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции. С. 5 – 13 .

Салищева Н.Г. Проблемы административного судопроизводства // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства (по материалам научно-практической конференции). М., 2001. С. 158 .

Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административно-процессуальное законодательство и перспективы его развития // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 205; Панова И.В. О проектах федерального конституционного закона «Об административных судах в РФ» и Кодекса административного судопроизводства РФ // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006, С. 202; Она же. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса // Вестник ВАС РФ. 2009. № 3. С. 75 .

Панова И.В. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса. С. 75; Серков П.П.

Административная ответственность в российском праве:

Как следствие указанных разночтений отсутствует единство в определении того, что же собственно следует называть административным судопроизводством .

Ряд ученых определяют административное судопроизводство как порядок (процедуру) рассмотрения административных дел в судах133, другие

– как процесс рассмотрения указанных дел в судах134, третьи – как форму осуществления судебной власти135, четвертые – как процессуальную деятельность суда136 .

Не добавляет определенности рассматриваемому вопросу и отсутствие судопроизводства137;

законодательной дефиниции административного современное осмысление и новые подходы: монография – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012 .

С. 261 .

Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Российский судья. 2005. № 1. С. 19; Надольская Ю.В. Административное судопроизводство. С. 18; Павлова М. О некоторых проблемах административного судопроизводства в РФ // Хозяйство и право. 2013. № 5. С. 100; Соловьева А.К .

Административная юстиция в России: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. СПб., 1999 .

С. 30 .

Смирнова Е.В. Становление и развитие административной юстиции в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2007. С. 9 .

Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. Теоретикометодологические аспекты: Дисс. …канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. С. 51; Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 101;

Арбитражный процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. С. 365; Заряева Н.П .

Административное судопроизводство в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф .

дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж. 2011. С. 10; Попова А.Ю .

Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // ГиП. 2002 .

№ 5. С 34; Приженникова А.Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: состояние и перспективы развития: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М.,

2005. С. 11; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация. С. 53; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 638 – 640 .

Бабаева О.Н. Административное судопроизводство как форма деятельности мировых судей: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж. 2007. С. 11 .

Следует отметить, что проектом федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ 26 марта 2013 года Президентом РФ .

По состоянию на 29 августа 2014 года данный законопроект принят в 1 чтении (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=246 960-6) предпринята попытка дать определение административному судопроизводству, которую, однако, нельзя признать особенно успешной. Согласно части 1 статьи 1 указанного законопроекта административное судопроизводство – это деятельность судов при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод имеющиеся же упоминания данного института в законодательстве фрагментарны и не вносят ясности .

Так, из положений Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»138, лишь констатирующих осуществление судами общей юрисдикции административного судопроизводства (часть 1 статьи 4), определение данной категории вывести невозможно. Согласно положениям АПК РФ (статья 29 и части 1 статьи 189) административное судопроизводство – это определенный набор правил, по которым арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, отнесенные к их компетенции; при этом, правила административного судопроизводства – это правила искового производства с рядом особенностей .

Полагаем, не следует отождествлять такие понятия как административный процесс и, соответственно, объединенные данным понятием производства с понятием административного судопроизводства. В рамках административного процесса полномочия по рассмотрению дел, составляющих предмет того или иного административного производства, осуществляют уполномоченные органы (должностные лица) и суды. Последние реализуют указанные полномочия по правилам административного судопроизводства .

Административное судопроизводство, безусловно, в обиходе широко употребляется в значении процесса рассмотрения, движения дела в суде, однако применительно к проблематике административного права и вопросу соотношения рассматриваемого института с категорией «административный процесс» следует понимать административное судопроизводство как форму осуществления судебной власти, отвечающую ряду требований, и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий .

Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898 .

обусловленных спецификой административно-правовых конфликтов, рассматриваемых в рамках административных производств, объединенных понятием «административный процесс», и, в соответствии с этим, имеющую ряд особенностей .

Таким образом, административное судопроизводство является одной из форм осуществления административного процесса, следовательно, одной из форм осуществления административных производств, объединенных указанным понятием. Следовательно, данные понятия соотносятся как форма и содержание .

К особенностям административного судопроизводства специалисты относят активную роль суда, обязанного оказывать поддержку невластной стороне, и, следовательно, определенное отступление от принципа состязательности сторон; особое распределение бремени доказывания;

сокращенные сроки обращения в суд, рассмотрения дела и пересмотра вынесенного решения; участие прокурора в процессе для обеспечения интересов неопределенного круга лиц и защиты публичных интересов, отсутствие госпошлины, подсудность по месту жительства гражданина и т.д.139 .

Отсутствует также единое понимание того, какие суды уполномочены осуществлять рассматриваемый вид судопроизводства и на основании каких процессуальных норм. В литературе, например, широко распространена точка зрения, согласно которой существование административного судопроизводства возможно только в рамках специализированных административных судов, поскольку в остальных случаях подобное производство является гражданским140 .

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 607 – 608; Хазанов С.Д .

Правовое регулирование административного судопроизводства: некоторые теоретические и практические аспекты // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 125 .

Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства .

С. 19; Смирнова Е.В. Становление и развитие административной юстиции в Российской Как представляется, судопроизводство по всем делам административно-правового характера, осуществляемое как в судах общей юрисдикции, так и в федеральных арбитражных судах, является административным судопроизводством. Данная правовая реалия отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года № 14-П141 .

Законодателем также прямо констатируется наличие в России административного судопроизводства и его осуществление как судами общей юрисдикции, так и федеральными арбитражными судами (часть 1 статьи 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», часть 1 статьи 189 АПК РФ). Кроме того, административное судопроизводство уполномочен осуществлять также ВС РФ, образованный в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации142, который согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»143 не входит ни в систему судов общей юрисдикции, ни в систему арбитражных судов и является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с указанным Законом (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 19) .

При этом не следует исключать возможность в будущем создания системы административных судов с передачей ей соответствующих функций по осуществлению административного судопроизводства. Однако утверждение некоторых авторов, что до создания указанных судов в России Федерации. С. 9; Попова А.Ю. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции. С 34; Чечот Д.М. Проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу .

С. 374 – 375 .

СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173 .

Статья 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550 .

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»

от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (в ред. от 03.02.2014) // СПС «КонсультантПлюс» .

отсутствует административное судопроизводство, представляется весьма спорным, поскольку в данном случае придется прийти к выводу, что природа судопроизводства зависит главным образом от того, суд какой системы его осуществляет. При этом, как правомерно отмечено М.Я. Масленниковым, «природу процессуального правоотношения определяет не орган, рассматривающий конкретное дело, а материально-правовая природа спора»144 .

К процессуальному законодательству, регулирующему рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, относится в настоящее время145 ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ, на что также специально указал Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) в Постановлении от 12 мая 1998 года № 14-П .

При этом не все ученые разделяют данную точку зрения. Так, Э.Н. Ренов считает, что административное судопроизводство осуществляется на основе только административно-процессуальных норм. В случае если дела, вытекающие из публично-правовых отношений, рассматриваются на основе норм ГПК РФ или АПК РФ, то это не административное судопроизводство, а гражданское146. Некоторые ученые на основании приведенных выше доводов Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. С. 161 .

В соответствии с проектом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административно-правовые споры, отнесенные к компетенции судов общей юрисдикции, предлагается рассматривать по правилам данного Кодекса с исключением соответствующих положений из ГПК РФ (статья 15 проекта федерального закона № 246965-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ 26 марта 2013 года Президентом РФ. По состоянию на 1 апреля 2014 года данный проект принят в 1 чтении (СПС «КонсультантПлюс») .

Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. С. 54;

Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. С. 14; Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 121; Ренов Э.Н. Вступительная статья в кн.: «Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации» / Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 1 .

обосновывают даже гражданско-правовой характер споров, возникающих из административно-правовых отношений147 .

Полагаем, правомерна позиция, согласно которой дела, возникающие из публичных правоотношений, являются по своей природе не гражданскоправовыми, а административно-правовыми и должны рассматриваться в порядке и по правилам именно административного судопроизводства (Постановление КС РФ от 27 января 2004 года № 1-П148). Гражданскоправовая форма, на универсальность применения которой указывает ряд авторов, вряд ли может быть эффективно применима к рассмотрению указанных дел, в особенности дел об административных правонарушениях, ввиду присущей последним специфики, в частности, карательной функции публичной ответственности, отличающей их от компенсационной природы гражданского процесса .

Представляется, что отнесение в ГПК РФ дел, возникающих из публичных правоотношений, к гражданским делам (статьи 22, 26, 27) и указание на то, что данные дела рассматриваются по правилам гражданского (а не административного) судопроизводства (статья 255) является анахронизмом, который в процессе дальнейшего совершенствования законодательства должен быть преодолен149 .

Также нерешенным в науке остается вопрос, рассмотрение каких дел осуществляется по правилам административного судопроизводства .

Большинство авторов полагают, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела об административных Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. С. 192 – 193 .

СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403 .

На реформирование указанного регулирования направлен названный проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающий рассмотрение по правилам административного судопроизводства дел, имеющих административно-правовой характер, но сейчас рассматриваемых, согласно формулировки статьи 22 ГПК РФ, по правилам судопроизводства гражданского .

правонарушениях и осуществляется судебный контроль за действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц150 .

Однако встречаются и иные утверждения. Так, ряд исследователей считают, что административное судопроизводство охватывает исключительно производство по делам об административных правонарушениях151, причем, по мнению некоторых специалистов, не включая рассмотрение судом жалоб на постановления административных органов152. По мнению других, по правилам административного судопроизводства рассматриваются только дела об оспаривании решений и действий (бездействий) властных субъектов153. Третьи утверждают, что административное судопроизводство и Бахрах Д.Н. Административный процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 17; Бурков А.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Журнал российского права. 2003 .

№ 4. С. 65; Волчецкая Т.С., Хорьков В.Н., Фоченкова Н.А. Становление административной юстиции в Российской Федерации и Литовской Республике // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 93; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 76; Петрухин А.А .

Судебно-административная юрисдикция. Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва .

2005. С. 10 .

См., Ткач А.Н. Научный взгляд на административную реформу. По материалам научнопрактической конференции «Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права» // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 150; Шергин А.П .

Административная юрисдикция. С. 35 .

Необходимо отметить, что данный поход может быть обусловлен имеющимися неточностями в законодательстве. Так, Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» предусматривает осуществление судами общей юрисдикции правосудия, в том числе посредством административного судопроизводства, однако, ГПК РФ относит дела, возникающие из публичных правоотношений (не включая дела об административных правонарушений, рассмотрение которых осуществляется по правилам КоАП РФ), к делам гражданским (статьи 22, 26, 27), и указывает, что их рассмотрение осуществляется по правилам гражданского судопроизводства (статья 255) .

Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе:

основные проблемы. Спб.: Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2005. С. 481 – 482, 495 .

Необходимо отметить, что подобная позиция ранее могла быть подкреплена положениями главы 24 «Жалобы на действия административных органов» ГПК РСФСР и постановления Пленума ВС РФ от 14 апреля 1988 года (с изм. и доп. от 25 октября 1996 года) № 4 «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях»

(СПС «КонсультантПлюс»), согласно которым рассмотрение судами дел об обжаловании постановлений органов по делам об административных правонарушениях признавалось гражданским судопроизводством .

Заряева Н.П. Административное судопроизводство в Российской Федерации. С. 10 .

производство по делам об административных правонарушениях являются смежными формами разрешения административно-правовых споров154 .

Четвертые указывают на наличие элементов административного судопроизводства, в том числе и при рассмотрении дел, относящихся к компетенции КС РФ155 .

По данному вопросу, полагаем, следует согласиться с точкой зрения, согласно которой используемый в статье 118 Конституции РФ термин значение156:

«административное судопроизводство» имеет двоякое в «позитивном» смысле как рассмотрение судом административно-правовых дел, т.е. как деятельность, направленная на обеспечение законности в деятельности органов публичной власти, в «негативном» – как производство по делам об административных правонарушениях. Причем во втором, «негативном» значении, тоже проявляется контрольная функция административного судопроизводства в рамках проверки законности постановления (решения) о привлечении к административной ответственности. Указанная точка зрения согласуется также с правовыми позициями относительно предмета административного судопроизводства КС РФ157 .

Также следует особо упомянуть, что применительно к сфере административной ответственности КС РФ специально отмечено, что суды в порядке административного судопроизводства осуществляют не только Панкова О.В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административноправового регулирования // Проблемы административного и административнопроцессуального права: Сб. науч. тр. памяти Ю.М. Козлова. М.: МГЮА, 2005. С. 346; Она же. О некоторых теоретических проблемах административного судопроизводства в РФ .

С. 169 .

Арбитражный процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. С. 363 .

Данная точка зрения, полагаем, является необоснованной. Конституционное судопроизводство является особым видом судопроизводства, обладает своей спецификой, в связи с чем отличается от гражданского, уголовного и административного судопроизводства (Постановление КС РФ от 16 июня 1998 года № 19-П // СЗ РФ. 1998 .

№ 25. Ст. 3004) .

Старилов Ю.Н. Административное правосудие в РФ: от обоснование теоретической значимости к практической кодификации. С. 90 .

См., напр., постановления от 16 июня 1998 года № 19-П, от 28 мая 1999 года № 9-П, от 16 июня 2009 года № 9-П // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004; СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890;

СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382 .

рассмотрение дел об административных правонарушениях по существу, но и пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях158 .

Аналогичная позиция высказывается и в научной литературе159 .

Перечень категорий дел, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства, помимо дел об административных правонарушениях и дел о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, содержится в разделе III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» и подразделе III раздела II ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», и является открытым (статья 29 АПК РФ, статья 245 ГПК РФ) .

Таким образом, административное судопроизводство представляет собой форму осуществления судебной власти по рассмотрению административно-правовых конфликтов (споров и правонарушений) судами общей юрисдикции, федеральными арбитражными судами и Верховным Судом РФ, образованным в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, регламентированную административно-процессуальным законодательством, состоящим из соответствующих положений КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ, и имеющую ряд особенностей, обусловленных спецификой указанных административноправовых конфликтов .

Подводя итог изложенному, следует прийти к выводу, что суды при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляют административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства .

Постановление от 28 мая 1999 года № 9-П .

Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой .

– М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 505 .

§ 2. Пересмотр судом постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и история развития В связи с тем, что объем диссертационной работы весьма ограничен и основной предмет ее исследования составляет не исторический аспект, а существующее в настоящее время правовое регулирование института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, полагаем целесообразным историческое развитие данного института в России рассматривать с 30-х годов ХХ в., поскольку именно в тот период появились первые элементы административной юстиции, трансформировавшиеся в дальнейшем в институт административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях .

Необходимо отметить, что до 30-х годов ХХ в. в советской России господствовала точка зрения о том, что судебный и административный порядок обжалования должны представлять собой альтернативные варианты граждан160;

защиты прав при этом считалось, что поскольку «административные взыскания воздействуют на поступки весьма несложного состава», то их применение не нуждается в гарантиях, присущих судебному процессу161. В связи с этим деятельность административной власти в части наложения административных взысканий была выведена из-под судебного надзора, до 1937 года институт судебной жалобы отсутствовал и заменялся институтом административной жалобы162, а законность в сфере управления обеспечивалась всевозможными видами контроля (государственного, ведомственного, общественного) .

Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М., Юрид. лит. 1964. С. 43 .

Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права / Отв. ред. Кравцов А.К .

СПб., 2006. С. 116; Чечот Д.М. Судопроизводство по гражданским делам // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 516 .

Панова И.В. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса. С. 60 .

Однако 11 апреля 1937 года было принято постановление ВЦИК и СНК СССР «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытии недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»163. В данном акте ученые усматривают элементы административной юстиции164, поскольку суд165 впервые стал применяться для обеспечения законности в деятельности администрации166 .

В 1938 году к ведению суда отнесли также споры на неправильность в списках избирателей167. Особенностью данной категории дел явилось то, что они возбуждались гражданами, тогда как остальные дела – органами власти с целью получения санкции суда на соответствующее изъятие имущества168 .

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 года Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в порядке»169, административном который предоставил право лицам, СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120 .

Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. С. 316; Салищева Н.Г .

Административный процесс в СССР. С. 144 .

В соответствии с Конституцией СССР 1936 года (Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936 .

№ 283) правосудие в СССР осуществлялось Верховным Судом СССР, Верховными Судами союзных республик, краевыми и областными судами, судами автономных республик и автономных областей, окружными судами, специальными судами СССР, создаваемыми по постановлению Верховного Совета СССР, народными судами (статья 102) .

Чечот Д.М. Проблемы административной юстиции // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 356 .

Инструкция Народного Комиссариата Юстиции СССР, утвержденная СНК СССР 5 мая 1938 года // СП СССР. 1938. № 22. Ст. 146 .

В литературе отмечается, что суд в то время выступал в большей степени как административный орган, а не судебный: постановления судьи не обжаловались, отсутствовала состязательность и т.д. (Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. С. 21). Кроме того, в большинстве своем суд рассматривал дела в качестве, так называемого, органа предварительного судебного контроля за действиями администрации и дела возбуждались по заявлениям самих государственных органов, которые для взыскания недоимок должны были получить санкцию суда (Чечот Д.М. Проблемы административной юстиции // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 356) .

Ведомости ВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368 .

подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Как отмечается в литературе, данный акт положил начало истории административного процесса в нашей стране, в нем четко регламентировалась процедура рассмотрения граждан170 .

административного дела, устанавливались гарантии прав Согласно данному Указу к органам, уполномоченным рассматривать дела об административных проступках, относились административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, судебные органы .

Административные взыскания налагались преимущественно комиссиями171 административными на основании протокола уполномоченного на его составление органа. В административных комиссиях дело рассматривалось открыто с участием лица, привлекаемого к ответственности (заочно – только в случае надлежащего извещения данного лица). Постановление принималось большинством голосов и подписывалось всеми членами комиссии. Административные комиссии были уполномочены налагать административные взыскания в виде предупреждения, штрафа или иного взыскания, которое предусмотрено актом, устанавливающим ответственность за данный вид нарушений, но только постановление о наложении штрафа можно было обжаловать в суд, постановления же о наложении иных видов взысканий обжаловались в административном порядке .

За отдельные правонарушения наложение взысканий возможно было и без обращения в административные комиссии. Такими полномочиями обладали органы милиции, органы транспорта, комиссии по делам несовершеннолетних .

Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности. С. 48;

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 37 .

Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных правонарушениях, утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 года // Ведомости ВС РСФСР. 1962. № 13. Ст. 166 .

В соответствии с Основами гражданского судопроизводства СССР и союзных республик 1961 года172 дела, возникающие из административноправовых отношений, были выделены в самостоятельный вид судопроизводства и рассматривались по общим правилам гражданского законодательства с изъятиями, установленными законодательством СССР и союзных республик. Однако к подведомственности судов были отнесены всего три категории дел, возникающих из административно-правовых отношений: по жалобам на неправильности в списках избирателей, о взыскании по заявлениям налоговых органов недоимок с граждан по налоговым платежам и сборам, а также по жалобам на действия органов по применению мер административного взыскания. В соответствии со статьей 44 Основ решения всех судов (за исключением Верховного Суда СССР и верховных судов союзных республик) могли быть обжалованы участвующими в деле лицами в кассационном порядке .

Возможность судебного обжалования действий и решений административных органов в дальнейшем закрепляется в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 года173 (далее – ГПК РСФСР 1964 года). В соответствии с главой 24 «Жалобы на действия административных органов» названного Кодекса суд рассматривал жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке. Жалоба должна была быть подана в суд по месту жительства в течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении штрафа или о взыскании в административном порядке; подача жалобы приостанавливала взыскание в административном порядке. Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматривались по

Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 526 .

Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407 .

общим правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством Союза ССР и РСФСР (статьи 1, 232 ГПК РСФСР 1964 года). Суду были подведомственны: жалобы о лишении водительских прав, дела о взыскании с граждан недоимок по налогам и иным платежам, а также проверка соблюдения административными органами процессуального порядка привлечения лиц к административной ответственности .

Однако наряду с ГПК РСФСР 1964 года действовал ряд иных актов, регулирующих, в числе прочего, отдельные процессуальные вопросы наложения административных взысканий. Так, например, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 года «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами»174 жалобы на постановления отделов (отделений) Государственной автомобильной инспекции, отделов (отделений) милиции исполнительных комитетов районных, городских Советов депутатов трудящихся о лишении права на управление транспортными средствами рассматривались вышестоящими органами охраны общественного порядка, а также народным судом в порядке, установленном ГПК РСФСР 1964 года для рассмотрения жалоб на действия административных органов. Однако подача жалобы, по правилам данного Указа, в отличие от ГПК РСФСР 1964 года, не приостанавливала приведение в исполнение постановления о лишении права на управление транспортными средствами. Постановление суда по результатам рассмотрения жалоб являлось окончательным и обжалованию (опротестованию) в кассационном порядке не подлежало .

В Конституции СССР 1977 года175 впервые закреплялось на конституционном уровне право гражданина обжаловать действия Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 26. Ст. 1009 .

Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617 .

должностных лиц, государственных и общественных органов, в том числе в суд176 (статья 58) .

23 октября 1980 года были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях177. В соответствии со статьей 3 к ведению СССР в области законодательства об административных правонарушениях относилось установление административной ответственности за административные правонарушения, имеющие «общесоюзное значение» и определение порядка рассмотрения дел о данных правонарушениях. В данном документе впервые на уровне закона появилось понятие административного правонарушения с выделением его признаков (статья 7). Дела об административных правонарушениях рассматривались различными административными комиссиями, исполнительными комитетами Советов народных депутатов, комиссиями по делам несовершеннолетних; народными судами (народными судьями);

органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами СССР (статья 26). Постановление по делу об административном правонарушении могло быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, а также опротестовано прокурором либо в административном порядке, если дело по первой инстанции рассматривалось несудебным органом, или в районный (городской) народный суд, решение которого являлось уже окончательным .

При этом постановление районного (городского) народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания являлось окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных Как отмечает В.М. Жуйков, данная норма долгое время оставалась чисто декларативной, поскольку Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» (Ведомости ВС СССР. 1987 .

№ 26. Ст. 388) был принят только 30 июня 1987 году, введен в действие с 1 января 1988 года (Жуйков В.М. Практика судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина от действий и решений органов исполнительной власти // Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М.: Статут. 2002. С. 166) .

Ведомости ВС СССР. 1980. № 44. Ст. 909 .

правонарушениях не подлежало, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами СССР и союзных республик. При рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении проверялась законность и обоснованность вынесенного постановления (статья 40) .

С принятием данных Основ начался процесс разработки республиканских кодексов. Так, Кодекс РСФСР об административных года178 правонарушениях 1984 установил конкретные составы административных правонарушений, правила определения подведомственности дел об административных правонарушениях, более четко регламентировал процедуру привлечения к административной ответственности и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. При этом КоАП РСФСР регулировал административную ответственность только физических лиц. Порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц, а также порядок обжалования вынесенных в отношении них решений регулировался в различных законах179 .

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года № 1801-1180 была одобрена Концепция судебной реформы в РСФСР, предопределившая на долгие годы вектор развития судебной системы России. В качестве основных направлений судебной реформы были названы, в частности, следующие задачи: создание федеральной судебной системы181;

расширение возможностей судебного обжалования; реализация принципов состязательности, равноправия сторон; дифференциация судопроизводственных форм .

Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909 .

Например, в Федеральном законе от 6 декабря 1999 года № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5906 .

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435 .

На момент принятия данной Концепции статусом федеральных судов обладали только Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР и Высший арбитражный суд РСФСР .

С распадом СССР в России началась новая веха государственного строительства. Принятая в 1993 году Конституция РФ в числе основополагающих положений закрепила принцип разделения властей (статья 10), право судебного обжалования решений и действий (или бездействий) «властных субъектов» (статья 46), предусмотрела административное судопроизводство (часть 2 статьи 118), а также отнесла к ведению Российской Федерации вопросы судоустройства, процессуального законодательства (статья 71), а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов – вопросы административного и административно-процессуального законодательства (статья 72) .

Во исполнение указанных конституционных положений 31 декабря 1996 года принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», установивший, что судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, к федеральным судам относятся КС РФ, система федеральных арбитражных судов, система федеральных судов общей юрисдикции .

В начале XXI века был принят ряд основополагающих в своих сферах кодексов. В 2001 году принят КоАП РФ, регламентирующий процедуру привлечения к административной ответственности и объединивший в себе все составы административных правонарушений, разрозненные до этого182, а также усиливший роль суда в производстве по делам об административных правонарушениях183. В 2002 году был принят АПК РФ (третий арбитражный процессуальный кодекс после Арбитражного процессуального кодекса Как отмечает В.Д. Сорокин, по состоянию на 1 декабря 2001 года Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержал 292 состава, тогда как в иных нормативноправовых актах насчитывается 285 состава (Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 140) .

Так, например, в КоАП РСФСР из восьми видов административных взысканий только исправительные работы и административный арест назначались судьями. В соответствии с новым КоАП РФ из восьми видов административных наказаний только два вида (предупреждение и административный штраф) применяются во внесудебном порядке .

1992 года184 и Арбитражного процессуального кодекса 1995185 года), одной из новелл которого стало отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об административных правонарушениях186 .

В 2011 году реформировано законодательство о судах общей юрисдикции – принят Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»187, что явилось результатом назревшей практической необходимости, а также реализовало позицию КС РФ о необходимости принятия федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции, выраженную им еще в Постановлении от 27 января 2004 года № 1-П188. В числе нововведений, предусмотренных Законом, следует отметить указание в нем в качестве одного из видов судопроизводства, осуществляемого указанными судами, административного судопроизводства (часть 1 статьи 4), а также провозглашение в качестве одного из принципов деятельности судов общей юрисдикции принципов состязательности и равноправия сторон при рассмотрении дел в судах189 (часть 7 статьи 5) .

Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 05.03.1992 № 2447-1 с изм. от 07.07.1993) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 836 .

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.1995 № 70-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709 .

При этом арбитражные суды рассматривали данные дела и ранее по общим правилам АПК РФ как дела о признании недействительными ненормативных актов государственных органов в рамках полномочий, предоставленных им рядом нормативноправовых актов (см., напр., Указ Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налоговых и иных обязательных платежей» // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 396) .

СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898 .

СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403 .

До принятия указанного Федерального конституционного закона принцип состязательности в деятельности судов общей юрисдикции провозглашался в ГПК РФ при осуществлении правосудия по гражданским делам (статья 12) и в УПК РФ при осуществлении уголовного судопроизводства (статья 15). Таким образом, вопрос о действии принципа состязательности при рассмотрении судами общей юрисдикции административных дел не находил в законодательстве прямого закрепления, что приводило к дискуссиям о его наличии в науке .

Федерации и прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения в Конституцию РФ, существенно реформирующие судоустройство в России:

Высший Арбитражный Суд РФ (далее – ВАС РФ), являвшийся высшей судебной инстанцией в системе арбитражных судов, был ликвидирован, его полномочия переданы ВС РФ, образованному в соответствии с названным Законом Российской Федерации. В рамках данной судебной реформы подверглась также изменению и процедура пересмотра вступивших в законную силу судебных решений арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, о которой будет сказано ниже .

Подводя итог очерку исторического развития в России процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, представляется возможным отметить, что, к сожалению, в ряде случаев государством при формировании механизмов обеспечения законности и правопорядка в обществе, коим является, в том числе рассматриваемый институт, учитываются в первую очередь политикоправовые установки правящей социальной группы, а не потребности человека в эффективной защите своих прав и интересов. Вместе с тем эволюция правового регулирования изучаемого института свидетельствует о поступательном развитии в его рамках процессуальных гарантий обеспечения прав и интересов невластных субъектов .

Как было указано выше, в соответствии с Конституцией РФ каждому гарантируется государственная защита; при этом каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе пользоваться правом судебного обжалования. Во исполнение указанных конституционных положений в рамках производства по делам об административных правонарушениях законодатель предоставляет возможность обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении и определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (глава 30 КоАП РФ)190 (далее – постановление (решение) по делу, если не оговорено иное) .

Предоставление данного права призвано обеспечить возможность защиты и восстановления нарушенных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, а также публичных интересов путем пересмотра обжалуемого постановления (решения). Посредством пересмотра постановления (решения) по делу оценивается законность (обоснованность) привлечения или отказа в привлечении к административной ответственности и, соответственно, осуществляется исправление ошибки в правоприменении в случае ее наличия, а также выявляются, устраняются, а в ряде случаев предотвращаются нарушения и недостатки в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях, в том числе путем формирования единообразной практики применения законодательства. Таким образом, стадия пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях служит целям укрепления законности и правопорядка в стране191. Кроме того, в рамках данной стадии проверяется «реальность гарантированных Конституцией РФ прав и законных интересов граждан»192 и в связи с этим данная стадия производства по делу об административном правонарушении является необходимой193 .

ВС РФ также указал на возможность обжалования определения об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления, поскольку такое определение исключает возможность дальнейшего движения дела (постановление Пленума от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень ВС РФ. 2005. № 6.) .

Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. С. 140; Чечот Д.М .

Проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 411 .

Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. С. 141 .

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 547 .

Для достижения указанных целей стадия пересмотра должна обладать максимальной концентрацией процессуальных элементов, обеспечивающих реализацию ее участникам возможности по отстаиванию своей позиции. При пересмотре постановления (решения) по делу разрешается административный спор, суд выполняет функцию административной юстиции, а потому правомерность позиции по отнесению данной деятельности к правосудию, как отмечается в литературе, очевидна194 .

В литературе пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях определяют как часть административно-юрисдикционной деятельности195 или как совокупность процессуальных действий участников196 производства, направленных на проверку законности и обоснованности постановлений и решений субъектов юрисдикции, восстановление нарушенных прав, эффективное средство контроля за деятельностью правоприменительных органов197 .

Основанием для обжалования принятого постановления (решения) по делу об административном правонарушении является его незаконность и (или) необоснованность с точки зрения лица, инициирующего такое обжалование. При этом незаконность может проявляться в принятии решения лицом, не уполномоченным на это, или нарушении материальных или процессуальных норм права при вынесении обжалуемого постановления (решения). Обоснованность включает в себя установление полноты и достоверности обстоятельств дела, их доказанности и значения для дела, правильность выводов из данных обстоятельств, а также целесообразности привлечения к ответственности (в случае если деяние могло быть признано Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. С. 261 .

Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. С. 25 – 26 .

При данном определении, полагаем, остаются не учтенными полномочия административных органов по обжалованию постановлений (решений) по делу об административном правонарушении, которые в соответствии с КоАП РФ не относятся к участникам данного производства .

Шатов С.А. О некоторых проблемах пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2008. № 7. С. 35 .

малозначительным при рассмотрении дела по существу, но не было признано таковым) .

Некоторые авторы полагают, что наряду с проверкой законности и обоснованности решения по делу, целью рассматриваемой стадии также решения198, является проверка справедливости принятого которое понимается как соответствие наказания тяжести правонарушения и личности виновного. Однако, как представляется, вопрос о справедливости решения охватывается понятием обоснованности. Вне рамок обоснованности можно говорить о несправедливости решения только в том случае, если предположить, что является несправедливым сам факт признания конкретного деяния правонарушением или же установление за его совершение конкретного размера ответственности, т.е. признания законного и обоснованного, с точки зрения закона, решения несправедливым .

Полагаем, что подобные оценки не входят в разряд правовых .

В литературе высказываются различные предложения относительно наименования главы 30 КоАП РФ. Некоторые авторы полагают наиболее оптимальной название соответствующей главы, имевшее место в КоАП РСФСР – «Обжалование и опротестование постановления по делу об правонарушении»199 .

административном Другие считают, что рассматриваемую стадию производства по делам об административных правонарушениях и главу КоАП РФ, ее регулирующую, следует называть «Обжалование (опротестование) и пересмотр постановления по делу»200 .

Третьи отмечают, что их целесообразно именовать как «Пересмотр дела об Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Дисс. …докт .

юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. С. 264; Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 .

Ростов-на-Дону. 2010. С. 23, 26; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. С. 141 .

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право .

С. 189; Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? М., 1990. С. 79;

Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. С. 113 .

Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 107; Она же .

Административный процесс в СССР. С. 129 – 130; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. С. 140 .

административном правонарушении и вынесение решения»201. Четвертые предлагают использовать название «Пересмотр постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях»202. По данному вопросу полагаем, значение имеет в первую очередь сущность рассматриваемой стадии и цель ее проведения, а именно: пересмотр правоприменительного акта по делу об административном правонарушении, а потому имеющееся наименование главы 30 КоАП РФ представляется оптимальным .

Характеризуя рассматриваемую стадию, специалисты отмечают ее факультативность203, что означает, что ее возникновение возможно только по инициативе лиц, имеющих право на обжалование и опротестовывание постановления (решения) по делу, и зависит от их усмотрения. Ни орган (должностное лицо), вынесшее решение по делу, ни вышестоящая по отношению к данному органу инстанция не вправе пересмотреть постановление (решение) по делу без соответствующего волеизъявления лиц, имеющих право на его обжалование (опротестовывание) .

При этом, как представляется, фактически возможность усмотрения имеется только у невластных лиц – участников производства по делу об административном правонарушении (лица, привлеченного к административной ответственности, потерпевшего). Субъекты же, наделенные властными полномочиями, и представляющие «сторону обвинения», исходя из задач и предназначения их деятельности204, подобным Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административноюрисдикционное производство. С. 8 .

Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. С. 28 .

Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 230;

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право .

С. 189; Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 69 .

См., напр., абзац первый пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от 07.05.2013) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995 .

№ 47. Ст. 4472; часть 1 статьи 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ (ред .

от 05.04.2013) «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900 .

усмотрением не обладают: в случае если должностное лицо, обладающее правом на обжалование постановления (решения) по делу, или прокурор полагают, что вынесенное постановление (решение) незаконно и (или) необоснованно, они обязаны его обжаловать (опротестовать). Подача жалобы (протеста) на постановление (решение) по делу влечет за собой уже обязанность органа, уполномоченного на рассмотрение указанных документов, рассмотреть данную жалобу (протест) и вынести одно из предусмотренных законом решений205 .

В соответствии с КоАП РФ пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях возможен как в судебном, так и в административном порядке (часть 1, части 3 и 4 статьи 30.1 КоАП РФ) .

Административный порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и судебный порядок пересмотра указанных постановлений и решений по жалобам на данные постановления в единым206 судах общей юрисдикции осуществляется по правилам, урегулированным в главе 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ. Арбитражные суды осуществляют судопроизводство по делам о пересмотре указанных постановлений (решений) по правилам, установленным АПК РФ, с учетом особенностей производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ .

Принципы, лежащие в основе судебного и административного порядка пересмотра, не всегда совпадают. Так, очевидно, что в рамках пересмотра постановления по делу об административном правонарушении в Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. С. 220 – 221 .

При этом некоторые специалисты полагают, что регулирование рассмотрения дел об административных правонарушениях в судебном и административных порядках в одном Законе неэффективно и предлагают исключить из КоАП РФ нормы, регулирующие судебную процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, с одновременным дополнением главы 25 АПК РФ необходимыми нормами и – ГПК РФ главой, аналогичной главе 25 АПК РФ (см., Андреева Т.К. Административная юстиция в России как система разрешения споров в арбитражном судопроизводстве // Российский судья. 2012. № 12. С. 9 – 12) .

административном органе не применяются судоустройственные и судопроизводственные принципы, действующие при судебном пересмотре207 .

При этом именно действие данных принципов в совокупности с развитой процессуальной формой рассмотрения дела в суде208 предполагает скорейшее достижение целей и задач стадии пересмотра решения по делу, что в свою очередь обусловило приоритет судебного рассмотрения жалоб на постановления (решения) по делам об административных правонарушениях над административным .

Вывод о превалировании судебного порядка обжалования следует как из положений части 1 статьи 30.1 КоАП РФ, согласно которым постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное любым органом (должностным лицом), может быть обжаловано в суд, так и из правила части 2 статьи 30.1 КоАП РФ, согласно которому в случае, если жалоба поступила и в суд и в иной уполномоченный на ее рассмотрение орган (должностному лицу), она должна быть рассмотрена судом .

По результатам рассмотрения жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении (определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении), независимо от органа, осуществляющего рассмотрение указанных актов, выносится решение, которое в дальнейшем может быть обжаловано (опротестовано) исключительно в судебном порядке (части 1 и 2 статьи 30.9, часть 1 статьи

30.10 КоАП РФ). Это означает, что в административном порядке постановление по делу может быть обжаловано только единожды, дальнейшее обжалование постановления и (или) решения по жалобе на данное постановление возможно только в суде .

Пересмотр судом постановления (решения) по делу об административном правонарушении, так же как и привлечение к ответственности, осуществляется в рамках административного судопроизводства (Постановление КС РФ от 28 мая 1999 года № 9-П // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890) .

Как отмечает Д.М. Чечот, только судебная форма защиты является «единой, детально регламентированной системой правовых гарантий» (Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 68) .

В соответствии с положениями статей 30.1 и 30.9 КоАП РФ дело об административном правонарушении до вступления решения по нему в законную силу может быть рассмотрено двумя судебными инстанциями как в случае рассмотрения дела по существу судом, так и иным органом, уполномоченным на это КоАП РФ. Так, постановления по делам об административных правонарушениях несудебных органов могут быть обжалованы в суд дважды – сначала в районный суд, а затем в вышестоящий по отношению к данному районному суду суд, решение которого вступает в силу с момента его принятия. Постановление же по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано лишь один раз – в вышестоящий суд, решение которого является окончательным и вступает в силу с момента его вынесения209 .

Однако в литературе высказываются и иные точки зрения по данному вопросу. Так, одни авторы указывают, что по смыслу ст. 30.9 КоАП РФ должен применяться двухинстанционный порядок обжалования постановления по делу, вынесенного как в судебном, так и во внесудебном порядке210. Другие отмечают, что существующая практика, хоть и полностью соответствующая положениям КоАП РФ, нарушает принцип равенства, поскольку в данном случае уровень правовой защиты зависит только от того, каким органом дело было рассмотрено по существу211. Данные точки зрения вряд ли могут быть поддержаны, поскольку первая не соответствует положениям КоАП РФ, относительно же второй следует отметить, что независимо от того, каким субъектом административной юрисдикции было рассмотрено дело по существу, равный уровень правовой защиты обеспечивается правилом, согласно которому любое дело об Письмо ВС РФ от 20 августа 2003 года № 1536-7/общ. // СПС «КонсультантПлюс»;

Пункт 33 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5 .

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 4-е изд., перераб. и доп. / Под общей ред. Е.Н. Сидоренко. М., 2004 .

Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2005. № 3. С. 48 .

административном правонарушении до вступления решения по нему в законную силу может пройти две судебные инстанции, осуществляющие в целях обеспечения и защиты прав и интересов граждан и юридических лиц независимое и беспристрастное правосудие .

В последующем вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрение жалобы (протеста) может быть пересмотрено по правилам статей 30.12 – 30.19 КоАП РФ только судом212. Данное разъяснение дано ВС РФ213. В литературе иногда отмечается, что в указанном порядке могут быть пересмотрены постановления и решения по делам об административных правонарушениях, независимо от того, какие органы и должностные лица вынесли эти акты214. Однако данный вывод, несмотря на то, что он следует из формулировок, используемых в статьях 30.12, частях 2 и 4 статьи 30.13 КоАП РФ, представляется неверным. ВС РФ в своих разъяснениях специально указал, что в порядке надзора могут быть пересмотрены только судебные акты215. Полагаем, что подобная позиция должна найти свое законодательное закрепление. В настоящее время подобное уточнение содержится только в части 3 статьи 30.13 КоАП РФ применительно к полномочиям ВС РФ .

Относительно же порядка обжалования вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами, следует отметить, что указанные постановления для того, чтобы стать предметом судебного рассмотрения в Как указывается в литературе до принятия КоАП РФ 2002 года существовала практика, согласно которой вступившие в законную силу постановления, решения по делам об административных правонарушениях, принятые несудебными органами и должностными лицами, могли быть пересмотрены вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом (см. Шагабутдинов А. Пересмотр вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении // Российская юстиция .

2003. № 9. С. 64) .

Пункт 33 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5 .

Шагабутдинов А. Там же .

Пункт 34 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5 .

порядке статей 30.12 – 30.19 КоАП РФ должны быть обжалованы в суд первой инстанции, решение которого в последующем может быть пересмотрено в указанном порядке216 .

Подводя итог данного раздела работы, полагаем возможным дать следующее определение рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях – обособленная часть административно-юрисдикционного процесса, деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) с целью проверки законности и (или) обоснованности постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях .

См., постановление Федерального арбитражного суда (далее – ФАС) Волго-Вятского округа от 3.10.2005 по делу № А29-4309/2005а // СПС «КонсультантПлюс»; Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за третий квартал 2003 года (утв .

постановлениями Президиума ВС РФ от 3 и 24 декабря 2003 года) // Бюллетень ВС РФ .

2004. № 3 .

§ 3. Принципы производства по делам об административных правонарушениях и их реализация при пересмотре судами постановлений и решений по данным делам Вся процедура производства по делу об административном правонарушении, в том числе такая его стадия, как пересмотр постановления и (или) решения по делу, базируется на определенных принципах права .

Под принципами в литературе понимают основополагающие, руководящие начала (положения, идеи, ориентиры)217. Принципы отражают сущность и характерные черты явления, которому они присущи. При этом «соблюдение принципов обеспечивает нормальное и единообразное осуществление юридических процессов»218, происходящих в обществе, имеет значение не только для правильного понимания и применения законоположений, но и для эффективного совершенствования законодательства в русле единообразия и законности .

В литературе правомерно указывается, что к вопросу о составе принципов необходимо подходить с особой осторожностью, поскольку необоснованное его расширение может привести к их «обесцениванию», а сужение – к снижению уровня гарантированности прав граждан и организаций219 .

Учеными выделяются два способа нормативного закрепления принципов права: текстуальный (принципы непосредственно сформулированы в конкретной норме, например, принцип равенства или законности) и смысловой (принцип выводится из содержания правовых норм). Последний способ закрепления принципов иногда приводит к тому, что наличие какого-то принципа признается не всеми учеными (например, подобная ситуация имеет место с принципами диспозитивности и Понятие «принцип» происходит от латинского слова «principum» и означает «первоначало», «исходное руководящее положение» .

Горшенев В.М. Теория юридического процесса. С. 154 .

Шерстюк В.М. О принципах арбитражного судопроизводства // Хозяйство и право .

2004. № 6. С. 50 .

состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях) .

Принципы права в большей степени обязательны, нежели обычные нормы права220, поскольку они «цементируют» единство всех правовых норм, действующих в государстве221. Все принципы права, действующие в конкретном государстве и обществе, образуют взаимосвязанную систему и в случае нарушения одного из принципов, остальные не могут быть реализованы в полной мере. Данное правило, однако, не всегда подтверждается практикой. В качестве примера можно привести существующее при производстве по делам об административных правонарушениях определенное противоречие между принципами объективной истины и состязательности222. В связи с этим имеющиеся в специальной литературе предложения о необходимости отмены процессуального акта в случае нарушения действующих в соответствующей отрасли законодательства принципов223 вызывают некоторые опасения .

Относительно перечня принципов, действие которых распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, а также их классификации в юридической литературе нет единого мнения224 .

Представляется наиболее полной и целесообразной классификация, в соответствии с которой указанные принципы делятся на международные и национальные, среди последних выделяются общеправовые (напр., принцип Баландин В.Н. Принципы юридического процесса: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01 .

Саратов. 1998. С. 8 .

Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 13 .

Подробнее см. § 1 главы 2 данной работы .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 191; Гриненко А.В. Система принципов уголовного процесса и его реализация на досудебных стадиях: Дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.09. Воронеж. 2001. С. 75 .

Различные авторы выделяют неоднородный набор принципов в рассматриваемой сфере права, а также предлагают различную их классификацию (см., напр., Абсалямов А.В .

Административное судопроизводство в арбитражном суде. С. 70; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. С. 199 – 210; Горшенев В.М. Теория юридического процесса. С. 156 – 158; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 51 – 63) .

законности), межотраслевые (к которым относят, в частности, все судоустроительные принципы), отраслевые (к числу которых относятся также некоторые судопроизводственные принципы225) и принципы отдельных институтов .

Действие в нашей стране международных принципов предопределено положениями части 4 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой данные принципы являются составной частью ее правовой системы. В международных актах, в числе которых, в первую очередь, следует назвать Всеобщую декларацию прав человека 1948 года226, Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года227, ряд резолюций и рекомендаций Комитета министров Совета Европы (в частности, резолюции «О юридической помощи и консультациях» 1978 года228, «О юридической помощи по гражданским, торговым и административным делам» 1996 года229, Рекомендации 1981 года относительно путей облегчения доступа к правосудию230), нашли закрепление принципы, актуальные, в том числе и для производства по делам об административных правонарушениях: равенства, презумпции невиновности, доступности правосудия, гласности, возможности быть выслушанным, юридической защиты, состязательности, публичнообъективной оценки актов и действий административных органов и ряд других .

К национальным общеправовым принципам относятся закрепленные в Конституции РФ принципы законности (часть 2 статьи 15), недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (часть 2 статьи 50), презумпции невиновности (статья 49), открытости судебного разбирательства (часть 1 статьи 123), состязательности и Арбитражный процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков. С. 45 .

СПС «КонсультантПлюс» .

СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143 .

Справочно-поисковая система «Гарант» (далее – СПС «Гарант») .

СПС «Гарант» .

СПС «Гарант» .

равноправия сторон (статья 19, часть 3 статьи 123), осуществление правосудия только судом (статья 118) и ряд других .

К числу принципов административного права относят принципы построения системы органов государственного управления и их деятельности (федерализм, гуманизм, взаимная ответственность государства и личности, неотвратимость ответственности, иерархичность построения субъектов административного права и их отношений, подзаконность деятельности и т.д.231) .

К принципам административного процесса232 специалисты наиболее часто относят принципы законности, публичности, гласности, национального языка, доступности, экономичности и оперативности процесса, компетентности уполномоченных органов и самостоятельности в принятии решений, ответственности уполномоченных органов и должностных лиц за соблюдение правил процесса и принятый акт, охраны интересов личности и государства, процессуального равноправия сторон, материальной истины, органов233 .

активности уполномоченных Также в числе принципов административного процесса называют: обязательное участие сторон, выслушивание участников спора, проверка представленных доказательств, инстанционности234, двуступенности235, заинтересованности масс236, принцип Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. С. 197 – 198; Тихомиров Ю.А .

Административное право и процесс. С. 72 .

Иногда в литературе указывается на возможную аналогию принципов административного, уголовного и гражданского процесса ввиду единства политических основ и сходства юридических конструкций. Так, В.Д. Сорокин указывает на наличие общих процессуальных принципов, которые присущи любому виду процесса, в том числе и административному (см. Сорокин В.Д. Административный процесс и административнопроцессуальное право. С. 30) .

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова .

С. 389 – 390; Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. С. 29 – 40;

Советское административное право. Учебник. Под ред. В.М. Манохина. М., Юрид. лит .

1877. С. 236; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 49; Сорокин В.Д .

Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 39 .

Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности. С. 6 .

граждан237, презумпции невиновности и правомерности действий непосредственности, диспозитивности238, состязательности, недопустимости поворота к худшему239, индивидуализации наказания, осуществления различных видов контроля и надзора240, в том числе, прокурорского, необходимость сбора и оценки доказательств241, принцип «содействия слабой стороне в процессе»242, принцип обеспечения права на защиту243 и ряд других .

К исключительной компетенции Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление его принципов (пункт 1 части 1 статьи 1.3. КоАП РФ). Следует отметить, что для административно-юрисдикционного процесса в целом и для производства по делам об административных правонарушениях в особенности имеет важное значение прямое закрепление принципов в законодательстве в качестве абсолютного императива в совокупности с «проведением» данных принципов «красной нитью» по всему законодательству, регламентирующему соответствующее производство, включая все его стадии, и обеспечение их реализации соответствующими Кардашова И.Б. и др. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции). С. 41 – 47; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 13 .

При этом, например, В.Д. Сорокин, первоначально выделявший принцип двустепенности, в последующем отмечал, что данный принцип имел значение ранее, ввиду положений части 2 статьи 266 и пункта 3 части 2 статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, однако утратил свое значение, поскольку в настоящее время вынесенное судьей административное взыскание может быть обжаловано в вышестоящий суд (Сорокин В.Д Административный процесс и административно-процессуальное право) .

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право .

С. 39 .

Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс. С. 29 .

Панова И.В. Курс административно-процессуального права России. С. 348 .

Горшенев В.М. Теория юридического процесса. С. 156 – 158 .

Конин Н.М. Российское административное право. С. 306 – 307 .

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 561 .

Подвальный И.О. К вопросам административного судопроизводства, возникающим в практике арбитражных судов // Арбитражные споры. 2012. № 1. С. 53 – 56 .

Князев С.Д., Микулин А.И. Право на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. № 2. С. 145 – 162 .

гарантиями, поскольку принятие законного, обоснованного и справедливого решения по делу об административном правонарушении напрямую зависит от претворения на практике принципов данного производства .

КоАП РФ к числу принципов производства по делам об административных правонарушениях относит: принцип назначения только предусмотренных законом мер административной ответственности (часть 1 статьи 4.1), принцип презумпции невиновности (статья 1.5), принцип равенства перед законом (статья 1.4), принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (статья 1.6), принцип национального языка ведения производства (статья 24.2), принцип открытого рассмотрения дел об административных правонарушениях244 (статья 24.3). Данные принципы являются едиными как для судебного, так и административного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях .

Применительно к существующей модели производства по делам об административных правонарушениях полагаем правомерным выделение большинства из вышеперечисленных принципов, а именно таких как:

законность, диспозитивность, состязательность, равноправие сторон, публичность (официальность), гласность (открытость), инстанционность, принцип национального языка, непосредственности, объективной истины, презумпция невиновности, недопустимость поворота к худшему, упрощенность, оперативность и экономичность процесса .

Открытое рассмотрение дела означает, что все желающие могут присутствовать при рассмотрении дела (исключения составляют лишь случаи специально указанные в законе), участники процесса могут знакомиться со всеми материалами дела. Как отмечается в литературе, открытое рассмотрение дел оказывает воспитательное и предупредительное воздействие на лиц, присутствующих в судебном заседании (Комментарий к

Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Авт. кол.:

Т.К. Андреева, Р.Ф. Каллистратова, Л.Ф. Лесницкая и др. М.: Городец-издат, 2003. С. 50) .

Кроме того, принцип открытости проявляется также в публикации судебных актов в специализированных изданиях, специальных базах данных и в сети Интернет (Федеральный закон от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217) .

Представляется целесообразным подробнее остановиться на некоторых из выделяемых принципов, поскольку именно их наличие и проявление при производстве по делам об административных правонарушениях в целом и такой его стадии как пересмотр постановления (решения) по делу в частности порождает наибольшую полемику среди специалистов .

Принцип равенства при производстве по делам об административных правонарушениях проявляется двояко .

Во-первых, реализация конституционного принципа равенства граждан перед законом (статья 19 Конституции РФ) в КоАП РФ находит свое выражение в принципе равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения (часть 1 статьи 1.4) .

Во-вторых, конституционный принцип равенства выражается также в процессуальном равенстве сторон по делу, потерпевшего .

Данный принцип на стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях проявляется в равенстве прав и обязанностей участников производства по делу об административном правонарушении на обжалование данных актов, равенстве возможностей по доведению до суда своей позиции и отстаиванию ее правомерности, представлению доказательств .

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, принцип процессуального равенства распространяется на всех участников административно-юрисдикционного процесса245. Субъекты производств по делам, возникающим из публичных правоотношений, изначально в материальных отношениях находятся в неравном положении власти-подчинения, однако в споре, в случае его возникновения, они равноправны246 .

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 545 .

Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. С. 320; Зеленцов А.Б .

Конфликты в управлении и управление конфликтами. С. 124; Фурсов Д.А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права: современные проблемы теории и практики: Дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.04. С. 367 .

При этом другие авторы отмечают, что равенство участников административно-правового спора в этом случае является только правовым, фактически же они продолжают находиться С принципом процессуального равенства участников производства по делам об административных правонарушениях неразрывно связан принцип состязательности сторон по делу247 .

В соответствии с Конституцией РФ (статья 118, часть 3 статьи 123) судопроизводство в России осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Также принцип состязательности закреплен в качестве принципа всех без исключения видов судопроизводства в законодательстве о судоустройстве и судопроизводстве248 .

Кроме того, положение о распространении на все стадии административного судопроизводства таких конституционных принципов осуществления судебной власти, как состязательность и равноправие сторон, является «сквозной идеей» решений КС РФ249. В качестве примера можно привести Постановление от 28 мая 1999 года № 9-П250, определения от 12 апреля 2005 года № 113-О251, от 12 мая 2005 года № 145-О252. Так, в Определении от 12 апреля 2005 года № 113-О КС РФ указал, что принципы в неравном положении ввиду наличия у одной стороны административного ресурса, в связи с чем процедура рассмотрения административных дел должна способствовать выравниванию их положения (Арбитражный процесс: учебник / отв. ред. В.В. Ярков .

С. 364; Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. С. 125) .

Подробнее см. Степанова О.А. Реализация принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс .

2013. № 1. С. 57 – 60 .

См., часть 1 статьи 4, часть 7 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»

(СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898), статья 6 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995 .

№ 18. Ст. 1589), часть 1 статьи 29, часть 1 статьи 189 АПК РФ) .

Князев С.Д., Микулин А.И. Право на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации. С. 145 – 162; Слива А.Я. О конституционных основах административного судопроизводства // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга. 2006 .

С. 33 .

СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890 .

СЗ РФ. 2005. № 22. Ст. 2195 .

СПС «КонсультантПлюс» .

состязательности и равенства сторон являются составными элементами понятия справедливого судебного разбирательства и должны распространяться на все стадии административного судопроизводства .

Констатация необходимости обеспечения принципов состязательности и равенства в контексте понятия справедливого судебного разбирательства характерна и для Европейского суда по правам человека253 (далее – ЕСПЧ) .

По общему правилу принцип состязательности означает, что участники процесса не просто вправе, но и обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ, часть 1 статьи 56 ГПК РФ), т.е. бремя доказывания возлагается на самих участников процесса. Состязательность процесса подразумевает «инициативную и ответственную модель поведения»

участвующих в процессе лиц254 .

Однако принцип состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях выделяется не всеми специалистами, поскольку, по их мнению, данный принцип противоречит самому существу публичных правоотношений. Как отмечают сторонники данной точки зрения, административный процесс относится к инквизиционному типу процесса, в котором суд занимает активную позицию координатора правоотношений, признание же состязательности процесса взаимосвязано с пассивной созерцательностью суда, что противоречит правовой природе государственного органа255 .

См., напр., Постановление ЕСПЧ от 22 июня 2006 года по делу «Метелица против Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» .

Арбитражный процесс: учебник / отв. Ред. В.В. Ярков. С. 59 .

Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в РФ или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8 – 9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006 .

С. 254 – 255; Мельникова В.И. Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005 .

С. 35 – 36 .

При этом другие авторы указывают, что розыскной процесс, отнюдь, не исключает действия принципа состязательности (Князев С.Д., Микулин А.И. Право на защиту в Как представляется, во многом на такую позицию влияют подходы, которые доминировали в советский период, когда административный процесс воспринимался как управленческая деятельность публичных органов, при этом возможность наличия спора между гражданами и органами отрицалась256 .

власти Управленческий подход к пониманию административного процесса не утратил своего значения и в наши дни .

Безусловно, в административном судопроизводстве, составной частью которого является судопроизводство по делам об административных правонарушениях, принцип состязательности не так ярко выражен, как в исковом процессе, и имеет свою специфику. Как отмечают специалисты, в данном виде судопроизводства принципы объективной истины, законности и активной роли суда имеют превалирующее значение над принципом состязательности257 .

В КоАП РФ принцип состязательности не нашел прямого закрепления .

Однако при производстве по делам об административных правонарушениях данный принцип находит свое проявление в том, что и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший имеют равные процессуальные возможности по доведению до суда своей позиции (статьи 25.1, 25.2 КоАП РФ), позиция обвинения находит свое выражение в самом факте составления протокола по делу об административном правонарушении, в описании фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении (статьи 28.1 и 28.2 КоАП РФ). Кроме того, суд вправе производстве по делам об административных правонарушениях в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации. 145 – 162) или же выступают за усиление состязательности в административном процессе при одновременном закреплении инквизиционных начал, которые призваны выравнить фактическое неравенство сторон данного процесса (Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва. 2003. С. 18) .

Зеленцов А. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования. С. 85; Чечот Д.М. Судопроизводство по гражданским делам // Избранные труды по гражданскому процессу. С. 516 .

Жуйков В.М. Принцип состязательности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 28 – 29 .

вызвать лицо, составившее протокол по делу об административном правонарушении, для выяснения возникших вопросов258. В случае же если дело возбуждено прокурором, то он обладает широкими возможностями по поддержанию обвинения по делу, а также по опротестовыванию постановления (решения) по делу (статьи 25.11, 30.10, 30.12 КоАП РФ)259 .

Также в целях усиления состязательного начала при производстве по делам об административных правонарушениях федеральными законами от 17 июля 2009 года № 160-ФЗ260, от 23 июля 2010 года № 171-ФЗ261, от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ262, от 28 декабря 2013 года № 429-ФЗ263 в статьи 30.9 и

30.1 КоАП РФ внесены изменения, наделяющие правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных судьями, должностных лиц, уполномоченных в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, а также позволяющие лицу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, руководителю вынесшего Абзац первый пункта 10 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5 .

Также иногда в литературе, в одном ряду с указанными правомочиями, отмечают право прокурора вступить в дело на любой его стадии. Однако, как представляется, в рамках данной возможности вступление прокурора в дело продиктовано интересами поддержания законности, которое не всегда выражается в отстаивании позиции обвинения по делу (например, в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним (часть 2 статьи 25.11 КоАП РФ) .

Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3597 .

Федеральный закон от 23 июля 2010 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 2010 .

№ 30. Ст. 4002 .

Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2011. № 30 .

Ст. 4590 .

Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 429-ФЗ «О внесении изменений в статью 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предотвращения противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований» // СЗ РФ. 2013. № 52 .

Ст. 6994 .

постановления коллегиального органа, или органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, обжаловать решение суда по жалобе на данное постановление .

Вместе с тем необходимо отметить, что в законодательстве имеются некоторые отступлений от принципа состязательности. Например, суд общей юрисдикции вправе возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, составившему протокол по делу, в случае их неправильного составления или неполноты, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ), что в ряде случаев, как отмечают в литературе, может явиться существенной преференцией для лиц, инициирующих производство по делу об административном правонарушении .

В связи с этим специалисты полагают, что в данном случае уместнее рассматривать дело по существу на основании имеющихся материалов и выносить определение о прекращении производства в связи с недоказанностью или отсутствием состава или события деликта264 .

Кроме того, в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, закреплены особенности распределения бремени доказывания, не укладывающиеся в классическое понимание принципа состязательности, в соответствии с которым каждый должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается .

Так, действие презумпции невиновности, согласно которой лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не обязано доказывать свою невиновность (часть 3 статьи

1.5 КоАП РФ), императивно для производства по делам об административных правонарушениях и действует до вступления решения по делу об административном правонарушении в законную силу .

Правила доказывания иных обстоятельств по делу в КоАП РФ и АПК РФ различаются, соответственно, различаются и некоторые правила Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. С. 226 – 227 .

производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в федеральных арбитражных судах. В соответствии с КоАП РФ, регулирующем производство по рассматриваемым делам в судах общей юрисдикции, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от представления доказательств, подтверждающих его позицию относительно иных, помимо вопроса вины, обстоятельств, входящих в соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ в предмет доказывания по делу, не освобождается .

АПК РФ несколько иначе регулирует данный вопрос. В соответствии с общим правилом распределения бремени доказывания при производстве по делу, содержащимся в части 1 статьи 65 АПК РФ, ответчик не обязан доказывать основания предъявленного ему требования, а должен доказывать лишь основания собственных возражений. Однако по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности АПК РФ устанавливает существенную преференцию для лица, привлекаемого к административной ответственности. Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, в рамках производства по указанным делам возлагается на орган (должностное лицо), принявший оспариваемое решение, т.е., по сути, на ответчика. Кроме того, поскольку основанием привлечения к ответственности является наличие всего состава правонарушения, то на указанный орган возлагается и обязанность доказать наличие всего состава вмененного правонарушения265 .

Элементы так называемой «активности суда» при производстве по делам об административных правонарушениях также, как указывают При рассмотрении арбитражным судом вопроса о привлечении деликвента к административной ответственности на административный орган возлагается обязанность доказать наличие события административного правонарушения (часть 5 статьи 205 АПК РФ, статья 28.1 КоАП РФ) и вину правонарушителя (часть 3 статьи 1.5 КоАП РФ) .

Однако при кажущейся первоначально «лояльности» законодателя к правонарушителю, указанные правила не выходят за рамки общего правила о распределении бремени доказывания при производстве по делу (часть 1 статьи 65 АПК РФ), и, соответственно, не предоставляют деликвенту каких-либо дополнительных льгот .

специалисты, не соответствуют принципу состязательности и диспозитивности266. К проявлениям активности суда относится право суда в некоторых случаях истребовать доказательства по делу по собственной инициативе267 (статья 26.10, пункт 2 части 1 статьи 29.4, подпункт «в» пункта 7 части 1 статьи 29.7, пункт 2 статьи 30.4 КоАП РФ, часть 5 статьи 205, часть 5 статьи 210 АПК РФ), а также право суда признать обязательной явку участвующих в деле лиц (пункт 2 статьи 30.4 КоАП РФ, часть 4 статьи 205, часть 3 статьи 210 АПК РФ). Кроме того, суд при пересмотре решения по делу не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме (часть 3 статьи 30.6 КоАП РФ, часть 7 статьи 210 АПК РФ), что обусловлено действием при производстве по делам об административных правонарушениях принципа объективной истины .

Однако другие специалисты полагают, что активная роль суда в административно-деликтном судопроизводстве не противоречит принципу состязательности, а лишь дополняет его с точки зрения предоставления лицу, в отношении которого ведется производство по делу, дополнительных гарантий защиты его прав268. Кроме того, некоторые специалисты указывают на имеющиеся элементы активности арбитражного суда применительно ко судами269 всем видам производства, осуществляемым арбитражными (имеются ввиду положения, например, части 3 статьи 9, а также части 2 статьи 66 АПК РФ, согласно которой в случае необходимости арбитражный

Шишкин С.А. Состязательность в судебном механизме защиты гражданских прав:

Дисс. …канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 1996. С. 16; Хазанов С.Д. Правовое регулирование административного судопроизводства. С. 125 .

Подвальный И.О. К вопросам административного судопроизводства, возникающим в практике арбитражных судов. С. 54 .

Микулин А.И. Принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2010 .

№ 10. С. 64 – 72; Он же. О принципе состязательности в административно-деликтном судопроизводстве // Российская юстиция. 2010. № 12. С. 69 – 72; Смирнов А.В. Модели уголовного процесса. Спб., 2000. С. 6; Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс. С. 18 .

См., напр., Косоногова О.В Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. С. 62 .

суд вправе предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства)270 .

Таким образом, приходиться констатировать, что действие принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях весьма ограничено и специфично. Вместе с тем каких-либо принципиальных препятствий для прямого закрепления в КоАП РФ данного принципа не усматривается. Однако такое закрепление должно сопровождаться последовательной регламентацией принципа состязательности на стадиях рассмотрения дела по существу и пересмотра постановления (решения) по делу. При этом представляется, что полноценное действие принципа состязательности невозможно без включения в число участников производства по делам об административных правонарушениях представителя органа, составившего протокол по делу271 .

Вместе с тем приходится признать, что принцип состязательности всегда будет сдерживаться принципом упрощенности (экономичности и оперативности) административного процесса,272 в рамках которого решаются в основном массовидные дела об административных правонарушениях, объективная сторона которых отличается простотой273 .

Конституция РФ устанавливает в качестве одного из основополагающих принципов презумпцию невиновности (статья 49) .

Однако буквальная формулировка указанной статьи указывает на действие данного принципа только в сфере уголовного процесса. Тем не менее, презумпция невиновности в законодательстве России нашла свое отражение Проблематика, связанная с проявлением элементов активности суда, и предложение о «снижении» указанной активности будут изложены в § 1 главы 2 данной работы .

Данный тезис подробно раскрыт в § 2 главы 2 данного исследования .

Об этом принципе пойдет речь далее .

Например, КС РФ отметил, например, что административные правонарушения, указанные в частях 5 и 7 статьи 12.16, части 1.2 статьи 12.17, частях 5 и 6 статьи 12.19 и части 2 статьи 12.28 КоАП РФ, относятся к наиболее распространенным, они носят, по сути, очевидный характер, их объективная сторона как необходимый элемент состава (т.е .

само противоправное деяние) относительно проста и сравнительно легко фиксируется, в том числе средствами видеонаблюдения (Постановление от 22 апреля 2014 года № 13-П // СЗ РФ. 2014. № 18. Ст. 2288) .

не только в уголовном праве, но и в других отраслях публичного права, в том числе праве административном .

Как неоднократно указывал в своих решениях КС РФ, наличие вины является необходимым элементом, в том числе состава правонарушения, и является одним из принципов юридической ответственности, в связи с чем указанные положения Конституции РФ являются общими в сфере публичной ответственности, в том числе и в административном праве (см., например, постановления от 7 июня 2000 года № 10-П274, от 17 июля 2002 года № 13-П275, Определение от 9 апреля 2003 года № 172-О276 и др.) .

КоАП РФ закрепил презумпцию невиновности в статье 1.5, согласно которой лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность и считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу правоприменительным решением по делу (части 2 и 3) .

Вместе с тем следует отметить, что дальнейшая реализация данного принципа в КоАП РФ и АПК РФ различна. В соответствии с АПК РФ (часть 5 статьи 205, часть 4 стати 210) бремя доказывания по делам рассматриваемой категории возлагается на орган (должностное лицо), уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях. Из положений же КоАП РФ вытекает только, что бремя доказывания наличия вины в совершенном правонарушении не возлагается на лицо, привлекаемое к ответственности. Подобное регулирование в отсутствие полноценной «стороны обвинения» и в совокупности с активной позицией суда по делу, обусловленной обязанностью проверить дело в полном объеме, приводит к выводу, что в соответствии с КоАП РФ бремя доказывания вины деликвента возложено на суд (орган, должностное лицо), рассматривающий дело, в рамках его обязанности по рассмотрению дела в СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728 .

СЗ РФ. 2002. № 31. Ст. 3160 .

Вестник Конституционного Суда РФ (далее – Вестник КС РФ). 2003. № 5 .

полном объеме. Следует отметить, что особенность распределения бремени доказывания относительно наличия вины лица, привлекаемого к административной ответственности, распространяется только до вступления постановления (решения) по делу в законную силу, то есть на стадии возбуждения дела, его рассмотрения по существу, а также при пересмотре не вступившего в законную силу постановления (решения). Данное правило действует и в арбитражном судопроизводстве .

Однако из общих правил КоАП РФ относительно презумпции невиновности самим же КоАП РФ предусмотрены исключения. Так, приведение в исполнение административного ареста осуществляется фактически до вступления решения о его назначении в законную силу (часть 1 статьи 32.8 КоАП РФ). Данное положение КоАП РФ, как представляется, в значительной мере продиктовано интересами рациональной организации деятельности органов власти и входит в некоторое противоречие с конституционными принципами277 .

Кроме того, Федеральным законом от 24 июля 2007 года278 в КоАП РФ внесены изменения, в соответствии с которыми в случае фиксации совершенного правонарушения, предусмотренного главой 12 Кодекса, специальными техническими средства, работающими в автоматическом режиме, обязанность доказать свою невиновность ложится на лицо, привлекаемое к административной ответственности. Данные изменения вызвали широкий резонанс в обществе. В литературе неоднократно указывалось на недопустимость подобных положений, фактически ликвидировавших принцип презумпции невиновности для ряда дел279 .

Указанное правило КоАП РФ оспаривалось в КС РФ, который, однако, Подробнее см. Степанова О.А. Административный арест в свете решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 116 – 120 .

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2007. № 31 .

Ст. 4007 .

См, напр., Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 48 – 50 .

применительно к данному случаю указал, что конституционные требования презумпции невиновности имеют императивное значение только для сферы уголовной ответственности, применительно же к иным видам ответственности законодатель вправе иным образом распределить бремя доказывания невиновности субъекта правонарушения, в частности, освободить от доказывания вины деликвента органы государственной власти при обеспечении возможности деликвента подтверждать свою невиновность280. Полагаем, что подобная позиция КС РФ носит дискуссионный характер, если ее рассматривать с точки зрения устоявшихся подходов в теории права. Принципы права, будучи основополагающими идеями, пронизывают всю правовую отрасль, что не предполагает исключений в угоду научно-техническому прогрессу, а также интересам рациональности или экономичности. Как представляется, предусмотренные в КоАП РФ «исключения» из всеобщности принципа презумпции невиновности умаляют значение данного принципа в административном праве и трансформируют его из основополагающего принципа публичного права в простую особенность рассмотрения ряда категорий дел об административных правонарушениях .

В числе принципов, наиболее ярко характеризующих особенности производства по делу об административном правонарушении, может быть назван и принцип упрощенности данного производства. Данный принцип выделяется многими авторами281. Указанный принцип неразрывно связан с тезисами об экономичности (дешевизне) производства по делам об Определения КС РФ от 22 марта 2011 года № 391-О-О и от 7 декабря 2010 года № 1621-О-О // СПС «КонсультантПлюс» .

Конин Н.М. Российское административное право. С. 306 – 307; Борисов А.Н., Махров И.Е. Административное судопроизводство в судах и органах исполнительной власти .

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: «Юридический Дом «Юстицинформ», 2003. С. 7 – 8; Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях. С. 30; Кардашова И.Б. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции). С. 34 – 35; Наймаловский А.С. Упрощенное производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел (милиции): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1994. С. 10 – 22 .

административных правонарушениях и его оперативности, которые проявляются в сокращенных сроках рассмотрения дела, а также в том, что свидетели и лицо, составившее протокол по делу об административном случаях282, правонарушении, вызываются лишь в исключительных государственная пошлина за рассмотрение данной категории дел не взимается283 .

Как указал КС РФ, процессуальная экономия и оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях в данном производстве является оправданной ввиду того, что административные правонарушения имеют меньшую общественную опасность по сравнению с преступлениями, влекут менее строгую ответственность и их совершение имеет для граждан не столь значительные негативные последствия284 .

Позиция специалистов относительно рассматриваемого принципа различна. Так, одни полагают, что даже такие «элементы» процесса, как адвокаты, переводчики, осмотр места правонарушения, не являются органичными в рамках динамичного административного процесса285 и выступают за максимально сокращенные сроки данного вида производства286. Другие же, наоборот, указывают на то, что процессуальные нормы КоАП РФ, которые действуют и при судопроизводстве по данной категории дел, настолько минимальны и упрощенны, что не подходят для обеспечения правосудия и не гарантируют реализацию принципов состязательности и равноправия сторон287. Как отмечает В.В. Ярков, Советское административное право. Учебник. Под ред. В.М. Манохина. С. 236 .

Некоторые авторы, объединяя данные критерии, называют их принципом доступности (См., напр., Соловьева А.К. Административная юстиция в России. С. 17) .

Постановление от 16 июня 2009 года № 9-П // СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382 .

Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в РФ или все же Административно-процессуальный кодекс? С. 256 .

Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. С. 77;

Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства. С. 24;

Сухарева Н.В. Вопросы развития административно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2009. № 4. С. 6 .

Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса. С. 190; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском неприемлемо такое упрощение судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях, при котором стираются различия между судебным процессом и административной процедурой288 .

Представляется, что действие принципа упрощенности процесса не должно приводить к снижению уровня защиты прав человека и гражданина .

Быстрота и экономичность процесса может иметь место только в совокупности с его четкой, логичной и оптимальной организацией, позволяющей обеспечить наряду с принципом быстроты и простоты процесса права его участников, а также реализацию принципов состязательности, равенства. Так, в целях упрощения судопроизводства, но в совокупности с механизмом обеспечения прав сторон по делу в 2012 году в АПК РФ внесены изменения, предусматривающие вынесение судебного решения без вызова сторон по ряду категорий дел, в том числе по некоторым делам о привлечении к административной ответственности289 .

Здесь также следует отметить, что в 2010 году были увеличены с десяти дней до двух месяцев сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах290. Полагаем, данное решение оправданно, поскольку вынесение законного и обоснованного решения по делу важнее скорости рассмотрения дела. Представляется, однако, что наряду с данной мерой должны быть увеличены также сроки давности по делам об административных правонарушениях .

процессе. С. 487; Ярков В.В. К проекту Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. № 3. С. 2 .

Бойко Т. Судебная реформа в свете гражданской юрисдикции (беседа с В. Ярковым и И. Решетниковой) // Хозяйство и право. 1997. № 3. С. 68 .

Федеральный закон от 25 июня 2012 года № 86-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием упрощенного производства» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3439 .

См., Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СЗ РФ. 2010 .

№ 18. Ст. 2145 .

Общее правило части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев, по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения, устанавливает слишком короткие сроки давности привлечения к ответственности, которые нередко лишают смысла осуществление всего производства по делу и мешают достижению его задач. В частности ввиду указанного срока механизм возврата дела на новое рассмотрение, призванный явиться инструментом защиты интересов законности, является во многих случаях нерезультативным, поскольку при истечении срока давности привлечения к административной ответственности до вынесения решения по делу при его новом рассмотрении, производство по делу подлежит прекращению ввиду истечения указанного срока .

В связи с изложенным представляется целесообразным предложение об увеличении указанного срока давности привлечения к административной ответственности или установление законодательного правила о прерывании течения срока давности. В литературе предлагается увязывать прерывание срока давности с вынесением постановления по делу291, подачей жалобы292 или рассмотрением дела293. Первый вариант из предложенных видится предпочтительным .

При этом некоторые специалисты полагают, что часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ и так устанавливает правило, согласно которому течение срока давности привлечения к ответственности прерывается принятием первого Ренов Э.Н. К принятию нового Кодекса об административных правонарушениях // Вестник ВАС РФ. 2002. № 7. С. 85 .

Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: Автореф. дисс. … канд. юрид .

наук: 12.00.14. Екатеринбург. 2009. С. 20; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. С. 15, 384 .

Приходько Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе. С. 571 .

постановления по делу и в дальнейшем не имеет юридического значения294 .

Вместе с тем позиция ВС РФ295 и большинства ученых отлична от данного тезиса .

В завершение данного раздела работы необходимо отметить, что действие рассмотренных выше принципов и реализация обозначенных выше задач стадии пересмотра постановлений (решений) по делу об административных правонарушениях возможны только при наличии выверенных, логичных и четких правил разрешения дел указанной категории, установленной законодателем, апробированной и откорректированной судебной практикой .

Рассмотрению существующей в России процедуры пересмотра постановлений (решений) по делу об административных правонарушениях и существующей практики ее применения посвящена следующая глава данного исследования .

Гальперин М. Ответственность за сроком давности // Эж-юрист. 2007. № 1 .

Пункт 14 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 года № 5; постановление ВС РФ от 16 июня 2006 года № 80-ад06-2 // СПС «КонсультантПлюс» .

Глава 2. Механизм пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях § 1 .

Жалоба в механизме пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях Основной формой обращения в суд с целью инициирования пересмотра постановления (решения) по делу об административном правонарушении является жалоба (статья 30.2 КоАП РФ). Исключение составляет форма обращения прокурора – протест (статья 30.10 КоАП РФ), а также терминология АПК РФ, предусматривающая подачу в арбитражный суд первой инстанции по всем делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, не жалобы, а заявления (часть 2 статьи 189, часть 2 статьи 207 АПК РФ) .

В КоАП РФ требования к форме и содержанию жалобы, впрочем, как и к протесту прокурора, не установлены. Исключение составляют требования, предусмотренные в частях 2 и 3 статьи 30.14 КоАП РФ, для жалоб, протестов, подаваемых на вступившие в законную силу постановления (решения) по делу об административном правонарушении .

Ввиду отсутствия указанных требований в литературе и на практике возникают многочисленные вопросы. Так, одни авторы считают, что подача жалобы с соблюдением требований, установленных в статьях 30.2 – 30.3 КоАП РФ (т.е. подача жалобы в соответствующий орган в установленный законом срок), автоматически влечет за собой обязанность уполномоченного органа на ее рассмотрение296. Другие полагают, что недостатки содержания Лаврентьев А.Р. Об обжаловании в суд постановлений и решений по делам об административных правонарушениях // Антология научной мысли: К 10-летию

Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М.:

Статут, 2008. С. 479; Шалыгин Б.И. О некоторых проблемах защиты прав граждан в сфере административных правонарушений и обжалования решений по ним // Административное право. 2008. № 1. С. 63 .

жалобы должны влечь приостановление или прекращение производства по делу297. Третьи избирают некий усредненный подход, указывая, что не может служить основанием для отказа в принятии жалобы только лишь отсутствие правовой мотивировки298 .

На практике также не выработано единой и устоявшейся позиции относительно требований к жалобе299. Суды общей юрисдикции при решении данной проблемы подразделяют требования, которые должны быть указаны в жалобе, на существенные, т.е. те, отсутствие которых влечет возврат жалобы, и несущественные .

Так, по мнению ВС РФ, в случае если в жалобе не указано обжалуемое постановление или лицо, которое его обжалует, жалоба подлежит возврату, поскольку такую жалобу рассмотреть невозможно. При этом возврат не может быть осуществлен, если указанные недостатки жалобы обнаружены на стадии ее рассмотрения. В этом случае названные недостатки жалобы устраняются при ее рассмотрении300. Верховный суд Удмуртской республики в одном из своих решений также отмечает, что содержание и оформление жалобы должно быть таково, чтобы можно было установить правомочие Князева И.Н. Некоторые проблемы пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. 2010. № 6. С. 11 – 13 .

Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции. С. 48;

Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2004. № 1. С. 36; Панова И.В. Комментарий к главе 30 КоАП РФ в кн.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э. Н. Ренова. М., 2002. С. 929 .

Необходимо отметить, что ранее в пункте 6 Постановления Пленума ВС РФ от 14 апреля 1988 года № 4 «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» (в настоящее время не действующем) Суд устанавливал конкретные требования к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, в том числе обстоятельства, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением, и доказательства, подтверждающие его доводы .

Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2006 года (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 7 марта 2007 года) // Бюллетень ВС РФ. 2007 .

№ 8 .

лица, подавшего жалобу301. Из разъяснений Свердловского областного суда следует, что в жалобе должен содержаться в обязательном порядке адрес для направления корреспонденции лицу, подавшему жалобу302 .

Отсутствие же в жалобе причин и оснований обжалования постановления по делу об административном правонарушении, по мнению ВС РФ, не является существенным недостатком жалобы, и суду в данном случае следует, исходя из таких задач законодательства об административных правонарушениях, как защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина (ст. 1.2 КоАП РФ), руководствоваться ч. 3 ст .

30.6 КоАП РФ и рассмотреть жалобу в полном объеме303 .

Потребностями единообразия в понимании того, какие сведения должны быть указаны в жалобе, продиктованы звучащие в научных кругах предложения о необходимости законодательного закрепления требований к жалобе304, которые поддерживает и автор данной работы305. При этом перечень данных, которые предлагается указывать в жалобе, практически идентичен требованиям, которые установлены в КоАП РФ применительно к жалобам на постановления (решения), вступившие в законную силу (часть 2 статьи 30.14) или в АПК РФ (статья 209) – к заявлениям об оспаривании решений Решение Верховного суда Удмуртской республики от 11 мая 2011 года по делу № 12-43 // СПС «КонсультантПлюс» .

Пункт 6 Бюллетеня судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (четвертый квартал 2009 года) (утв. постановлением президиума Свердловского областного суда от 17 февраля 2010 года) // СПС «КонсультантПлюс» .

Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2006 года // Судебная практика по делам об административных правонарушениях / под ред .

П.П. Серкова. М.: Норма, 2008. С. 338 .

Князева И.Н. Некоторые проблемы пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. С. 11 – 13; Козлов С.С., Куратов А.А. Процессуальные особенности пересмотра административных дел судами общей юрисдикции: проблемы теории и практики // Российский судья. 2010. № 1. С. 5; Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях. С. 36 .

Подробнее см. Степанова О.А. О необходимости формализации требований к жалобе в КоАП // Административное право и процесс. 2014. № 10 .



Pages:   || 2 | 3 |

Похожие работы:

«Последняя версия, ноябрь 2016 г. Приложение Э.Э. Классон и Киевское Общество врачей О производстве судебно-химических исследований По последнему изданию Свода Законов, как и прежде, аптекари обязаны производить судебно-химические исследования, в присутствии врача, назначенного д...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВО "Пензенский государственный университет" Программа вступительного испытания на обучение по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре ПГУ по направлению подготовки 40.06.01 "Юриспруденция" Пенза 2017 Програ...»

«Уважаемые Дамы и Господа! Приходя в гости в кафе OLIVIE, Вы можете приносить свои крепкие спиртные напитки, при условии соблюдения небольшого депозита. Сумма Вашего заказа должна быть не менее 750 рублей на одного человека (компания до 10 человек) В случае если Ваш заказ, составил менее указанно...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕ...»

«Государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский городской университет управления Правительства Москвы" Институт высшего профессионального образования Кафедра юриспруденции УТВЕРЖДАЮ Проректор по учебной и научной работе Александров...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ имени О.Е. КУТАФИНА" КАФЕДРА ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Учебно-методический комплекс по кур...»

«Симонов Илья Дмитриевич ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ПРИСУЖДЕНИИ КОМПЕНСАЦИИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВА НА СУДОПРОИЗВОДСТВО В РАЗУМНЫЙ СРОК ИЛИ ПРАВА НА ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНОГО АКТА В РАЗУМНЫЙ СРОК 12.00.15 – гражда...»

«Государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский городской университет управления Правительства Москвы" Институт высшего профессионального образования Кафедра юриспруденции УТВЕРЖДАЮ Прорект...»

«Публикации книг, учебников, руководств, справочников, глав 1. Инфаркты спинного мозга. Л., 1973 (совместно с Д. К. Богородинским).2. Спондилогенный пояснично-крестцовый радикулит. Кишинев, 1975 (совместно с Д. К. Богородинским, Д. Г. Германом и О. О. Годоваником).3. Руководство к практическим занятиям в клинике нервных болезней. М., 1977 (...»

«Андрей Витальевич Петренко Гражданско-процессуальное право. Шпаргалки Гражданско-процессуальное право: АСТ, Сова, ВКТ; Москва; 2009 ISBN 978-5-17-059727-7, 978-5-226-01182-5 Аннотация В книге кратко изложены ответы на основные вопросы темы "Гражданскопроцессуальное право". Издание п...»

«Составитель: Дегтерева Г.В. доцент кафедры арбитражного и гражданского процессов Ижевского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) Рецензенты: Соколов В.П., зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Ижевского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюс...»

«С.Н. Знак С.А. Поляков Д.В. Кветко БАНКОВСКОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс Минск Изд-во МИУ УДК 347.7 ББК 67.404.2 З-71 Рецензенты: А.А. Гончаров, канд. юрид. наук, помощник председателя правления Белорусского народного банка; И.П. М...»

«АНТИЦЕННОСТНАЯ ПРИРОДА МОРАЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ Н.К. Эйнгорн, г. Екатеринбург, Россия Диапазон современного восприятия проблемы отчуждения весьма широк: от спокойно-рассудительной констатации этого явления естественности и закономерности его последствий и веры в преходящий характер о...»

«ЦЕНА СЛОВА: новые грани диффамации ЦЕНТР ЗАЩИТЫ ПРАВ СМИ ЦЕНА СЛОВА: новые грани диффамации ВОРОНЕЖ Ц37 УДК [343.41:070](035) ББК 67.400.7я2+67.408я2+76.0я2 Книга издана при поддержке Европейского Союза. Содержание публикации является предметом ответственности Регионального Фонда "Центра Защиты Прав СМИ" и не отражает точку зрения Европейского Союза Р...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ПЕРМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ" РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ...»

«Православие и современность. Электронная библиотека Протоиерей Димитрий Смирнов Проповеди, статьи, выступления © Интернет-издание Вэб-Центра Омега, Москва – 2001 Содержание Проповеди Проповедь в канун Сретения (14 февраля 1988 года) Проповедь в день памяти Марии Египетской (26 марта 1988 года) Про...»

«1 Сторожев Н.В., Кузьмич И.П.КУРС ЛЕКЦИЙ ПО АГРАРНОМУ ПРАВУ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ (ОБЩАЯ ЧАСТЬ) Минск, 2002 г. Тема 1. АГРАРНОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА Понятие и предмет аграрного права. 1.1. Методы правового регулирования в аграрном праве. 1.2. Принципы аграрного права. 1.3. Система аграрного...»

«Уральский Государственный Юридический Университет Кафедра Информационного права Секция Информационного права Сайт Телекоммуникационное право ОТЧЕТ о работе Секции Информационного права (руководитель доцент Волков Ю. В.) Библ...»

«Государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский городской университет управления Правительства Москвы" Институт высшего профессионального образования Кафедра юриспруденции...»

«ПУТІВНИК ЗОНОЮ КОНФЛІКТУ Видання є підсумком праці колективу авторів із різних сфер компетенції — розслідувальної журналістики, політології, географії, історії. Написаний у формі своєрідного "vade mecum", кишеньковий довідник покликаний ознайомити читача з передумовами, проблематикою, термінологією, особливостями...»

«Содержание курса Круг чтения Учебный материал для чтения и обсуждения в классе: • произведения устного творчества русского и других народов;• стихотворные и прозаические произведения отечественных и зарубежных писателей;• худ...»





















 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.