WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 

«ТАТИШВИЛИ ТЕНГИЗ МЕРАБОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЭКСПЕРТНОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ...»

На правах рукописи

ТАТИШВИЛИ

ТЕНГИЗ МЕРАБОВИЧ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЭКСПЕРТНОГО

СОПРОВОЖДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государствоведения Института государственной службы и управления ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» .

Научный руководитель: БОШНО Светлана Владимировна доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государствоведения ИГСУ РАНХиГС

Официальные оппоненты: АРЗАМАСОВ Юрий Геннадьевич доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего: Факультет права / Кафедра теории и истории права НИУ ВШЭ;

САМСОНОВА Елена Валерьевна, кандидат юридических наук, адвокат Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов .

Ведущая организация: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет», юридический факультет .



Защита состоится «26» мая 2016 г. в 14.00 на заседании Диссертационного совета Д 504.001.34 по юридическим наукам в ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 82, корп. 1, 2312 .

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте РАНХиГС http://www.ranepa.ru .

Автореферат диссертации разослан «___» ____________ 2016 г .

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент О.Н. Доронина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Провозглашение России правовым и демократическим государством (ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г.) закрепило принцип верховенства права в стране. Качество закона напрямую влияет на осуществление государством фундаментальных функций, таких как защита прав, свобод и законных интересов граждан. Дефекты законодательного процесса и отсутствие должного внимания к экспертизе законопроектов порой приводят к тому, что законодательные акты могут содержать в себе значительные ошибки и пробелы. Отдельные акты могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а также положениям международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией .

Экспертное сопровождение законодательного процесса является мерой предупреждения и противодействия возникновению указанных выше дефектов. В первую очередь, экспертная деятельность в законодательном процессе направлена на реализацию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Правовой институт экспертизы законов и законопроектов служит важнейшим механизмом предупреждения возникновения пробелов законодательства, правовых коллизий, дефектов и ошибочных норм, противодействия коррупции .





Экспертиза закона или законопроекта предполагает научный анализ и оценку с точки зрения его содержания и формы специальными научноконсультативными подразделениями, учеными-экспертами и их группами .

Ее основными целями являются совершенствование законодательства и устранение пробелов в принимаемых нормативных актах. В законодательном процессе значительное внимание уделяется институту экспертизы законопроектов и законов как аналитико-исследовательской деятельности, направленной на выявление и устранение пробельности законов и законопроектов. К примеру, с 2013 по 2015 гг. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в результате экспертной деятельности ежегодно отклоняется две трети от общего количества внесенных законопроектов 1 .

Существует множество видов экспертиз, выполняемых в процессе правотворчества: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая, экологическая, гендерная, педагогическая, научная и другие. Правовой статус всех видов экспертиз различен, при этом не все из них являются обязательными, а некоторые, например, гендерная, существуют лишь номинально. Так, осуществление антикоррупционной экспертизы предписано Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и регулируется специально разработанной и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» методикой. Такая экспертиза проводится, к примеру, Министерством юстиции Российской Федерации и институтом независимых антикоррупционных экспертов. Гендерная экспертиза упоминается лишь в некоторых нормативных правовых актах, а ее проведение полностью отдано на усмотрение субъекта правотворческой инициативы .

Формирование гражданского общества в Российской Федерации предполагает существенное повышение роли граждан во всех сферах государственной деятельности, включая законодательный процесс и правотворчество. Это привело к появлению общественной экспертизы, понятие которой установлено в Федеральном законе от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

ст. 22 ч. 1. 2 По смыслу упомянутого закона общественной может быть признана любая экспертиза .

Таким образом, исследование нормативных источников, закрепляющих основные элементы экспертизы в законодательном По данным официального Интернет-портала Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics .

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789 .

процессе, позволяет утверждать, что значительную актуальность в теоретическом и практическом плане представляет создание системной комплексной нормативно-правовой основы регулирования этого вида деятельности .

Необходимость разработки актуальных проблем экспертизы законов и законопроектов определила выбор темы данного диссертационного исследования, которое охватывает комплекс проблем, связанных с совершенствованием законодательства Российской Федерации и обеспечением важнейших прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией РФ .

Степень научной разработанности проблемы определяется наличием публикаций и диссертационных исследований в данной области знания .

В первую очередь следует выделить работы, специально посвященные проблематике экспертизы и экспертной деятельности, А.Н. Миронова, Р.К. Надеева, Н.В. Ралдугина, Е.Р. Россинской, которые изучали экспертную деятельность в законотворческом процессе, В.В. Астанина, А.Н. Баранова, С.М. Будатарова, О.А. Воронина, Ю.И. Ворониной, А.Ю. Головина, А.А. Денисовой, П.А. Кабанова, А.Э. Карапетяна, И.С. Клециной, О.А. Коротковой, Ю.А. Кузьминой, Н.В. Мамитовой, А.О. Мелешко, Т.В. Сахновой, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, труды которых посвящены отдельным видам экспертной деятельности в законодательном процессе, таким как антикоррупционная, гендерная, правовая и др .

Проблемы обеспечения качества правотворческой деятельности и законотворчества в частности затрагиваются в фундаментальных трудах конституционалистов (С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина), а также ученых – специалистов в области теории права и государства (С.С. Алексеева, С.В. Бошно, С.Н. Братуся, Д.А. Керимова, B.C. Нерсесянца, А.Х. Саидова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, М.Ю. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Червонюка, А.Ф. Черданцева, В.А. Ясвина и др.) .

Указанный перечень не включает всех авторов значимых трудов, посвященных проблематике экспертизы законодательства. Несмотря на достаточно объемный список научных исследований, понятие экспертизы или экспертной деятельности не получило систематического, комплексного правового регулирования, что обусловило необходимость проведения новых исследований. Приведенные в рамках настоящей работы практические рекомендации по совершенствованию порядка осуществления экспертной деятельности могут способствовать повышению эффективности института экспертизы законодательства .

Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие в сфере экспертного сопровождения в законодательном процессе .

Предмет диссертационного исследования составили конституционно-правовые нормы, регулирующие экспертную деятельность в законодательном процессе .

Цель диссертационной работы заключается в исследовании конституционно-правовых аспектов экспертизы законодательства, а также, в выработке теоретических основ регулирования и практических рекомендаций по улучшению и совершенствованию существующего законодательства .

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

сформулировать понятие экспертизы законодательства и экспертной деятельности в конституционном праве, охарактеризовать виды экспертной деятельности, рассмотреть специфические черты основных видов экспертиз (предназначение, методы осуществления, субъекты, осуществляющие экспертные исследования, характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами анализа);

провести сравнительно-правовой анализ института экспертизы законодательства в Российской Федерации и зарубежных странах;

провести мониторинг правового регулирования проведения основных видов экспертизы в законодательном процессе, выявить недостатки и предложить возможные варианты их устранения;

внести предложения по совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов, преодоления дефектности законодательства, повышению качества осуществления экспертизы в законодательном процессе .

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы исследования (анализ, включая системный анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), кроме того – частнонаучные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-лингвистический и др.). Общенаучные методы анализа выступили в качестве основного исследовательского метода, обеспечив накопление и обработку искомого научного материала, получение результирующих научных обобщений и других выводов .

Задействование метода системного анализа обеспечило возможность осмысления всей полноты института экспертизы в Российской Федерации, возможность фундаментального осмысления содержания экспертной деятельности в законодательном процессе во всей его многоаспектности, а так же возможность исследовать совокупность разнообразных и весьма многочисленных видов экспертной деятельности. Применение формальноюридического и юридико-лингвистического методов дали возможность выявить необходимую семантическую нагрузку норм, закрепляющих гарантии исследуемого института. Использование сравнительно-правового исследовательского метода позволило осмыслить зарубежный опыт .

Указанные методы применены в сочетании с научными принципами объективности, всесторонности, универсальности, критического анализа и др .

Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения общей теории экспертизы права, изложенные в трудах названных авторов. Отдельным аспектам проблемы либо тем или иным видам экспертизы в правотворческом процессе посвящены научные статьи Р.Н. Боровских, Д.Г. Васильченко, И.С. Власова, Е.И. Галяшиной, А.Ю. Головина, Д.Ю. Гончарова, А.К. Дзугкоева, В.А. Зокоева, Г.Б. Кысыковой, М.В. Матвеевой, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.В. Тепляшина, Д.В.Чухвичева и диссертационные исследования М.А. Васильева, Е.В. Журкиной, И.А. Закирова, О.А. Коротковой, А.А. Разуваева, В.Ю. Рогозина .

Нормативную правовую основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июля 2009 г .

№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон № 273-ФЗ от 19 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г .

№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г .

№2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ», Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 120 34 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания» и др .

В рамках диссертационного исследования использованы иные федеральные законы, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации .

Эмпирическая основа исследования. В диссертации проанализирована законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов субъектов Российской Федерации, положения, постановления и методические рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, экспертные заключения специалистов Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и общественных экспертов и т.д .

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе представлены результаты комплексного анализа теоретических подходов и позиций, выработанных практикой законотворчества и правоприменения, по вопросам обеспечения интересов государства, конституционных прав и свобод в российском законодательстве, содержательных аспектов перспективной и ретроспективной экспертизы в законодательном процессе и экспертизы действующих законов как инструмента повышения эффективности правотворческих решений, отмечены дефекты законодательства и способы их преодоления, выявлены недостатки правового регулирования осуществления экспертизы законодательства и законопроектов, и предложены варианты их устранения в целях повышения эффективности законодательства .

Основные положения, выносимые на защиту:

1. С учетом основополагающих положений Конституции Российской Федерации, а именно, норм ст.ст. 2, 7, 18, 32, 42, 55, 76, сформулировано авторское определение понятия экспертизы закона и законопроекта По мнению автора, под экспертизой нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует понимать аналитикоисследовательский процесс, проводимый лицом либо группой лиц, обладающими специальными навыками, знаниями, опытом, направленный на выявление и устранение в действующем законе или законопроекте дефектных норм. Данное определение позволило актуализировать теоретические основы понятия экспертной деятельности в законодательном процессе, посредством чего, была устранена доктринальная разрозненность в методических разработках экспертной деятельности .

2. Помимо общепризнанных, автором предлагается введение ряда дополнительных принципов экспертной деятельности:

проверяемость заключений экспертизы, что предполагает выработку единого подхода и стандартизации методики проведения экспертной деятельности. Это позволит достоверно и объективно оценить качество и практическую ценность проведенной работы;

исключительность проведения экспертизы при возникновении конфликта интересов, что подразумевает под собой обязанность сообщать о возникновении конфликта интересов. В рамках реализации данного принципа считаем необходимым обязать эксперта сообщать инициатору экспертизы о возможности возникновения конфликта интересов и прекращении экспертной деятельности до устранения вышеуказанного конфликта;

ответственность экспертов. Предложено установить правовые основы института ответственности по всем видам проводимых экспертиз с целью повышения качества экспертной деятельности .

Эти принципы закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды экспертной деятельности (общественная, педагогическая), однако, на иные виды экспертиз указанные положения не распространяются .

3. Диссертантом предложены классификации видов экспертной деятельности в зависимости обязательности проведения экспертизы законопроекта:

обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая;

факультативные: научная, общественная;

специальные – обязательность, точно указанная в законе:

экологическая, педагогическая .

4. Автором обосновано предложение о необходимости разграничения научной экспертизы от общественной с привлечением экспертов (специалистов). Согласно существующему порядку проведения научной экспертизы выделено несколько отличительных признаков:

в качестве субъектов такой экспертизы могут быть привлечены как представители широкой общественности, так и сотрудники образовательных учреждений, квалифицированные научные кадры .

Очевидно, что результаты проведения таких экспертиз будут существенно отличаться ввиду различия в профессиональных навыках экспертов;

научная экспертиза отличается более детальным исследованием закона (законопроекта). Научная экспертиза рассматривает закон с точки зрения соблюдения требований к структуре законопроекта, требований к тексту законопроекта, соблюдения юридической техники;

основной целью научной экспертизы является установление тех изменений, которые повлечет за собой принятие данного законопроекта или закона, и по существу представляет собой мнение представителей научного сообщества о его регулирующем воздействии .

5. В диссертационной работе предложено законодательно закрепить учет экспертов. В результате проведенного исследования был выявлен ряд недостатков: в порядке получения статуса эксперта; оценки проделанной экспертной работы; процедуры отстранения экспертов от проведения экспертизы .

В настоящее время положения законодательства и подзаконных актов недостаточно полно регулируют обозначенные пункты, в отдельных правовых документах они отсутствуют. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» вводит понятие государственного реестра независимых экспертов, согласно которому эксперты включаются в данный реестр в уведомительном порядке. Нет установленного порядка исключения экспертов из указанного перечня и порядка оценки проведенной работы. Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля» вводится понятие ответственности эксперта и отстранения от экспертной деятельности, однако порядок осуществления данных процедур не раскрыт, не предусмотрен порядок получения статуса эксперта и т.д .

Автором предложено предусмотреть коллегиальное рассмотрение каждого вопроса об отстранении эксперта, вести реестр экспертов, закрепленный в Положении о проведении экспертизы, и в случае нарушения предусмотреть соответствующие меры от приостановления экспертной деятельности до исключения из указанного реестра .

6. В законодательной деятельности Российского государства различные виды экспертиз сопровождают законопроект с момента его обсуждения профильным комитетом вплоть до его подписания Президентом Российской Федерации. Между тем, участие и вовлеченность граждан в данный процесс в современных условиях весьма ограничено .

В этой связи, использование положительного зарубежного опыта в России по вовлечению независимых экспертов в законодательный процесс на любой стадии способствует с одной стороны, развитию демократических институтов гражданского общества, а с другой, становлению конституционного порядка. Помимо этого, данные новеллы содействуют не только эволюции российской правовой системы, но конвергенции европейских правовых систем .

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития практики всесторонней оценки законодательства, устранения нормотворческих ошибок, совершенствования института экспертизы права. Результаты исследования могут быть использованы при преподавании профильных учебных дисциплин по конституционному праву, по специальности «Правоведение», а также в процессе переподготовки и осуществления программ повышения квалификации для сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации, помощников депутатов и служащих аппаратов федеральных законодательных органов и представительных органов субъектов Российской Федерации и т.д .

Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 10 научных статей, 5 из них - в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации .

Результаты научного исследования апробированы в виде сообщений аспиранта на конференциях, в том числе: «Первой Всероссийской конференции по вопросам реализации законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе» (Москва, 2013); круглый стол на тему:

«Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт», проведенный Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Москва, 2014) .

Выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс обучающих семинаров по антикоррупционной тематике в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2012-2015 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации, и в программы повышения квалификации: для сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации; помощников депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации; федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы .

Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами .

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы .

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении диссертационного исследования показаны теоретическая и практическая актуальность и значение заявленной темы, сформулированы объект и предмет диссертационного исследования, его цель и исследовательские задачи, определена исследованность темы .

Приведено описание примененной научной методологии, обозначена эмпирическая, нормативная и иная источниковедческая основа исследования, сформулированы основные научные результаты диссертационного исследования, дан комплекс выносимых на защиту научных положений, сформулировано их теоретическое и практическое значение, изложены сведения об апробации результатов диссертации .

Во Введении диссертационного исследования показаны теоретическая и практическая актуальность и значение заявленной темы, сформулированы объект и предмет диссертационного исследования, его цель и исследовательские задачи, определена исследованность темы .

Согласовано описание примененной научной методологии, обозначена эмпирическая, нормативная и иная источниковедческая основа исследования, сформулированы основные научные результаты диссертационного исследования, дан комплекс выносимых на защиту научных положений, сформулировано их теоретическое и практическое значение, изложены сведения об апробации результатов диссертации .

В главе 1 – «Теоретические аспекты экспертизы и экспертной деятельности в конституционном праве» – исследовано понятие, значение и виды экспертизы и экспертной деятельности в конституционном праве, исследовано множество определений экспертизы законодательства, встречающихся в научных трудах конституционалистов и правоведов, систематизированы разные подходы к пониманию принципов экспертной деятельности, предложено определение экспертной деятельности, сформулированы основные принципы экспертной деятельности (§ 1.1); приведен перечень основных видов экспертной деятельности, представлены авторские классификации видов экспертной деятельности по разным признакам(§ 1.2); определено место экспертизы в законодательном процессе, выявлены особенности, исследованы научные позиции по вопросам классификации основных видов экспертной деятельности (§ 1.3) .

Правовая природа института экспертизы законодательства носит довольно неоднозначный характер и заключается в разностороннем подходе конституционалистов-правоведов к определению этого понятия, с одной стороны, и правоприменительной практики экспертной деятельности, с другой. Экспертиза и экспертная деятельность имеют место в объективной общественной и правовой реальности, однако должного закрепления в правовом поле она не получила. Многочисленные труды российских ученых, которые были рассмотрены нами в рамках данного исследования на тему экспертизы законодательства, ясно свидетельствуют о необходимости введения единого доктринального определения экспертизы. Диссертантом были исследованы определения экспертизы законодательства, выявлены недочеты таких определений, встречающихся в научных трудах, систематизированы разные подходы к пониманию принципов экспертной деятельности .

Профессор М.Ю. Тихомиров отмечает, что экспертиза – это изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере. Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов. По мнению А.С. Пиголкина, осуществление экспертизы предполагает научный анализ и оценку подготовленного и внесенного в Государственную Думу законопроекта с точки зрения его содержания и формы специальными научно-консультативными подразделениями, учеными-экспертами и их группами. По определению А.А. Разуваева, экспертиза – это «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению уполномоченных лиц и в соответствии с установленной нормативно-правовыми актами процедурой, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования» .

В итоге диссертант пришел к выводу, что под экспертизой законодательства следует понимать аналитико-исследовательский процесс, проводимый лицом либо группой лиц, обладающими специальными навыками, знаниями, опытом, направленный на выявление и устранение в действующем законодательстве или законопроекте дефектных норм .

В соответствии с данным определением были сформулированы важнейшие принципы экспертной деятельности:

законность. Экспертная деятельность, осуществляемая органами государственной власти, проходит при условии точного исполнения требований Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) и иных нормативных правовых актов, составляющих правовую основу этой деятельности;

соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав юридических лиц. Экспертная деятельность осуществляется при неуклонном соблюдении равноправия граждан, их конституционных прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 18, ч. 2 ст. 19);

независимость эксперта. При производстве экспертизы нормативного акта или проекта нормативного акта эксперт, специалист независим, он не может находиться в какой-либо зависимости от органа или лица, назначивших экспертизу и других лиц, заинтересованных в исходе дела. Не допускается воздействие на эксперта со стороны государственных органов, организаций, объединений и отдельных лиц в целях получения заключения в интересах каких-либо лиц;

объективность экспертизы. Эксперт проводит исследования объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности. Заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных;

всесторонность и полнота исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники;

обязанность сообщать о возникновении конфликта интересов .

В рамках данного принципа, считаем необходимым обязать эксперта сообщать инициатору экспертизы о возможности возникновения конфликта интересов и прекращении экспертной деятельности до устранения вышеуказанного конфликта;

проверяемость заключений экспертизы, что предполагает выработку единого подхода и стандартизации методики проведения экспертной деятельности. Это позволит достоверно и объективно оценить качество и практическую ценность проведенной работы;

ответственность экспертов. Считаем необходимым установить правовые основы института ответственности по всем видам проводимых экспертиз с целью повышения качества экспертной деятельности .

Указанное определение и сформулированные принципы проведения экспертизы законодательства направлены, в первую очередь, на установление общих начал и базовых понятий в теории экспертной деятельности, что было достигнуто путем систематического анализа имеющихся доктринальных подходов .

Диссертантом приведен перечень основных видов экспертной деятельности, определено их место в законодательном процессе, выявлены особенности. Диссертантом были систематизированы научные источники по вопросам классификации существенных и актуальных видов экспертной деятельности, как по отдельным видам экспертиз, так и в целом.

В рамках настоящего исследования была проведена авторская классификация видов экспертиз по следующим основаниям:

По субъектам, проводящим экспертизу:

органы законодательной власти Российской Федерации (правовая, лингвистическая экспертиза);

органы исполнительной власти (экологическая, антикоррупционная, педагогическая);

Счетная палата Российской Федерации (финансовоэкономическая, социально-экономическая);

институты гражданского общества (научная, общественная) .

По стадиям законодательной деятельности:

на стадии подготовки к первому чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная, экологическая, финансово-экономическая, педагогическая);

на стадии подготовки ко второму чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, экспертизы, проводимые субъектами законодательной инициативы);

на стадии подготовки к третьему чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная);

на стадии рассмотрения законопроекта в Совете Федерации (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная и иные необходимые виды по усмотрению);

на стадии подписания законопроекта Президентом Российской Федерации (все необходимые виды экспертизы по усмотрению государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации) .

В зависимости от обязательности проведения экспертизы законопроекта:

обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая;

факультативные: научная, общественная;

обязательность, точно указанная в законе: экологическая, педагогическая .

По форме экспертируемого акта:

законопроектов: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная, экологическая, финансовоэкономическая, педагогическая;

законопроектов и действующих законов: антикоррупционная, общественная, экологическая .

В диссертации были проанализированы положения, касающиеся правового регулирования экспертной деятельности в отдельных странах, а также правоприменительная практика. Выявленные особенности экспертной деятельности в зарубежных странах позволяют сделать вывод, что данный вид деятельности законодательно в полной мере не урегулирован, но можно отметить высокую активность и участие гражданских институтов в ее осуществлении. Например, в Великобритании во время обсуждения законопроекта могут присутствовать не только независимые эксперты, но и представители средств массовой информации .

В российской практике законодательной деятельности экспертиза сопровождает законопроект с момента его обсуждения профильным комитетом вплоть до его подписания Президентом Российской Федерации .

Однако участие и вовлеченность институтов гражданского общества в этот процесс ограничено. Исходя из выявленных особенностей в данном аспекте, опыт зарубежных стран по вовлечению институтов гражданского общества в законотворческий процесс, мог бы положительно отразиться на российском законодательстве .

В главе 2 – «Экспертная деятельность как гарантия осуществления конституционных прав и законных интересов» представлен анализ регулирования правовой лингвистической и антикоррупционной экспертиз, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, выявлены недостатки и пробелы, предложены пути совершенствования (§ 2.1), проанализирована общественная экспертиза, ее конституционно правовой статус, особенности и виды, выявлены недостатки в регулировании, предложены пути совершенствования законодательства в данной области (§ 2.2), отдельно автором рассмотрена лингвистическая экспертиза, обоснована ее необходимость и востребованность (§ 2.3) .

Автором представлен анализ проведения правовой экспертизы, который зачастую включает научную, лингвистическую и антикоррупционную экспертизы, данные виды были рассмотрены в совокупности и системном взаимодействии.

Сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию действующей процедуры проведения правовой экспертизы, а именно:

положения Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ч.4 ст.112 дополнить нормами, закрепляющими необходимость установления сроков проведения правовой и лингвистической экспертизы по согласованию Совета Государственной Думы или ответственного комитета и правового управления Аппарата Государственной Думы, но не более тридцати календарных дней;

закрепить в обязывающих нормах Регламента Государственной Думы проведение не только общеправовой, лингвистической и антикоррупционной, но и финансовой, научной, экологической и общественной видов экспертиз, совокупность которых представляет собой полное экспертное сопровождение законодательной деятельности;

разработать методику проведения правовой экспертизы в плане исследования документов на предмет соответствия правилам и средствам нормотворческой юридической техники;

закрепить обязательное рассмотрение заключений лингвистической экспертизы субъектами, обеспечивающими законодательный процесс .

перенять опыт законов субъектов Российской Федерации, которые четко закрепляют и регламентируют основные положения, связанные с проведением экспертизы закона и законопроекта. В законе Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. № 52 «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике». Статья 34 упомянутого Закона предусматривает проведение «внутренней (служебной) экспертизы», что предусматривает проведение «юридической, антикоррупционной, финансовой, научно-технической, экологической и др.». Такая же норма существует в Корякском автономном округе, где ч. 1 ст. 17 закона от 29 апреля 2004 г. № 287-оз «О правовых актах Корякского автономного округа», гласит, что законопроекты, выносимые на рассмотрение в первом и третьем чтении, подлежат обязательной правовой экспертизе. Алтайский, Ставропольский края, Оренбургская, Костромская, Свердловская области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа и некоторые другие субъекты Российской Федерации тоже предусматривают проведение обязательной правовой экспертизы .

Любой нормативный правовой акт обладает своей особой стилистикой и конструкцией и подчиняется не только правилам и средствам юридической техники, но и русского языка. Неправильное использование юридических понятий и юридического языка в целом порой приводит к возникновению отдельных казусов, коллизий и может также породить и коррупциогенные факторы. Пробелы такого рода могут привести к очень серьезным последствиям. Несмотря на вышеуказанное, при проведении лингвистической экспертизы вся редакторская правка, в том числе и грамматическая, носит рекомендательный характер согласно ст. 121 ч. 7, что указывает на снижение роли лингвистической экспертизы при законопроектной деятельности. По мнению автора, если бы у заключения лингвистов был более императивный характер, например, законодатель обязывался бы давать аргументированный и обоснованный письменный ответ на предложения лингвиста, то это бы положительно отразилось на нашем законодательстве .

вынесено и обосновано предложение о необходимости разграничения научной экспертизы от общественной с привлечением экспертов (специалистов). Согласно существующему порядку проведения научной экспертизы выделено несколько отличительных признаков:

а) в качестве субъектов такой экспертизы могут быть привлечены как представители широкой общественности, так и сотрудники образовательных учреждений, квалифицированные научные кадры. Очевидно, что результаты проведения таких экспертиз будут существенно отличаться ввиду различия в профессиональных навыках экспертов;

б) научная экспертиза отличается более детальным исследованием закона (законопроекта). Научная экспертиза рассматривает закон с точки зрения соблюдения требований к структуре законопроекта, требований к тексту законопроекта, соблюдения юридической техники;

в) основной целью научной экспертизы является установление тех изменений, которые повлечет за собой принятие данного законопроекта или закона, и по существу представляет собой мнение представителей научного сообщества о его регулирующем воздействии;

обоснована необходимость введения ответственности независимых экспертов по антикоррупционной экспертизе в том порядке, как это предусмотрено в положениях о проведении общественной экспертизы. В случае, если заключение эксперта носит необъективный характер, не соблюдены принципы проведения антикоррупционной экспертизы либо возник конфликт интересов, следует предусмотреть особый порядок исключения эксперта из реестра экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы .

В рамках исследования положений общественной экспертизы, диссертантом были отмечены существующие недостатки в правовом регулировании, выявлены противоречия между федеральным законодательством и подзаконными актами, не приведенными в соответствие на момент написания данного исследования .

Указанные противоречия касаются правового положения проведения общественной экспертизы. Так, в ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля» закреплено положение, что общественная экспертиза это «….основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений…» Из этого следует, что привлекаемые в рамках общественной экспертизы специалисты и эксперты должны осуществлять свою деятельность только на общественных началах, без соответствующего вознаграждения. Однако, существующие и действующие акты не соответствуют этим установкам. Пункт 4 части 3 Положения Общественной палаты Российской Федерации «О порядке проведения общественной экспертизы» гласит, что: «Эксперты могут быть привлечены к работе, как на общественных началах, так и на основании договора, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации. Финансирование данного вида работ осуществляется Аппаратом Общественной палаты России по поручению совета Общественной палаты», что противоречит в данном случае принципу безвозмездности проведения общественной экспертизы .

Отдельные замечания были сделаны по отношению к ч. 4 ст. 23 указанного документа, где установлена ответственность эксперта: «В случае нарушения общественным экспертом обязанностей, установленных частями 2 и 3 настоящей статьи, он не может быть участником данной общественной экспертизы и в дальнейшем привлекаться к проведению других общественных экспертиз» .

Автором обосновывается недостаточность правого регулирования института ответственности общественных экспертов, так как данное положение может быть использовано для отстранения отдельных экспертов от экспертной деятельности не только с поля обсуждения одного законопроекта, но и от общественной экспертизы в целом. В данном случае, предлагается по аналогии с антикоррупционной экспертизой ввести Реестр общественных экспертов. В случае нарушения принципов экспертной деятельности, предлагается инициировать процедуру исключения из списка Реестра, но не отстранять в целом от проведения общественной экспертизы. Процедуру отстранения и вынесения такого решения возложить на формируемый коллегиальный орган (комиссию) .

Диссертантом отдельно рассмотрены положения, касающиеся гендерной экспертизы законодательства. В результате проведенного анализа было установлено, что подобная экспертиза в большинстве случаев имеет номинальный формальный характер. Подобный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации. Были выявлены гендерно-асимметричные законы, действующие в России, однако следует отличать законы, устанавливающие более лояльные меры в отношении женщин по причине физиологических отличий и законы, которые нарушают принципы равноправия .

Следует отметить, что во многих случаях, с этической точки зрения, такие нормы вполне справедливы, но если смотреть с юридической стороны и исходить из формулы «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации», то данное положение нарушается довольно часто. Безусловно, существуют ситуации в жизни, когда необходимо давать некоторые привилегии по половому признаку. Для строгого разграничения и сохранения баланса конституционных прав и законных интересов требуется глубокий анализ каждого законопроекта либо закона, регулирующего данного рода общественные отношения, что и выступает важнейшей задачей гендерной экспертизы .

В Заключении подведены основные итоги диссертационного исследования, сделаны общие выводы, изложены предложения по совершенствованию регулирования экспертной деятельности в законодательном процессе .

Научные результаты диссертации отражены в публикациях:

I. Статьи в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, утвержденный ВАК

Минобрнауки России:

1. Татишвили Т.М. Правовая экспертиза законопроекта. Роль в системе Российского законодательства // Закон и право. 2014. № 5. С. 39 – 44 (0, 4 п.л.) .

2. Татишвили Т.М. Лингвистическая экспертиза законопроекта:

антикоррупционный аспект // Образование. Наука. Научные кадры. 2013 .

№ 7. С. 32 – 40 (0, 2 п.л.) .

3. Татишвили Т.М. Законотворчество и экспертное сопровождение в законодательном процессе // Вестник московского университета МВД России. 2014. № 11. С. 62 – 66 (0, 7 п.л.) .

4. Татишвили Т.М. Международный опыт экспертного обеспечения законотворчества // Вестник московского университета МВД России. 2015. № 1. С. 57 – 62 (0, 5 п.л.) .

5. Татишвили Т.М. Гендерная экспертиза как гарантия конституционных прав мужчины и женщины // Образование. Наука .

Научные кадры. 2013 № 3 С. 28 – 35 (0,6 п.л.) .

II. Публикации в иных научных журналах и сборниках:

6. Татишвили Т.М. Сравнение методик проведения антикоррупционной экспертизы, установленной Правительством РФ, и принятых органами власти субъектов РФ // Право и современные государства. 2013. № 5. С. 45 – 51 (0, 3 п.л.) .

7. Татишвили Т.М., Хидзев А.Т. Антикоррупционная экспертиза в системе мер противодействия и предотвращения коррупции // Право и современные государства. 2013. № 3. С. 41 – 48 (соавторство - 0, 2 п.л.) .

8. Татишвили Т.М. Редакционная статья индексы цитирования // Право и современные государства. 2014. № 3. С. 5 – 8 (0, 3 п.л.) .

9. Tatishvili Т.М. Anti-Corruption Examination in the System of Measures Designed ti Counteract and prevent Corruption // Law and modern states. 2013 .

№ 5P. 47 – 55 .

10. Tatishvili Т.М., Khidzev А.Т. Сomparison of methods of anticorruption expert examination established by the RF government and adopted by the RF constituent entities // Law and modern states. 2013. № 3 P. 22 – 29.

Похожие работы:

«. : УДК 347.9 ББК 67.410 C 89 Записки судебного юриста Султанов А.Р. С 89 Жажда справедливости: борьба за суд. – М.: Статут, 2014. – 304 с. ISBN 978-5-8354-1032-3 (в пер.) Очередная книга известного процессуалиста и практика в серии "Записки судебного юриста" посвящена поиску противодействия манипуляциям с подсудностью, проблемам конфликта о...»

«ВНИМАНИЕ! Изменения, внесенные Законом КР от 10 мая 2017 года N 79, вступают в силу по истечении тридцати дней со дня официального опубликования указанного Закона; изменения, внесенные Законом КР от 8 июня 2017 года N 100, вступают в с...»

«2 Учебная программа составлена на основе образовательного стандарта высшего образования для специальности 1-24 80 01 "Юриспруденция" ОСВО 1-24 80 01утвержден и введен в действие постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 24.08.2012 № 108), Типовой учебной программы по дисциплине "Международное публичное...»

«№ 13 А18 Поиск информации в Интернет. В таблице приведены запросы к поисковому серверу. Для каждого запроса указан его код – буква от А до Г. Расположите коды запросов слева направо в порядке возрастания количества страниц, которые найдёт поисковый се...»

«ACN Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia Anti-Corruption Division Directorate for Financial and Enterprise Affairs Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France Phone: +33(0)1 45249964, Fax: +33(0)1 44306307...»

«ИВАНОВА Ксения Алексеевна ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНИЦИАТИВ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (конституционно-правовое исследование) Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Тюмень 2015...»

«СОРТИМЕНТАЦИЯ И УЧЁТ ЗАГОТОВЛЕННОЙ ДРЕВЕСИНЫ ПРИ РАЗНЫХ ФОРМАХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСОВ В 2011 году Всемирным банком при содействии Европейского Союза в рамках Программы Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе стран восточного направления европейской политики добрососедства и России (ЕПД ФЛЕГ) было разрабо...»

«Бабарыкин Петр Валерьевич ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ САЙТОВ СЕТИ ИНТЕРНЕТ Специальность 12.00.03 – "Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; междунаро...»






 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.