WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 

Pages:   || 2 |

«Татишвили Тенгиз Мерабович Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности ...»

-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации»

На правах рукописи

Татишвили Тенгиз Мерабович

Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения

законодательной деятельности

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор С.В. Бошно Москва 1    Содержание ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКСПЕРТИЗЫ И ЭКСПЕРТНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

1.1. Понятие и виды экспертизы и экспертной деятельности в конституционном праве

1.2. Классификация экспертиз в законотворческом процессе в Российской Федерации

1.3. Зарубежный опыт экспертного обеспечения законотворчества......... 58

ГЛАВА II. ЭКСПЕРТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ГАРАНТИЯ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И ЗАКОННЫХ

ИНТЕРЕСОВ

2.1. Правовая, лингвистическая, научная, антикоррупционная экспертиза законодательства

2.2. Общественная экспертиза законодательства



2.3. Гендерная экспертиза законодательства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

2    ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Провозглашение России статьей 1 Конституции Российской Федерации правовым и демократическим государством закрепило принцип верховенства права в стране. Качество закона напрямую влияет на осуществление государством фундаментальных функций, таких как защита прав, свобод и законных интересов граждан. Дефекты законодательного процесса и отсутствие должного внимания к экспертизе законопроектов порой приводят к тому, что законодательные акты могут содержать в себе значительные ошибки и пробелы. Отдельные акты могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а также положениям международных договоров ратифицированных Российской Федерацией .

Экспертное сопровождение законодательного процесса выступает мерой предупреждения и противодействия возникновению указанных выше дефектов .

В первую очередь, экспертная деятельность в законодательном процессе направлена на реализацию ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Правовой институт экспертизы законов и законопроектов служит важнейшим механизмом предупреждения возникновения пробелов законодательства, правовых коллизий, дефектов и ошибочных норм, противодействия коррупции .

Экспертиза закона или законопроекта предполагает научный анализ и оценку с точки зрения его содержания и формы специальными научноконсультативными подразделениями, учеными-экспертами и их группами. Ее основными целями являются совершенствование законодательства и устранение пробелов в принимаемых нормативных актах. В законодательном процессе значительное внимание уделяется институту экспертизы законопроектов и законов как аналитико-исследовательской деятельности, направленной на выявление и устранение пробельности законов и законопроектов. К примеру, с 3    2013 по 2015 гг. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в результате экспертной деятельности ежегодно отклоняется две трети от общего количества внесенных законопроектов 1 .





Существует множество видов экспертиз, выполняемых в процессе правотворчества: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансовоэкономическая, экологическая, гендерная, педагогическая, научная и другие .

Правовой статус всех видов экспертиз различен, при этом не все из них являются обязательными, а некоторые, например, гендерная, существуют лишь номинально. Так, осуществление антикоррупционной экспертизы предписано Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и регулируется специально разработанной и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" методикой. Такая экспертиза проводится, к примеру, Министерством юстиции Российской Федерации и институтом независимых антикоррупционных экспертов. Гендерная экспертиза упоминается лишь в некоторых нормативных правовых актах, а ее проведение полностью отдано на усмотрение субъекта правотворческой инициативы .

Формирование гражданского общества в РФ предполагает существенное повышение роли граждан во всех сферах государственной деятельности, включая законодательный процесс и правотворчество. Это привело к появлению общественной экспертизы, понятие которой установлено в Федеральном законе от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ст. 22 ч. 1. 2 По смыслу упомянутого закона общественной может быть признана любая экспертиза .

                                                              По данным официального портала Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics  Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" ст. 22 ч.1  4    Таким образом, исследование нормативных источников, закрепляющих основные элементы экспертизы в законодательном процессе, позволяет утверждать, что значительную актуальность в теоретическом и практическом плане представляет создание системной комплексной нормативно-правовой основы регулирования этого вида деятельности. Необходимость разработки актуальных проблем экспертизы законов и законопроектов определила выбор темы данного диссертационного исследования, которое охватывает комплекс проблем, связанных с совершенствованием законодательства Российской Федерации и обеспечением важнейших прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Р Ф .

Степень научной разработанности проблемы определяется наличием публикаций и диссертационных исследований в данной области знания .

В первую очередь следует выделить работы, специально посвященные проблематике экспертизы и экспертной деятельности, Ю.Г. Арзамасова, В.М. Баранова, А.Н. Миронова, Р.К. Надеева, Н.В. Ралдугина, Т.Н. Рахманиной, Е.Р. Россинской, которые изучали экспертную деятельность в законотворческом процессе, В.В. Астанина, А.Н. Баранова, С.М. Будатарова, О.А. Воронина, Ю.И. Ворониной, А.Ю. Головина, А.А. Денисовой, П.А. Кабанова, А.Э. Карапетяна, И.С. Клециной, О.А. Коротковой, Ю.А. Кузьминой, Н.В. Мамитовой, А.О. Мелешко, Я.Е. Наконечного, А.В. Нестерова, Т.В. Сахновой, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, труды которых посвящены отдельным видам экспертной деятельности в законодательном процессе,таким как антикоррупционная, гендерная, правовая и др .

Проблемы обеспечения качества правотворческой деятельности и законотворчества в частности затрагиваются в фундаментальных трудах конституционалистов С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, Б.С. Ебзеева, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина,, и теоретиков С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, С.В. Бошно, С.Н. Братуся, Д.А. Керимова, B.C. Нерсесянца, А.Х. Саидова, В.М .

5    Сырых, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Третьяковой М.Ю. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, В.И. Червонюка, А.Ф. Черданцева, В.А. Ясвина и др .

Указанный перечень не включает всех авторов значимых трудов, посвященных проблематике экспертизы законодательства. Несмотря на достаточно объемный список научных исследований, понятие экспертизы или экспертной деятельности не получило систематического, комплексного правового регулирования, что обусловило необходимость проведения новых исследований. Приведенные в рамках настоящей работы практические рекомендации по совершенствованию порядка осуществления экспертной деятельности могут способствовать повышению эффективности института экспертизы законодательства .

Объектом диссертационного исследования являются конституционноправовые отношения, возникающие в сфере экспертного сопровождения законодательного процесса .

Предмет диссертационного исследования составили конституционноправовые нормы, регулирующие экспертную деятельность в законодательном процессе .

Цель диссертационной работы заключается в исследовании конституционно-правовых аспектов регулирования экспертизы законодательства, а так же, в выработке теоретических основ регулирования и практических рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства .

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

сформулировать понятие экспертизы законодательства и экспертной деятельности в конституционном праве, охарактеризовать виды экспертной деятельности, выявить специфические черты основных видов экспертиз (предназначение, методы осуществления, субъекты, осуществляющие экспертные исследования, характер экспертного заключения, содержащего результат проведенного экспертами анализа);

6    провести сравнительно-правовой анализ института экспертизы законодательства в Российской Федерации и зарубежных стран;

провести мониторинг правового регулирования проведения основных видов экспертизы в законодательном процессе, выявить недостатки и предложить возможные варианты их устранения;

внести предложения по совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов, преодоления дефектности законодательства, повышению качества осуществления экспертизы в законодательном процессе .

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы исследования (анализ, включая системный анализ, синтез, индукция, дедукция и другие), кроме того – частнонаучные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-лингвистический и др.). Общенаучные методы анализа выступили в качестве основного исследовательского метода, обеспечив накопление и обработку искомого научного материала, получение результирующих научных обобщений и других выводов. Задействование метода системного анализа обеспечило возможность осмысления всей полноты института экспертизы в Российской Федерации, возможность фундаментального осмысления содержания экспертной деятельности в законодательном процессе во всей его многоаспектности, а так же возможность исследовать совокупность разнообразных и весьма многочисленных видов экспертной деятельности. Применение формальноюридического и юридико-лингвистического методов дали возможность выявить необходимую семантическую нагрузку норм, закрепляющих гарантии исследуемого института. Задействование сравнительно-правового исследовательского метода позволило осмыслить зарубежный опыт. Указанные методы применены в сочетании с научными принципами объективности, всесторонности, универсальности, критического анализа и др .

Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения общей теории экспертизы права, изложенные в трудах названных авторов. Отдельным аспектам проблемы либо тем или иным видам экспертизы в 7    правотворческом процессе посвящены научные статьи Р.Н. Боровских, Д.Г .

Васильченко, И.С. Власова, Е.И. Галяшиной, А.Ю. Головина, Д.Ю. Гончарова, А.К. Дзугкоева, В.А. Зокоева, Г.Б. Кысыковой, М.В. Матвеевой, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.В. Тепляшина, Д.В.Чухвичева и диссертационные исследования М.А. Васильева, Е.В. Журкиной, И.А. Закирова, О.А. Коротковой, А.А. Разуваева, В.Ю. Рогозина .

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон № 273-ФЗ от 19 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», Федеральный Закон от 5 апреля 2013 г .

№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ», Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 120 34 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания» и др .

В рамках диссертационного исследования использовано федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации, а также международные договоры .

Эмпирическую базу исследования составили решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской 8    Федерации, судов общей юрисдикции, практика применения законодательства в области экспертизы законодательства и экспертной деятельности, материалы периодической печати .

Была также проанализирована законодательная деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов субъектов Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, положения, постановления и методические рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, экспертные заключения специалистов Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, общественных экспертов и т.д .

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе представлены результаты комплексного анализа теоретических подходов и позиций, выработанных практикой правоприменения и законотворчества, по вопросам обеспечения интересов государства, конституционных прав в российском законодательстве, содержательных аспектов перспективной и ретроспективной экспертизы в законодательном процессе и экспертизы действующих законов как инструмента повышения эффективности правотворческих решений. Раскрыта правовая природа экспертного сопровождения законодательной деятельности, для чего сформулировано авторской понятие экспертизы закона и законопроектов с учетом конституционных норм, выявлены признаки и функции экспертизы закона и законопроектов, определены принципы экспертной деятельности, осуществлена видовая классификация экспертизы в законодательном процессе по различным основаниям. Выявлены дефекты законодательства и определены способы их преодоления, выявлены недостатки правового регулирования осуществления экспертизы законодательства и законопроектов, предложены варианты их устранения в целях повышения эффективности законодательства .

Основные положения, выносимые на защиту:

9   

1. Сформулировано авторское понятие экспертизы закона и законопроекта с учетом основополагающих положений Конституции Российской Федерации, а именно ст.ст. 2, 7, 18, 32, 42, 55, 76 и др. По мнению автора, под экспертизой нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует понимать аналитико-исследовательский процесс, проводимый лицом либо группой лиц, обладающими специальными навыками, знаниями, опытом, направленный на выявление и устранение в действующем законе или законопроекте дефектных норм .

Данное определение позволило актуализировать теоретические основы понятия экспертной деятельности в законодательном процессе, посредством чего, была устранена доктринальная разрозненность в методических разработках экспертной деятельности .

2. Помимо общепризнанных (законность, обективность, соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, независимость эксперта и т.д.), автором предлагается введение ряда дополнительных принципов экспертной деятельности:

проверяемость заключений экспертизы, что предполагает выработку единого подхода и стандартизации методики проведения экспертной деятельности. Это позволит достоверно и объективно оценить качество и практическую ценность проведенной работы;

исключительность проведения экспертизы при возникновении конфликта интересов, что подразумевает под собой обязанность сообщать о возникновении конфликта интересов. В рамках данного принципа, считаем необходимым обязать эксперта сообщать инициатору экспертизы о возможности возникновения конфликта интересов и прекращении экспертной деятельности до устранения вышеуказанного конфликта;

ответственность экспертов. Считаем необходимым установить правовые основы института ответственности по всем видам проводимых экспертиз с целью повышения качества экспертной деятельности .

10    Эти принципы закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные виды экспертной деятельности (общественная, педагогическая), однако, на иные виды экспертиз указанные положения не распространяются .

3. Диссертантом предложены классификации видов экспертной деятельности в зависимости обязательности проведения экспертизы законопроекта:

обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансовоэкономическая;

факультативные: научная, общественная;

специальные – обязательность, точно указанная в законе: экологическая, педагогическая .

4. Автором вынесено и обосновано предложение о необходимости разграничения научной экспертизы от общественной с привлечением экспертов (специалистов). Согласно существующему порядку проведения научной экспертизы выделено несколько отличительных признаков:

в качестве субъектов такой экспертизы могут быть привлечены как представители широкой общественности, так и сотрудники образовательных учреждений, квалифицированные научные кадры. Очевидно, что результаты проведения таких экспертиз будут существенно отличаться ввиду различия в профессиональных навыках экспертов;

научная экспертиза отличается более детальным исследованием закона (законопроекта). Научная экспертиза рассматривает закон с точки зрения соблюдения требований к структуре законопроекта, требований к тексту законопроекта, соблюдения юридической техники;

основной целью научной экспертизы является установление тех изменений, которые повлечет за собой принятие данного законопроекта или закона, и по существу представляет собой мнение представителей научного сообщества о его регулирующем воздействии .

5. В диссертационной работе предлагается законодательно закрепить учет экспертов. В результате проведенного исследования был выявлен ряд недостатков:

11    в порядке получения статуса эксперта, оценки проделанной экспертной работы и процедуры отстранения экспертов от проведения экспертизы .

В настоящее время положения законодательства и подзаконных актов недостаточно полно регулируют обозначенные пункты, в отдельных правовых документах они отсутствуют. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» вводит понятие государственного реестра независимых экспертов, согласно которому эксперты включаются в данный реестр в уведомительном порядке. Нет установленного порядка исключения экспертов из указанного перечня и порядка оценки проведенной работы. Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля» вводится понятие ответственности эксперта и отстранения от экспертной деятельности, однако порядок осуществления данных процедур не раскрыт, не предусмотрен порядок получения статуса эксперта и т.д .

Автором предлагается предусмотреть коллегиальное рассмотрение каждого вопроса об отстранении эксперта, вести реестр экспертов, закрепленный в Положении о проведении экспертизы и в случае нарушения предусмотреть соответствующие меры от приостановления экспертной деятельности до исключения из указанного реестра .

6. В законодательной деятельности российского государства различные виды экспертиз сопровождают законопроект с момента его обсуждения профильным комитетом вплоть до его подписания Президентом Российской Федерации .

Между тем, участие и вовлеченность граждан в данный процесс в современных условиях весьма ограничено. В этой связи, использование положительного зарубежного опыта в России по вовлечению независимых экспертов в законодательный процесс на любой стадии способствует с одной стороны, развитию демократических институтов гражданского общества, а с другой, становлению конституционного порядка. Помимо этого, данные новеллы 12    содействуют не только эволюции российской правовой системы, но конвергенции европейских правовых систем .

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития практики всесторонней оценки законодательства, устранения нормотворческих ошибок, совершенствования института экспертизы права. Результаты исследования могут быть использованы при преподавании профильных учебных дисциплин по конституционному праву, по специальности «Правоведение», а также в процессе переподготовки и осуществления программ повышения квалификации для сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации, помощников депутатов и служащих аппаратов федеральных законодательных органов и представительных органов субъектов Российской Федерации и т.д .

Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования автором опубликовано двенадцать научных статей, пять из них в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации .

Результаты научного исследования апробированы в виде сообщений аспиранта на конференциях, в том числе: Международная научно-практическая конференция 2324 ноября 2011 г.

Москва, круглый стол, проведенный Московской торгово-промышленной палатой, «первая Всероссийская конференция по вопросам реализации законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе» 2013 г.Москва, круглый стол на тему: «Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти:

отечественный и зарубежный опыт», проводимый Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2014 г. Москва. Выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс обучающих семинаров по антикоррупционной тематике в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2012-2015 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации, и в программы повышения квалификации: для 13    сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации; помощников депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы .

Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы .

–  –  –

Экспертная деятельность – одна из наиболее разнообразных и разносторонних видов исследований. С экспертизой мы сталкиваемся практически в любой сфере общественной жизни, начиная с товаров и услуг и заканчивая уголовными делами и экспертизой законодательства. Экспертиза и экспертная деятельность являются непременными атрибутами современной жизни человека, общества, государства; проведение экспертизы (оценки, анализа и т. д.) позволяет выявить положительные и негативные стороны исследуемого процесса. Понятие «экспертизы» носит базовый фундаментальный характер и сопровождает общепринятые философские понятия развития, так как без критической оценки (внутренней субъективной и внешней объективной) невозможно дать правильную оценку своим действиям. В юридической науке и практике достаточно широко применяется понятие эксперта (специалиста) и экспертизы в различных аспектах и отраслях права. С точки зрения конституционного права термин «экспертиза» применяется и соотносится в первую очередь с законодательным процессом и стадиями законотворчества .

Под экспертизой в общем смысле понимают исследование какого-либо объекта обладающим специальными знаниями лицом для дачи заключения .

Существуют разные подходы к определению понятия экспертизы, и имеется достаточно толкований данного вида деятельности. Например, в Большом энциклопедическом словаре экспертиза поясняется как «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.» 1. В толковом                                                              Большой энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М. : БРЭ, 2002.  15    словаре русского языка С.И. Ожегова экспертиза определена как «рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для вынесения заключения» 1 .

В сфере конституционного права существует значительное количество видов экспертиз, в числе которых можно назвать правовую экспертизу, гендерную, антикоррупционную, экологическую и т. д., сущность которых сводится к улучшению качества текущего законодательства. В качестве предмета экспертизы в рамках настоящей работы подразумеваются результаты законотворческой деятельности – законы РФ, федеральные законы РФ .

Исторически понятие эксперта (специалиста) было связано в первую очередь с уголовным судопроизводством. Привлечение эксперта (специалиста) в качестве участника уголовного процесса было необходимо для вынесения компетентного заключения в тех областях знаний, которые объективно недоступны юристам. Подобные экспертные суждения и заключения имели силу доказательств в судопроизводстве .

Появление вышеуказанного понятия результат развития законодательства и общения судопроизводства на протяжении нескольких столетий истории России .

Еще при Петре I привлекались врачи (лекари) к судебному процессу для определения причина смерти, что было законодательно закреплено в Воинском артикуле Петра I. Еще в 1832 г. Свод Законов Российской империи закрепил понятие «сведущих лиц», как обладающих особыми знаниями либо опытом в соответствующей науке или ремесле. Указанные лица привлекались для исследования происшествия и осмотра, результаты их исследований, осмотров являлись независимым источником доказательств. Дальнейшее закрепление и более детальное отражение указанные понятия нашли в Уставе Уголовного Судопроизводства 1864 г. Согласно уставу все привлекаемые органами следствия и суда специалисты именовались «сведущими людьми». В качестве «сведущих людей» предписывалось приглашать людей, «В тех случаях, когда для точного                                                             

Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М. :

ИТИ-Технологии, 1992.  16    уразумения встречающегося в деле обстоятельства необходимы специальные сведения или опытность в науке, искусстве, ремесле, промысле или каком-либо занятии, приглашаются сведущие люди» 1. Следует отметить, что указанный документ предусматривал ответственность за неявку без уважительных причин, в данном случае это было денежное взыскание .

В советской России уголовно процессуальный кодекс 1922-1923гг .

заключение эксперта получило квалификацию как самостоятельного доказательства, однако, в то время не было разделения понятий эксперта и специалиста. Данное разденеие было осуществлено лишь в уголовнопроцессуальном кодексе РСФСР 1961г., который выделил отдельную роль специалистов в процессе следственных действии .

Со временем законодательство об использований людей обладающими специальными знаниями все более развивалось и расширялось в 1966 г. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР в УПК РСФСР закрепил ст.ст. 661, 1331, 2531, 2751, которые определяли права, обязанности, специалистов, их ответственность, функции, порядок участия в следственных действиях и т.д .

На сегодняшний день участие эксперта и специалиста в судопроизводстве в процессе следственных действии является не чем то исключительным и необычном а совершенно обыденным, общим и обязательным принципом осуществления как следственных действий так и судопроизводства. Сегодня сложно представить систему правоприменения без использования людей имеющих соответствующие знания в науке и опыт в том или ином направлении необходимый для дачи заключений .

Несмотря на столь широкое применение научных знаний в правоприенении следует отметить что до 2001 г. не существовало официального определения таких важных в данной области понятий как «специалист», «специальные знания», «специальный» .

                                                              Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. п. 112 URL: http://constitution.garant.ru/history/act1600 1918/3137/  17    Однако, Уголовное законодательство периода царской России и УПК РСФСР 1961г. (ст.78), довольно детально закрепляли значение и место указанных понятий в уголовном судопроизводстве. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ в 2001 г., наоборот данные понятия не нашли соответствующего отражения .

Регламентация данных понятий было отнесено к предмету Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации». Статья 2 данного закона, как и действовавший ранее УПК РСФСР, определяя задачу государственной судебно-экспертной деятельности, ограничивает ее необходимостью разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки, техники, искусства и ремесла .

В таком понимании термин «специальный» не означает «научный» или «практический», «технический» или «медицинский», «искусствоведческий» или какой-либо иной. С точки зрения общей концепции уголовно-процессуального законодательства он употребляется в своем изначальном смысловом значении – особый, особенный. Вместе с тем, нельзя не заметить, что эта «особенность»

имеет, как было отмечено выше, ограниченную направленность: наука, техника, искусство, ремесло. В юридической литературе «специальными» принято обозначать знания, умения и навыки, которыми владеет более или менее узкий круг людей и которые приобретены ими в результате специального образования, особой профессиональной подготовки и опыта. Эти знания необходимы для занятия каким-либо определенным видом деятельности и используются в судопроизводстве для рассмотрения и решения вопросов, относящихся к данной конкретной области человеческой деятельности 1 .

Согласно общему подходу, специальными судебно-медицинскими знаниями считаются знания и навыки, приобретенные в ходе профессиональной медицинской (врачебной) подготовки эксперта, а также знания и навыки, полученные в результате личного опыта, и используемые в судопроизводстве для                                                              Эйсман А.А., 1967; Галкин В.М., 1968; Соколовский З.М., 1969; Нагорный Г.М., 1980;

Завальнюк А.Х., 1982; Циркаль В.В., 1984; Махов В.Н., 1993; Орлов Ю.К., 1995 и др.  18    определения обстоятельств, имеющих значение для соответствующего уголовного дела .

В литературе выделяют несколько ограничений относительно специальных знаний. Первое, специальными знаниями не являются знания полученные в результате общеобразовательной подготовки, общедоступные и общеизвестные знания, которые имеют массовое распространение, также не являются специальными знаниями жизненный опыт и здравый смысл. Также не считаются специальными знаниями и юридические, правовые знания ввиду того, что уголовные дела подвержены юридическому анализу и исследованию, что является исключительным предметом ведения правосудия. Данный аспект был детально урегулирован ст. 78 УПК РСФСР 1961 г., в которой говорилось, что как вопросы поставленные перед экспертом так и заключения эксперта не могут выходить за рамки своих специальных знаний. Постановление Пленума Верховного суда СССР от 16 марта 1971 г. разъясняет, что если поставленные вопросы перед экспертном и специалистом выходят за рамки специальных знаний указанных лиц, они имеют право отказаться от совершения соответствующих исследований .

Статья 8 ЗГСЭД 2001 г. ограничивает проведение исследований экспертом выходящих за рамки его специальных знаний, ст. 16 же накладывает обязательство на эксперта составить мотивированный отказ от проведения соответствующих исследований если поставленный перед ним вопросы выходят за рамки его специальных знаний. Подобная же норма была в последствии закреплена и в УПК РФ 2001 г. (п. 6 ч. 3 ст. 57) .

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ понятие эксперт и специалист нашли четкое отражение и впервые их статус закреплен на уровне закона .

Согласно ст. 57 УПК РФ «Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и назначенное в порядке, установленном настоящим Кодексом, для производства судебной экспертизы и дачи заключения» 1. «Специалист - лицо,                                                              Уголовно-процессуальный кодекс (УПК РФ) Часть первая. Общие положения Раздел II .

Участники уголовного судопроизводства Глава 8. Иные участники уголовного судопроизводства, ст. 57  19    обладающее специальными знаниями, привлекаемое к участию в процессуальных действиях в порядке, установленном настоящим Кодексом, для содействия в обнаружении, закреплении и изъятии предметов и документов, применении технических средств в исследовании материалов уголовного дела, для постановки вопросов эксперту, а также для разъяснения сторонам и суду вопросов, входящих в его профессиональную компетенцию» 1 .

Необходимо отметить, что единого понятия экспертизы законодательства в общем виде не существует. Есть частичная фрагментарная определенность отдельных видов экспертной деятельности, таких как правовая экспертиза, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая, экологическая и т. д. Однако, многочисленные труды российских ученых, которые были рассмотрены нами в рамках данного исследования на тему экспертизы законодательства, ясно свидетельствуют о необходимости введения единого доктринального определения экспертизы. Следует отметить, что такая проблема присутствует не только относительно определения экспертизы законодательства .

Зачастую законодатель использует слова, термины, словосочетания, которые не имеют определенного значения или заимствованные слова, которые тоже не определены. Было бы целесообразным создать единый понятийнотерминологический аппарат, в котором следует закрепить доктринальные понятия терминов, используемых законодателем .

Н.В. Ралдугин под экспертизой законодательства понимает проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного объекта с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и представление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы 2 .

                                                             Уголовно-процессуальный кодекс (УПК РФ) Часть первая. Общие положения Раздел II .

Участники уголовного судопроизводства Глава 8. Иные участники уголовного судопроизводства, ст. 58 

Ралдугин, Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов / Н.В. Ралдугин. – М. :

Изд-во МГУ, 1998.  20    Профессор М.Ю. Тихомиров отмечает, что экспертиза – это изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере 1. Практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов .

По мнению А.С. Пиголкина, осуществление экспертизы предполагает научный анализ и оценку подготовленного и внесенного в Государственную Думу законопроекта с точки зрения его содержания и формы специальными научноконсультативными подразделениями, учеными-экспертами и их группами 2 .

По определению А.А. Разуваева экспертиза – это «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению уполномоченных лиц и в соответствии с установленной нормативно-правовыми актами процедурой, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования» 3. При этом отмечается, что некоторые виды экспертиз могут проводиться организациями, физическими лицами, получившими аккредитацию эксперта, самостоятельно, по своему усмотрению 4 .

Д.В. Чухвичев считает, что «экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование                                                              Тихомиров, М .

Ю. Юридическая энциклопедия / М.Ю. Тихомиров. – М. : ЮРИНФОРМ ЦЕНТР, 1995. – С. 330.  Пиголкин, А.С. Проблемы законотворчества Российской Федерации / А.С. Пиголкин // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. – 1992. – № 3.  Разуваев, А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: вопросы теории и практики : дис.... канд. юрид. наук. / А.А. Разуваев. – Саратов, 2006.  Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 10, ст. 1084.  21    проекта нормативно-правового акта, проводимое в целях установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков» 1 .

По мнению С.М. Будатарова, «экспертиза правовых актов и их проектов представляет собой оценку правового акта на предмет его соответствия нормам международного права, российского законодательства, правилам русского языка и государственного языка субъекта Российской Федерации, криминологическим и другим требованиям» 2 .

В.А. Зокоев и А.К. Дзугкоев считают, что «экспертизу правовых актов и проектов правовых актов в широком смысле слова можно представить как исследование, осуществляемое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях определения качества правовых актов и проектов правовых актов и прогнозной оценки возможных последствий их реализации и/или принятия» 3 .

М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации»

уделяет довольно большое внимание экспертизе и экспертной деятельности. Он отмечает, что экспертиза и экспертная деятельность имеют место не только в законодательном процессе, но и вообще в деятельности государственных органов, а также подчеркивает важность экспертизы, определяя ее как одну из основных функций комиссий и комитетов, благотворное влияние экспертного дела на законотворческий процесс путем совершенствования нормативных актов и выделяет экспертизу поправок к законопроекту как проверку их конституционности 4. Помимо указанной деятельности правовед отмечает и                                                              Чухвичев, Д.В. Законодательная техника / Д.В. Чухвичев. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2014. 

Будатаров, С.М. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов :

научно практическое пособие / С.М. Будатаров. – Томск : ЦТНИ, 2010. С. 2.  Зокоев, В.А. Понятие правовой экспертизы нормативных правовых актов в МЧС России / В.А. Зокоев, А.К. Дзугкоев // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. – 2011. – № 4. С. 95. 

Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. – М. :

Норма, 2007.С. 511.  22    возможность обращения к помощи экспертов даже при выдвижении обвинений Президенту 1. Он указывает и на возможность проведения независимой экспертизы международных договоров 2. М.В. Баглай отмечает важность общественной экспертизы, которая, по его мнению, призвана обеспечивать взаимодействие государства и общества и защиту прав и законных интересов граждан при формировании и реализации государственной политики. 3 Профессор В.М. Сырых отмечает, что довольно часто к экспертизе конституционного законодательства прибегает Конституционный Суд Российской Федерации 4. По мнению автора, особую важность представляет собой также всесторонняя оценка законопроекта, что, по его мнению, не только способствует повышению качества и эффективности правотворчества 5, но и правоприменению. Особенно когда речь идет о Конституционном Суде Российской Федерации .

С.В. Поленина также считает, что «экспертиза законодательства – неотъемлемый этап и элемент как процесса создания закона, так и его применения» 6. Любая экспертиза законодательства конечной целью имеет повышение его эффективности, что может быть достигнуто путем сокращения излишней множественности нормативных актов, восполнения их пробельности, устранения противоречивости между законами и тем самым упрочения системности законодательства 7 .

–  –  –

                                                             Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв .

постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (ред. от 2 июля 2014 г.). Ст. 121, ч. 7.  24    подобной экспертизы может служить антикоррупционная экспертиза 1, которая установлена Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 2. Уже из названия закона следует, что данный вид экспертизы предназначен не только для проектов нормативных правовых актов, но и для действующих документов .

Нельзя полностью согласиться с определением экспертизы, которое соотносит экспертизу фактически с понятием правовой экспертизы, поскольку в этом случае исследуется сам нормативный акт в целом. Такая экспертиза проводится не только с целью оценки его на предмет соответствия другим актам, но рассматривается и его содержание в целом. Так согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Регламент Госдумы) Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по поручению совета или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести и лингвистическую экспертизу законопроекта 3 .

                                                             Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (ред. от 27 ноября 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 10, ст. 1084.  Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр .

законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 29, ст. 3609.  Регламент Государственной Думы... Ст. 112, ч. 2.   25    Следует отметить, что экспертиза осуществляется не только лицом, обладающим специальными познаниями, в некоторых случаях необходима аккредитация лиц, которые занимаются экспертной деятельностью, примером может служить антикоррупционная экспертиза 1. На основе данного определения можно прийти к выводу, что экспертиза проводится отдельным лицом, однако неоспоримым является тот факт, что экспертиза может проводиться не только одним лицом – экспертом, но и экспертной группой, созданной с привлечением нескольких юридических лиц или общественных организаций и физических лиц2 .

Резюмируя вышесказанное, отметим несколько важных признаков экспертизы законодательства с учетом выявленных дополнений:

В первую очередь, это процесс, включающий в себя как исследование, так анализ и оценку .

Во-вторых, для осуществления исследования оценки и анализа привлекаются эксперты, имеющие необходимые навыки и квалификацию специалисты .

В-третьих, объектом исследования экспертизы выступает весь нормативный акт в целом, как его содержание, так и форма .

В-четвертых, целью экспертизы может являться как заключение, так и ответ на поставленные вопросы .

В-пятых, основной целью экспертизы выступает совершенствование законодательства и устранение дефектов в нормативных актах .

Вышеперечисленное не является исчерпывающим, и его можно дополнить несколькими позициями, более подробно характеризующими экспертизу и экспертную деятельность в законодательстве .

                                                             Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Ст. 4.  Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 15 мая 2008 г., протокол № 4-С). Документ опубликован не был // ИПП Гарант URL: http://base.garant.ru/12139493/ (дата обращения:

19.11.2014 г.). Глава III, ст. 3.  26    Порядок осуществления экспертиз установлен рядом нормативно-правовых актов 1. Именно в Регламенте Госдумы закреплены положения о правовой, лингвистической, научной, научно-технической экспертизе и т. д .

Столь широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, приводит к тому, что принципы экспертной деятельности, имплицитно воплощенные в федеральном и конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. И наоборот, удачные юридические модели и позитивный опыт практической организации экспертизы нормативных актов и их проектов, закрепленные в том или ином нормативном правовом акте, зачастую оказываются незамеченными .

Учитывая текущее состояние законодательства РФ в области экспертной деятельности, представляется необходимым наличие четкого регулирования в данной сфере. Следует отметить, что на сегодняшний день не установлено понятия экспертной деятельности, нет законодательного определения экспертизы                                                              См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Федеральный Закон от 17 июля 2009 г. № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4 «О Счетной палате Российской Федерации»; Федеральный Закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; Федеральный Закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»; Федеральный Закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ;

Постановление Правительства Российской Федерации № 96 от 26 февраля 2010 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и проектов нормативных правовых актов»; постановление Правительства Российской Федерации № 6 «О концепции улучшения положения женщин» от 8 января 1996 г.; постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; приказ Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».  27    нормативных актов и их проектов, эксперта, специалиста, нет закрепленных принципов их деятельности, нет ответственности экспертов и организации, проводящих экспертизу нормативного акта. Лишь в некоторых нормативных актах, регулирующих тот или иной вид экспертной деятельности, присутствуют некоторые из перечисленных понятий, но в целом законодательное регулирование данного вида деятельности довольно фрагментарно. Считаем необходимым законодательно урегулировать правой институт экспертизы законов и их проектов, включая такие понятия, как «экспертная деятельность», «экспертиза нормативных актов», «эксперт» и т. д .

Экспертная деятельность включает в себя не только выявление изъянов в законодательстве, но и разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию экспертируемого акта. Примером реализации данного подхода может служить общественная экспертиза. В Положении о порядке проведения общественной экспертизы, установлено, что заключение должно, как правило, содержать обоснованные рекомендации по доработке отдельных положений законопроекта, а также поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, в виде изменения редакции статей либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта» 1. Из вышеизложенного следует, что подготовка и включение рекомендаций по совершенствованию экспертируемого акта, сделанное по окончании проведения общественной экспертизы, является одним из важнейших требований к представленному заключению .

Эксперты могут получать аккредитацию в Минюсте, так в «Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлено что независимую                                                              Положение о порядке проведения общественной экспертизы. Гл. VI ч. 2.  28    антикоррупционную экспертизу могут проводить лица, прошедшие аккредитацию в Министерстве юстиции Российской Федерации 1 .

Экспертиза может стать своего рода механизмом защиты прав и законных интересов общества и граждан нашего государства. Такую функцию выполняет общественная экспертиза, ее основной целью является «согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления» 2. В Положении о порядке проведения общественной экспертизы указывается несколько существенных признаков, которые должны содержаться в справке для подготовки заключения. Они ориентированы на защиту социальных интересов. Так, эксперт должен установить, в какой форме анализируемый акт повлияет на такие важные социальные институты как семья, школа, детские учреждения, малое предпринимательство и социально значимые области бизнеса, а также некоторые специфические группы населения – учащиеся и студенты, дети, женщины, пенсионеры, инвалиды, малоимущие, безработные, мигранты, священнослужители, верующие и др., – то есть, не ограничит ли он их социально значимые права. К примеру, основной целью экологической экспертизы является предотвращение негативного воздействия на окружающую среду. Она регулируется Федеральным Законом «Об экологической экспертизе». Идея данного вида экспертизы отражается в ст. 42 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право каждого на благоприятную окружающую среду 3. Правовая экспертиза действует во исполнение ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить Конституции; пункта а) ст. 76 – федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а также ст.ст. 71, 72 Конституции, в которых                                                              Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов .

Ст. 5  Положение о порядке проведения общественной экспертизы. Гл. I.   Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Гл. 1, ст. 2  29    говорится о предметах ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ. Лингвистическая экспертиза обеспечивает ч.1 ст. 68 Конституции РФ, в соответствии с которой государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Таким образом экспертная деятельность и экспертиза в целом, предусматривают в себе меры по защите и охране конституционных основ Российской Федерации .

Исходя из проведенного анализа, под экспертизой законодательства следует понимать аналитико-исследовательский процесс, проводимый лицом либо группой лиц, обладающими специальными навыками, знаниями, опытом, направленный на выявление и устранение в действующем законодательстве или законопроекте норм, нарушающих конституционные права и свободы физических и юридических лиц, коллизионных норм и всевозможных дефектных норм которые могут привести к отрицательным последствиям для общества .

Данное определение позволило актуализировать теоретические основы понятия экспертной деятельности в законодательном процессе, посредством чего, была устранена доктринальная разрозненность в методических разработках экспертной деятельности .

Несомненно, экспертная деятельность должна основываться на конкретных принципах, которые будут способствовать достижению общей цели экспертизы и экспертной деятельности.

Выделим наиболее важные из них:

1. Законности. Экспертиза законодательства и экспертная деятельность должна осуществляться при обязательном соблюдении норм Конституции Российской Федерации и иных законов Российской Федерации .

2. Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав юридических лиц.  Экспертиза и экспертная деятельность должна   осуществляться при неуклонном соблюдений конституционных прав и свобод человека, а также в соответствии с международными договорами и нормами закрепляющими права и свободы человека .

3. Компетентность эксперта. При проведении экспертизы должны привлекаться специалисты, имеющие соответствующий опыт и знания .

30   

4. Независимость эксперта. Экспертиза закона и экспертная деятельность во всех его видах должна осуществляться независимыми экспертами. Эксперт не может находится в зависимости от какого-либо органа или лица .

5. Объективность экспертизы. Проведенные экспертом исследования должны быть максимально объективными должны основываться на науке и практике в соответствующей специальности и положениях дающих возможность проверить обоснованность и достоверность полученных результатов .

6. Обоснованность и проверяемостьрезультата экспертизы. Выводы сделанные экспертом должны иметь соответствующее обоснование и возможность проверки полученных результатов .

7. Всесторонность и полнота экспертной деятельности, проводимых с использованием современных достижений науки и техники .

8. Целесообразность. При проведении того или иного вида экспертной деятельности, обязательным является понимание, насколько именно данный вид экспертизы, необходим для данного закона или законопроекта, приведет ли проведение данного вида экспертной деятельности к желаемому результату .

9. Сотрудничество органов государственной власти с институтами гражданского общества. При осуществлении разных видов экспертной деятельности, независимо от субъекта экспертизы, допускается вовлечение институтов гражданского общества. Сотрудничество такого рода является одним из важнейших факторов для качественного осуществления экспертизы .

10. Ответственность экспертов в экспертной деятельности .

Экспертиза закона или законопроекта играет большую роль в становлении качества законодательства, что в свою очередь отражается на жизнь общества, поэтому ответственность эксперта выступает своеобразным стимулом для добросовестного осуществления экспертизы .

Экспертная деятельность направлена на реализацию важнейших конституционных положений и касается первооснов правого регулирования общественных отношений. Практически каждый вид экспертизы (принципов экспертной деятельности) коррелируется с определенными нормами Конституции 31    РФ. Так в ст. 2 отмечается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются прямой обязанностью государства. В развитие этого положения в Российской Федерации признан приоритет прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17). Согласно ст. 18 Конституции РФ, права и законные интересы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Не должны издаваться законы, умаляющие или отменяющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55 Конституции РФ). Это положение установило прямую зависимость уровня реализации важнейших прав и законных интересов человека и гражданина от качества проработки законов Российской Федерации, что подчеркивает безусловную актуальность проведения экспертизы законопроектов и ее роль в законодательном процессе .

Отдельные положения Конституции Российской Федерации затрагивают также цели и задачи, решаемые разными видами экспертиз и служат их наиболее полной реализации. Это касается и правовой экспертизы (ст.ст. 4, 15 Конституции и др.), педагогической экспертизы (ст. 43), лингвистической (ст. 68), общественной (45), экологической (ст. 42) и т. д .

Экспертиза играет важнейшую роль в обеспечении не только высокого уровня законодательства, но и выполняет охранительную функцию, защищая и укрепляя основы конституционного строя Российской Федерации. В совокупности это дает полную и всестороннюю правовую регламентацию, и обеспеченность гарантий, закрепленных в основном законе, что не может не благоприятствовать развитию и совершенствованию как личности и общества, так и государства .

32    1.2. Классификация экспертиз в законотворческом процессе в Российской Федерации Сущность проведения экспертизы в широком понимании – это определение соответствия анализируемого объекта неким стандартам, шаблонам, требованиям и нормам, выявление наличия или отсутствия в нем каких-то недостатков .

Несомненно, это весьма важная деятельность, которая требует от лица, проводящего экспертизу, совокупности умений, навыков, специфических знаний в определенной области. Само слово «эксперт» означает в переводе с французского «знающий», «опытный», «сведущий» и т. д. Соответственно, по результатам проведения экспертизы, эксперт должен составить некое заключение, вывод о том, отвечает ли объект экспертизы предъявляемым к нему требованиям .

Исходя из того, что сущность определяет форму объекта, его внешнее проявление, так и в науке права, и на практике невозможно выделить виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов без точного установления понятия такой экспертизы. В российской правовой практике сложился известный парадокс, который заключается в том, что легального определения правовой (как и другой) экспертизы законодательства не существует по сей день. Более того, не существует и определения таких первооснов права как нормативный правовой акт. Это вызывает существенные затруднения, которые значительно снижают эффективность проведения экспертизы в целом, приводят к усложнению и затруднению порядка и методики проведения экспертизы. Указанные проблемы связаны с отсутствием в Российской Федерации Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором закреплялись бы определения и того, и другого понятия, как это сделано в разных странах бывшего СССР 1 .

                                                             Кысыкова, Г .

Б. Отдельные вопросы научной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Республике Казахстан / Г.Б. Кысыкова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. – Вып. № 2. – Т. 13. – 2013. С. 88  33    Поскольку в нормативных документах не закреплены единообразные толкования и определения экспертизы законотворческой деятельности, в научной литературе сложились различные подходы к пониманию этого правового института, а также к формулировке различных видов экспертизы. Широкий спектр выделяемых видов экспертиз обусловливается различием подходов к сфере регулирования конкретного анализируемого акта. По существу, все виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов в первую очередь можно разделить на общие, которые применяются ко всем видам исследуемых правовых актов и на специальные, применяемые в ограниченном узком порядке .

Правовая экспертиза. В первую очередь следует выделить правовую экспертизу 1 законопроектов Федерального Собрания. Ее осуществляют правовые управления аппаратов Государственный Думы и Совета Федерации .

В соответствии со ст. 112 Регламента Госдумы Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта.

Также на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовится заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской                                                              Следует отметить, что помимо упомянутой формулировки нередко встречаются такие выражения, как «юридическая экспертиза», «юридико-техническая экспертиза», что в силу синонимичности значений следует считать тождественными.  34    Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать 1 .

В соответствии с Регламентом Совета Федерации 2, «… законопроект, поправка к законопроекту … направляются инициатором законопроекта, … в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертиз …» При этом «… законопроект, поправка к законопроекту могут быть внесены на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации …» 3 .

Правовая экспертиза проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, юридические службы всех других федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам, правильности использования правовых категорий, соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской                                                              Регламент Государственной Думы. Ст. 112.   Там же. Ст. 141.   Там же.  35    Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности;

обеспечение системности законодательства, обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники, соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики и т. д. Подробнее об этом указано в работе А.Н. Миронова 1 .

Правовая экспертиза – это главный вид экспертной деятельности, которым занимается Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В ходе проведения правовой экспертизы законопроект принимает ту форму, в которой она будет рассматриваться на дальнейших стадиях законодательного процесса, проводится доработка законопроекта, выверяется текст с точки зрения правил законодательной техники .

В данном контексте правовую экспертизу законопроекта можно рассматривать как основной вид экспертизы, тогда как другие виды предназначены для проведения дополнительной обработки, анализа законопроекта в отдельном аспекте (лингвистическая – в плане соответствия нормам русского языка, гендерная – выявление гендерно-ассиметричных положений, антикоррупционная – выявление коррупциогенных факторов и т. д.). Правовая экспертиза законопроекта согласно Регламенту Госдумы (ст.ст. 112, 124) проводится в обязательном порядке для устранения «возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении» и т. д. Однако правовую экспертизу может провести и ответственный комитет на соответствие вносимых поправок Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам (ст. 121 Регламента Госдумы) .

Таким образом, правовая экспертиза законопроекта проводится в трех случаях: перед первым чтением, перед вторым чтением (по желанию                                                              Миронов, А.Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти / А.Н. Миронов // Административное право и процесс. – 2012. – № 2.С. 35.  36    ответственного комитета) и перед третьим чтением. Указанные правовые механизмы позволяют устранить недостатки законопроекта и выявить ошибочные нормы на всех стадиях законотворчества до направления законопроекта в Совет Федерации. Это является, на наш взгляд, необходимым и достаточным условием проверки законопроекта на соответствие правилам юридической техники .

В Совете Федерации одобренный Государственной Думой законопроект также проходит правовую экспертизу в Правовом управлении Совета Федерации 1, что является дополнительным механизмом улучшения качества и содержания законопроекта, а также устранения ошибочных норм .

Научная экспертиза правовых актов (законопроекта) в первую очередь направлена на установление влияния правового акта на общество в целом. Она имеет целью установить, какие изменения повлечет за собой принятие данного законопроекта, и по существу представляет собой мнение представителей научного сообщества о его регулирующем воздействии .

Ее осуществление регулируется ст. 112 Регламента Госдумы, где установлено, что по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы 2 .

В этой связи А.Н. Миронов отмечает, что научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов 3. Выделяя данный вид                                                             

О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации :

постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (ред. от 16 апреля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 7, ст. 635. Ст. 70  Регламент Государственной Думы. Ст. 112.  Миронов А.Н. Указ. соч. С. 36.  37    экспертизы законопроектов, стоит отметить, что в структуру федеральных органов исполнительной власти входят и образовательные учреждения, на которые возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный проект нормативного правового акта .

Научная экспертиза позволяет получить достаточно компетентную оценку регулирующего воздействия законопроекта на общественную действительность со стороны ученых, научных кругов, исследователей и т. д. Научная экспертиза в какой-то мере схожа с общественной экспертизой, однако, в отличие от последней, научная экспертиза проводится кругом лиц, имеющим определенные знания, умения, навыки в конкретной сфере, что позволяет получить компетентную объективную оценку законопроекта. Это способствует его совершенствованию и устранению дефективных и малоэффективных норм, особенно ценным может стать оценка технической документации и техниконормативных актов, прилагаемых к тексту законопроекта .

Лингвистическая экспертиза. Определение лингвистической экспертизы законопроекта дается в Регламенте Госдумы, и она заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов 1 .

Основная работа над законопроектом проводится перед вторым чтением. На этой стадии Правовое управление по поручению ответственного комитета осуществляет постатейную комплексную правовую и лингвистическую экспертизы законопроекта и подготавливает соответствующее заключение .

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в приведении языка и стиля законопроекта в соответствие с нормами современного русского литературного языка, выявлении терминологического разнобоя, соотнесении                                                              Регламент Государственной Думы. Ст. 121.  38    терминов законопроекта с терминами, применяемыми в законодательстве, устранении логических, технических ошибок, уточнении формулировок и т. п .

Перед третьим чтением может быть предложена только редакционная правка, необходимая для устранения ответственным комитетом совместно с Правовым управлением внутренних противоречий, которые могут возникнуть после внесения в текст законопроекта поправок в ходе второго чтения, и для установления правильной взаимосвязи статей.

Сутью таких рекомендаций являются требования к:

1) соблюдению логики изложения правовых норм;

2) отсутствию явных и скрытых противоречий правовых норм;

3) точности использования юридических и других необходимых терминов при создании правовых норм;

4) соблюдению стиля законодательных актов и в первую очередь определенности, ясности, краткости правовых норм .

Обязательными являются действия лингвиста на четырех уровнях языковых средств: слово, словосочетание, предложение, структурный элемент законопроекта (подпункт, пункт, часть, статья). На каждом из перечисленных уровней и языковых средств в процессе анализа и оценки текста законопроекта выявляются явные и скрытые повторы, противоречия, расхождения. При подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроектов о внесении изменений в федеральные законы наибольшее значение имеют анализ и оценка проекта, проводимые на уровне слова, потому что именно на этом уровне необходимо обеспечить соблюдение единства терминологии как в пределах конкретного федерального закона, так и законодательства в целом. Не менее важное значение имеет проведение лингвистической экспертизы в Совете Федерации, преследующее практически те же цели и проводимое в таком же порядке в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации .

Лингвистическая экспертиза имеет очень важное значение, так как позволяет сформулировать законопроект в стилистически правильно оформленном виде. Это позволяет избежать множества возникающих проблем, 39    пробелов законодательства, двоякого толкования, неясного и нечеткого изложения закона. Лингвистическая экспертиза способствует формализации законопроекта, изложение должно быть доступным и понятным гражданам РФ, текст закона не должен быть перегружен профессионализмами, узкоспециализированными понятиями и оборотами и т. д. Более подробно лингвистическая экспертиза рассматривается в соответствующем параграфе настоящей диссертации .

Экологическая экспертиза входит в число видов экспертизы, имеющих правовое закрепление в законодательстве. В соответствии с Федеральным законом об экологической экспертизе в ее задачи входит установление соответствия документов и документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду 1 .

В зависимости от субъекта проведения, можно выделить государственную и общественную экологическую экспертизу.

Так граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право 2 :

выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, затрагивающей экологические интересы населения данной территории;

направлять федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Федерации предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности;

получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих                                                              Об экологической экспертизе : федер. закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48, ст. 4556. Ст. 1.  Там же. Ст. 19   40    проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения и т. д .

Как отмечает М.В. Матвеева 1, законодательство, реализуя один из принципов экологической экспертизы, предполагающий участие в ней общественности, предусматривает проведение процедуры общественной экологической экспертизы. При этом перечень объектов, в отношении которых может проводиться указанная экспертиза, практически совпадает с перечнем объектов, для которых обязательна государственная экспертиза за небольшим исключением. Оно распространяется на объекты, составляющие государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну .

Антикоррупционная экспертиза. Проблема коррупции и взяточничества в самом обыденном понимании этого слова привели к тому, что лично глава государства, Президент Российской Федерации объявил курс на развитие антикоррупционного законодательства и разработку мер по противодействию коррупции. Так были утверждены Национальные стратегии противодействия коррупции, приняты: Федеральный закон «О противодействии коррупции», Постановление Правительства Российской Федерации «О Правилах и методике проведения антикоррупционной экспертизы», а также масса иных подзаконных нормативных правовых актов по противодействию коррупции. Для преодоления этих проблем были ратифицированы ряд международных актов, Россия вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО) 2. Кардинально изменился подход к проблеме коррупции, государственные органы были направлены не только на улучшение в целом правоприменения, но и на повышение уровня и качества законов, нормативных актов. Таким образом были разработаны существующие ныне механизмы антикоррупционного анализа .

                                                             Матвеева, М.В. Экологическая экспертиза как этап развития лэнд-девелопмента / М.В .

Матвеева // Известия ИГЭА. – 2013. – № 4 (90).  Воронина, Ю.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство противодействия коррупции в современной России: теоретико-правовой аспект / Ю.И .

Воронина // Вестник Томского государственного университета. – 2012. – № 3.  41    В научных кругах зачастую в качестве основных видов антикоррупционной экспертизы приводят криминологическую и уголовно-правовую виды экспертиз 1 .

Коррупционные схемы построены на создании трудновыполнимых условий, дополнительных согласований и усложнения в целом процессуального порядка рассмотрения вопросов государственными органами. Так, например, В.Н. Карагодин отмечает: «Взяткополучатели нередко создают организационную систему, стимулирующую возникновение у просителей желания любым путем ускорить выполнение должностных действий. В этих целях могут устанавливаться требования представления дополнительных документов, правила их оформления, проведение дополнительных согласований, не предусмотренных нормативными актами, определяющими процедуру совершения должностных действий. Для этого в некоторых случаях издаются различные локальные акты, которые на нормативном уровне закрепляют искусственное создание препятствий для своевременного и обоснованного разрешения обращений физических и юридических лиц. В данном случае достаточно отчетливо просматривается влияние особенности обстановки преступления на способ его совершения. Оно заключается в том, что к установленному порядку выполнения должностных действий добавляются другие требования. Таким образом, уже на стадии подготовки в способ получения и вымогательства взяток включаются операции, связанные с документооборотом» 2 .

Профессор А.Ю. Головин отмечает, что в зависимости от присутствия и роли государственных органов, можно выделить властные и общественные                                                              Шеслер А.В., Боровских Р.Н. Виды антикоррупционной экспертизы // Вестник Томского государственного университета. 2013. №375. С. 119; Гончаров Д.Ю. Возможности антикоррупционной экспертизы в расследовании коррупционных преступлений // Бизнес в законе. 2011. №4. С. 90; Гончаров, Д.Ю.

Первоначальный этап расследования взяточничества :

учебное пособие / Д.Ю. Гончаров, В.Н. Карагодин. – Екатеринбург, 2009. С. 71  Гончаров Д.Ю., Карагодин В.Н. Указ.соч. С. 71–72  42    антикоррупционные экспертизы. Властную экспертизу проводит непосредственно государственный орган, общественную – институты гражданского общества 1 .

Властные экспертизы также подразделяются на ведомственные, если проводятся самим органом государственной власти в процессе реализации функции нормотворчества, либо контрольно-надзорные, если проводятся по отношению к другим органам государственной власти .

Ведомственную антикоррупционную экспертизу проводят множество органов власти, в большей степени это органы исполнительной власти, правовое регулирование статуса и полномочий этих органов закреплено в нормативных правовых актах как на федеральном 2, так и на региональном уровне 3 .

                                                             Головин, А.Ю. Понятие и классификации антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), проводимых субъектами правоохранительной и правозащитной деятельности / А.Ю. Головин // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. – Вып. № 4–2. – 2013.  Приказ Минфина России от 12 июля 2010 № 70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации»; Приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»; Приказ Министра обороны Российской Федерации от 19 декабря 2011 г. № 2610 «О Порядке проведения в Министерстве обороны Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской Федерации»; Приказ Минкультуры России от 15 декабря 2010 г. №774 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства культуры Российской Федерации»; Приказ Следственного комитета Российской Федерации от 13 сентября 2011 г. № 135 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Следственного комитета Российской Федерации» и др.  Постановление Правительства Москвы от 2 июня 2009 г. № 513-ПП «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы»; Постановление администрации Тульской области от 43    Однако вопрос об эффективности проведения ведомственной экспертизы остается дискуссионным в научной литературе. Так С.М. Будатаров справедливо отмечает, что «стиль и манера действий служащих, заключенных в административных процедурах... подчас заключается в создании комфортных условий для себя» 1, что подвергает сомнению эффективность проведения такой экспертизы. Г.Б. Кысыкова в своей работе также отмечает, что в данном случае соблюдение принципа независимости антикоррупционной экспертизы может подвергаться нарушению, если органом-разработчиком выступает Министерство экспертизы 2 .

юстиции, и он же является организатором Относительно соблюдения принципа независимости Власов И.С. пишет: «… в Молдове существуют два центра противодействия коррупции … Центр исследований по предотвращению коррупции и Центр борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. Первый из этих центров является общественной организацией, а второй – государственной. Они независимы друг от друга. Больше того, общественная организация – Центр исследований по предотвращению коррупции не аффилирована ни Правительству, ни Парламенту Молдавии; она сотрудничает с парламентом и по его заказам проводит исследования, оставаясь при этом абсолютно независимой. Показательно, что ни один законопроект в Молдавии не                                                                                                                                                                                                             15 июня 2010 г. № 551 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами исполнительной власти и подразделениями аппарата администрации Тульской области»;

Постановление Правительства Ленинградской области от 23 ноября 2010 г. № 310 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области» и т. д.  Будатаров, С.М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов / С.М. Будатаров // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. – 2009. – № 3.  Кысыкова, Г.Б. Соблюдение принципов проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, как составляющая предупреждения законодательной преступности / Г.Б. Кысыкова // Вестник Пермского университета. – Вып. 2(20). – 2013. С. 218.  44    может быть предметом обсуждения парламентом без наличия заключений обоих упомянутых центров» 1 .

Что касается проведения контрольно-надзорной антикоррупционной экспертизы, то в первую очередь необходимо отметить широкие полномочия прокуратуры Российской Федерации в области контроля за соблюдением и не нарушением законов РФ. Именно Прокуратуру Российской Федерации Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 2 определил в качестве основного (первого) субъекта проведения антикоррупционной экспертизы. Эти положения развиваются и в профильном Федеральном законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» 3 .

Широкие полномочия по проведению контрольно-надзорной антикоррупционной экспертизы возложены и на Министерство Юстиции Российской Федерации, а также сопутствующие органы исполнительной власти в Федерации 4 .

субъектах Российской В соответствии с действующим законодательством эти органы проводят экспертизу:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

                                                             Власов, И.С. Правовые акты: антикоррупционный анализ. Научно-практическое пособие / И.С. Власов. – М. : Волтерс Клувер, 2010. – 176 с.  Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр .

законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 29, ст. 3609. Ст. 3.  О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 22 декабря 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 47, ст. 4472 .

Ст. 9.1.  Федеральный закон № 172-ФЗ; Постановление Правительства Российской Федерации № 96.  45    нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения .

проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

Общественная антикоррупционная экспертиза основывается на положениях ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.

5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов», что выделяет ее специфику, а именно:

независимость от органов государственной власти, наличие института независимых экспертов, рекомендательный характер заключения такой экспертизы. Как отмечает И.В. Тепляшин, это говорит лишь о малой доле участия общественных институтов в механизме противодействия коррупции, чего явно недостаточно 1 .

В качестве активных субъектов общественной независимой экспертизы следует выделить Общественную палату Российской Федерации, общественные палаты и советы, создаваемые и функционирующие при органах государственной власти и управления, в том числе правоохранительных органах, как на федеральном, так и региональном уровнях, а также органах местного самоуправления, различные общественные организации, независимые эксперты и                                                              Тепляшин, И.В. О социально-правовом статусе представителей гражданского общества, включенных в механизм противодействия коррупции / И.В. Тепляшин // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 11.  46    т. д. Как отмечает Д.Г. Васильченко 1 необходимо активизировать работу по использованию экспертного мнения населения с целью выявления его видения проблем, расширить уровень вовлечения самого населения в экспертную работу, разработать специальные методики проведения гражданской экспертизы по различным вопросам муниципального управления .

Под антикоррупционной экспертизой Е.В. Каменская и А.А. Рождествина понимают деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц либо лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая направлена на выявление в них коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению. Авторы выделяют два вида антикоррупционной экспертизы – обязательная, т. е. проводимая государственными органами, и необязательная, то есть проводимая институтами гражданского общества, в том числе независимыми экспертами.

Помимо разделения экспертизы на виды, они выделяют еще несколько оснований для классификации: по субъектам, по количеству субъектов (экспертов), по регулярности проведения, по количеству выявленных коррупциогенных факторов, в зависимости от объекта, в зависимости от вида проверяемого акта, и в зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов 2 :

Подобные основания для классификации антикоррупционной экспертизы выделяют и другие исследователи.

В частности:

В зависимости от субъекта-исполнителя выделяются экспертизы, проводимые:

                                                             Васильченко, Д.Г. Организация гражданской экспертизы в муниципальном управлении / Д.Г. Васильченко // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. – Вып. № 8 (103). – Т. 16. – 2011.  Каменская, Е.В. Независимая антикоррупционная экспертиза : научно-практическое пособие / Е.В. Каменская, А.А. Рождествина // СПС КонсультантПлюс, 2010.  47    федеральными и региональными органами государственной власти, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и должностными лицами;

независимыми экспертами .

По количеству специалистов, привлекаемых к проведению антикоррупционной экспертизы, можно назвать следующие ее виды:

единоличная, проводимая одним специалистом (экспертом);

комиссионная или комплексная (проводится несколькими экспертами, обладающими специальными знаниями в одной области, либо экспертами в разных областях знаний) .

По количеству выявленных коррупциогенных факторов можно выделить следующие виды рассматриваемой экспертизы:

экспертиза, в ходе проведения которой выявлен один или несколько коррупциогенных факторов – в зависимости от квалификации эксперта, его желания проанализировать определенную часть акта в соответствии со своими специальными познаниями в той или иной сфере;

экспертиза, в ходе проведения которой анализируется весь акт на коррупциогенность, выявляются все коррупциогенные факторы .

В зависимости от объекта рассматриваемой экспертизы можно выделять экспертизу:

проекта нормативного правового акта;

действующего нормативного правового акта .

В зависимости от вида и уровня проверяемого нормативного правового акта (проекта такого акта) выделяется экспертиза:

федеральных законов (законопроектов);

законов (законопроектов) субъектов Российской Федерации;

нормативных правовых актов (проектов) Президента Российской Федерации;

48    нормативных правовых актов (проектов) Правительства Российской Федерации;

нормативных правовых актов (проектов) федеральных органов исполнительной власти;

нормативных правовых актов (проектов) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

нормативных правовых актов (проектов) органов местного самоуправления;

отдельных локальных нормативных правовых актов (проектов) государственных и муниципальных учреждений .

В зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов экспертиза может рассматриваться как:

превентивная (на проекты нормативных правовых актов);

текущая (на действующие нормативные правовые акты);

последующая (при мониторинге применения данного акта) 1 .

Грамотная классификация антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов (проектов таких актов) играет важную роль для правильного нормативного регулирования вопросов их назначения и проведения различными субъектами правоохранительной и правозащитной деятельности, а также разработки качественных методических рекомендаций по проведению таких экспертиз различными субъектами, обеспечивающих эффективность, объективность и всесторонность полученных результатов .

Общественная экспертиза законодательства. Общественная экспертиза законодательства представляет собой одну из форм участия институтов гражданского общества в управлении делами государства. Данный вид экспертизы является важным инструментом в реализации конституционных прав граждан по непосредственному участию в управлении государством, гарантированных ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Основные                                                              Головин А.Ю. Указ.соч. С. 51  49    положения, касающиеся общественной экспертизы закреплены в статьях Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 г .

№ 212-ФЗ и т. д .

В нормах федерального законодательства не закреплено понятие общественной экспертизы, тогда как отмечается, что общественная экспертиза является одной из форм осуществления общественного контроля. Субъектами осуществления такой деятельности являются в первую очередь общественные палаты при законодательном органе государственной власти, как на федеральном уровне, так и на субъектовом, отдельные эксперты, проводящие экспертизу законопроектов, представленные как физическими, так и юридическими лицами, образовательные учреждения, проводящие экспертизу законопроектов в отдельной научной сфере и т. д .

В целом необходимо отметить, что общественная экспертиза носит универсальный характер и может проводиться по всем перечисленным выше видам экспертной деятельности институтами гражданского общества .

Финансово-экономическая и социально-экономическая экспертизы .

Финансово-экономическая экспертиза законопроекта проводится в соответствии с положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 4 ноября 2014 г.) «О Счетной палате Российской Федерации». Соответственно данный вид экспертизы осуществляет Счетная палата Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и т. д. Регламент Госдумы в п. 1 ст. 108 устанавливает обязанность в соответствии с пп. 104 и 105 направить законопроект в «… Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для 50    подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний» 1. Отсюда можно заключить, что финансово-экономическая экспертиза законопроекта проводится на стадии подготовки законопроекта к первому чтению. Вместе с тем, необходимо уточнить, что экспертиза также имеет место и в подготовке проекта бюджета, соответственно, финансово-экономическая экспертиза в данном случае проводится и в третьем чтении. Соответственно Комитет по бюджету проводит экспертизу полученных поправок. Важно отметить, что рассмотрению в третьем чтении подлежат только те поправки, которые были приняты и одобрены Комитетом .

Как отмечается в Регламенте Совета Федерации законопроект может быть направлен в комитет (комитеты) Совета Федерации, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации и Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации соответственно для правовой и социально-экономической экспертиз 2, что позволяет вывести суждение о мере его влияния и характере такого влияния на экономику страны в целом .

При проведении финансовой экспертизы Счетная палата осуществляет в соответствии со своим статусом следующие функции 3 :

экспертиза федеральных законов и их проектов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

                                                             Регламент Государственной Думы. Ст. 108.  Там же. Ст. 141.1.  О Счетной палате Российской Федерации : федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – 14, ст. 1649 .

Ст. 13.  51    экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, а также государственных программ Российской Федерации;

экспертиза международных договоров Российской Федерации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ Российской Федерации, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты;

Помимо этого, Счетная палата проводит финансовую экспертизу и дает заключения:

1) по вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной собственности и иных ресурсов;

2) по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции;

3) по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

4) по проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

5) по государственным программам Российской Федерации (федеральным целевым программам) .

Финансово-экономическая экспертиза сопоставима по своей правовой природе с оценкой регулирующего воздействия, проводимой в отношении актов органов исполнительной власти. С точки зрения государственного регулирования экономики и планирования бюджета правильная и корректная оценка воздействия законопроекта на финансовую сферу государства является обязательной и необходимой процедурой. Это позволит избежать как дополнительных расходов 52    на осуществление целей и задач законопроекта, так и предусмотреть его полное и своевременное ресурсное обеспечение .

Порядок и правила проведения педагогической экспертизы установлены постановлением Правительства «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания» 1. Согласно указанному документу педагогическая экспертиза проводится до проведения правовой экспертизы, следовательно, она проводится на стадии подготовки к первому чтению 2.

Педагогическая экспертиза проводится в отношении:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, – до проведения их правовой экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации;

проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти – до их государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации;

нормативных правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти – при мониторинге их применения 3 .

Педагогическая экспертиза является достаточно новым видом экспертизы законопроекта и направлена на выявление и предотвращение установления им положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения .

                                                             О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания (с Правилами проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания) : постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 120 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 8, ст. 816. Ст. 2.  Там же.  Там же.  53    Педагогическая экспертиза имеет узкий профиль проверки и оценки законопроектов и распространяется на сферы образования и воспитания .

Гендерная экспертиза. Как указывает О.И. Богомазова, Российской Федерацией ратифицированы все основные Конвенции о гендерном равенстве и равноправии полов 1. Однако этот вопрос пока не нашел отражения в действующем законодательстве. Еще в 2003 г. в Государственную Думу был внесен на рассмотрение проект закона «О государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин в Российской Федерации», он прошел первое чтение, однако до сих пор он имеет статус законопроекта. В то же время в постановлении Правительства «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации» есть упоминание о необходимости проведения гендерной экспертизы правовых норм, регулирующих трудовые правоотношения. Таким образом, как отмечается в современных исследованиях, «Россия сегодня далека от ситуации обеспечения равных возможностей для мужчин и женщин в реализации их конституционных прав и свобод» 2 .

Регламентация отдельных видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, процедур их проведения, требований к экспертам и других аспектов экспертизы правотворчества осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов. На данный момент существует некоторое число подобных документов, принятых в разное время Президентом 3, Правительством 4, палатами                                                              Богомазова, О.И. Проблемы реализации правового статуса женщин / О.И. Богомазова // Бизнес в законе. – Вып. 3. – 2007. С. 215.  Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин // Гендерная экспертиза и законодательная политика. – М.

:

Аванти плюс, 2004. – Т. 2. – С. 2. 

См.: О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов :

указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 20, ст. 2000.  Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов : постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 // 54    Федерального Собрания 1, федеральными органами исполнительной власти 2, однако эта регламентация пока еще фрагментарна. Она не охватывает и не регулирует все виды экспертиз, и, самое главное, не предусматривает обязательности учета мнения экспертов законодателем и способов этого учета .

Резюмируя вышесказанное, можно классифицировать виды экспертной деятельности по различным аспектам и критериям .

1. По субъектам, проводящим экспертизу:

органы законодательной власти Российской Федерации (правовая, лингвистическая экспертиза);

органы исполнительной власти (экологическая, антикоррупционная, педагогическая);

                                                                                                                                                                                                            Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 32, ст. 3335; Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 33, ст. 3895; Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы :

постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 // Собр .

законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 40, ст. 4648; Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 // Собр. законодательства Рос .

Федерации. – 2011. – № 32, ст. 4834.и др.  См.: Регламент Государственной Думы; Регламент Совета Федерации.  См.: приказ Минюста от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»; Приказ Минэкономразвития от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»; приказ Минюста от 8 сентября 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» и др.  55    счетная палата Российской Федерации (финансово-экономическая, социально-экономическая);

институты гражданского общества (научная, общественная)

2. По стадиям законодательной деятельности:

подготовки к I чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная, экологическая, финансово-экономическая, педагогическая);

подготовки ко II чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, экспертизы, проводимые субъектами законодательной инициативы) 1 ;

подготовки к III чтению (правовая, лингвистическая, антикоррупционная);

рассмотрения законопроекта в Совете Федерации (правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная и иные необходимые виды по усмотрению);

подписания законопроекта Президентом Российской Федерации (все необходимые виды экспертизы по усмотрению государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации) 2 .

3. По обязательности проведения экспертизы законопроекта:

обязательные: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая;

необязательные: научная, общественная;

по необходимости: экологическая, педагогическая .

4. По форме экспертируемого акта:

                                                             Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 699 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 22, ст. 2147.  Там же.  56    законопроектов: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, общественная, научная, экологическая, финансово-экономическая, педагогическая;

законопроектов и действующих законов: антикоррупционная, общественная, экологическая .

Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод о том, что существует достаточно большое многообразие экспертиз законопроектов по важнейшим направлениям и сферам, как то: правовая экспертиза, лингвистическая, антикоррупционная, социально-экономическая и др. Вместе с тем, экспертная деятельность не застыла в своем развитии, с развитием общественных отношений и появлением новых сфер регулирования права инициируются сопутствующие виды экспертной деятельности. К их числу следует отнести педагогическую экспертизу. Отдельного упоминания заслуживает относительно недавнее правовое закрепление основ общественной экспертизы в федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в 2014 г. Все это многообразие видов экспертной деятельности свидетельствует о том, что правовые механизмы совершенствования законодательства предусмотрены в достаточно полной мере. Однако уровень вовлечения и объективное, обоснованное использование этих механизмов общественными институтами и практическое влияние на процесс законотворчества оставляет желать лучшего .

57   

1.3. Зарубежный опыт экспертного обеспечения законотворчества Опыт международного сообщества и зарубежных государств наглядно показывает, что институт экспертизы законодательства способствует развитию правовой системы в целом, повышению качества и правовой проработки законов, легкости и доступности изложения для граждан, логически обоснованной и выверенной структуре. Экспертное обеспечение играет важнейшую роль в законодательном процессе. Оно позволяет грамотно и четко оформить содержание законопроекта, урегулировать правовые основы законопроекта, избежать коллизий с внутренним и международным правом, соблюсти необходимую форму правового акта, выдержать структуру, содержание и т. д .

Соответственно, мировое сообщество давно установило для себя важность проведения экспертного анализа законопроектов, что и было закреплено в законодательстве различных стран в их правовых нормах. Рассмотрим это на примере ряда различных стран и правовых систем .

В первую очередь следует отметить, что дифференциация форм и методов проведения правовой экспертизы достаточно велика. По итогам проведенного анализа имеет смысл разделить и классифицировать представленные примеры проведения экспертизы на различных стадиях законотворчества. Это и так называемая процедура «предварительной экспертизы» (Япония), проведение экспертизы во время обсуждения законопроекта в парламенте (Франция), а также проведение правовой экспертизы постфактум (Австралия). Отдельного упоминания заслуживает экспертиза, проводимая независимыми экспертами, которых привлекают органы государственной власти, как правило, на временной основе .

Вместе с тем, в большинстве случаев задача проведения экспертизы ложится на специальный правовой отдел, существующий либо при представительном, законодательном органе, либо при высшем органе исполнительной власти (правительстве, кабинете министров и т. д.). В первом 58    случае в качестве специального органа выступает какой-либо комитет, комиссия, исполняющий эти обязательства либо на временной делегируемой, либо на постоянной основе. Во втором случае функции по проведению экспертизы и подготовке закона исполняет специальный правовой отдел (бюро, департамент и т. д.), который чаще всего носит совещательный характер и не имеет самостоятельного обособленного статуса. Вместе с первоначальной и основной функцией такой орган также исполняет функции по правовой подготовке, техническому оформлению, языковому сопровождению поступаемых законопроектов, биллей, «драфтов» и т. д .

США. Большую роль играет экспертное сопровождение законопроектов в работе Конгресса – высшего законодательного органа США. Подавляющее большинство решений принимаемых по тем или иным законопроектам тщательно исследуется информационно-аналитическими органами и привлекаемыми экспертами. Соответственно, здесь можно наблюдать и чрезвычайно широкий спектр проводимых экспертиз .

Процесс экспертизы и заслушивание мнений о законопроекте (билле, резолюции) в США происходит непосредственно во время заслушивания в профильном комитете (Committee Stage) и, соответственно, в подкомитете .

В первую очередь, при поступлении билля Комитет подключает к обсуждению законопроекта все связанные с ним агентства и департаменты, а также подкомитеты 1. На данном этапе проводится правовая экспертиза, выверяется текст, делаются замечания, принимаются и отбираются поправки .

Если билль является достаточно важным по своим общественным последствиям, комитет также назначает дату общественных слушаний, что позволяет произвести еще и общественную экспертизу законопроекта. Для этого за неделю до проведения слушаний специально устанавливается время, место и тема обсуждения. При этом каждое слушание, за редкими исключениями, должно                                                              How a bill becomes a law/V. Consideration by committee // http://www.opencongress.org/ wiki/ How_a_bill_becomes_a_law/V._Consideration_by_committee.   59    быть открытым.

Закрытое обсуждение законопроекта проводится при наличии одного из следующих вопросов:

1. Национальная безопасность и международные межгосударственные отношения .

2. Вопросы внутреннего управления и распорядка .

3. Вопросы, касающиеся необоснованного вторжения в частную жизнь индивида или общественное порицание человека .

4. Коммерческая тайна .

5. Необходимость конфиденциальности в соответствии с другими положениями, правилами 1 .

Если в результате обсуждения и голосования предмет законопроекта не подпадает под особый перечень условий, слушания объявляются открытыми .

Великобритания. В Великобритании экспертиза законопроекта осуществляется непосредственно на стадии рассмотрения в профильном комитете (Committee Stage) .

Рис. 1. Стадии законотворчества в Парламенте Великобритании 2

На данной стадии происходит обсуждение законопроекта, проводится правовая экспертиза. Традиционно, такая экспертиза проводится в течении нескольких недель во время второго чтения законопроекта. Правительственные законопроекты проходят обсуждение и экспертизу после второго чтения .

                                                             Oleszek, W.J. Congressional Lawmaking: a Perspective оn Secrecy and Transparency / W.J .

Oleszek // Congressional Research Service. 2011. Nov. 30. P. 10   http://www.parliament.uk/about/how/laws/passage-bill/commons/coms-commons-comittee-stage/.   60    При обсуждении законопроекта в Палате общин, могут присутствовать независимые эксперты и представители от общественных структур, не являющиеся членами парламента. Поправки, предложения об изменениях вносятся депутатами и отбираются председателем комитета для дальнейшего обсуждения, при этом только члены комитета могут проголосовать за внесение этих изменений. В ходе слушаний обсуждается каждый пункт законопроекта и выносится решение, останутся ли поправки в конечном варианте законопроекта, либо будут удалены из текста акта. Некоторые правки могут быть внесены без обсуждения. Изменения и поправки, предложенные депутатами в законопроект, публикуются ежедневно в периодических изданиях и становятся достоянием гласности .

Отдельно следует отметить, что проект консолидированного бюджета имеет свою специфику и проходит обсуждение в ином порядке .

После того, как экспертиза в профильном комитете будет завершена, законопроект возвращается на рассмотрение в Палату общин в отредактированном виде .

Из вышеизложенного явствует, что в Великобритании, как и во многих странах прецедентного права, нет правовой экспертизы законопроекта в понимании, привычном для Российской Федерации. Это обусловливается спецификой законодательного процесса, да и всей правовой системы в целом. Под правовой экспертизой в данном случае следует понимать в первую очередь обсуждение и внесение изменений в ходе работы комитета в текст законопроекта .

Соответственно не прослеживается и конкретное четкое разделение на различные виды экспертиз, например, на антикоррупционную, правовую, лингвистическую, гендерную, и т. д., поскольку нет правовой регламентации и закрепления порядка, методики проведения экспертизы в текстах правовых актов .

Канада. Правовая экспертиза в Канаде осуществляется в первую очередь Министерством юстиции Канады. Министр юстиции Канады обязан в соответствии с предписаниями Генерал-губернатора Канады проводить экспертизу каждого правового акта, проходящего через Тайный Совет Канады 61    либо его председателя, для регистрации в соответствии с действующим Законом о правовых актах, а также каждого законопроекта, представленного либо внесенного на рассмотрение в Палату представителей Канады. Такого рода экспертиза должна выявлять любое возможное нарушение положений Канадской хартии прав и свобод либо несоответствие ее целям. В случае выявления нарушений министр обязан сообщить об этом факте в Палату представителей при «первом удобном случае» 1 .

Вместе с тем, проведение такой экспертизы не требуется, если была предварительно проведена экспертиза на соответствие анализируемого акта положениям ч. 3 Закона о правовых актах 2 .

Япония. На сегодняшний день существует два типа законопроектов в Японии – те, которые выдвигаются Кабинетом министров, и те, что выдвигаются парламентом Японии либо его комитетами 3. Следует отметить, что согласно статистике, большая часть рассмотренных в парламенте Японии законопроектов принадлежала Кабинету министров .

Согласно законодательству Японии, все законопроекты, которые в последующем будут представлены на рассмотрение Кабинета министров Японии, должны проходить экспертизу в правовом отделе (Cabinet Legislation Bureau). По сути, правовая экспертиза проводится непосредственно после запроса министра, выступившего с инициативой внесения на рассмотрение Кабинета конкретного законопроекта. Вместе с тем, в последнее время практикуется так называемая «предварительная экспертиза», согласно которой законопроект отправляется заблаговременно на правовую экспертизу в правовой отдел. Соответственно,                                                              Department of Justice Act - R.S.C., 1985, c. J-2 (Section 4.1) Current to May 14, 2014 Last amended on December 12, 2006 // URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/J-2/pagehtml#s-4.1.   Statutory Instruments Act R.S.C., 1985, c. S-22 Current to May 14, 2014 Last amended on April 1, 2014 // URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-22/.   Cabinet Legislation Bureau of Japan // URL:http://www.clb.go.jp/english/about.html.   62    заседание Кабинета министров назначается по тому законопроекту, экспертиза которого к этому времени уже завершена 1 .

Во время проведения экспертизы в правовом отделе законопроект проходит проверку с различных сторон, начиная с правового анализа до выявления особенностей технического оформления и т. д.

Проведенная экспертиза должна ответить на следующие вопросы:

1. О соотношении рассматриваемого законопроекта и Конституции Японии, а также существующими правовыми актами .

2. Достаточно ли четко и ясно поставлены цели и задачи в тексте законопроекта .

3. Соблюдена ли необходимая структура законопроекта, порядок статей .

4. Проведение грамматического и смыслового анализа текста, используемых в нем выражений, лексических связок .

После того, как предварительная проверка законопроекта завершена, профильное министерство в порядке дальнейшей процедуры направляет премьерминистру Японии запрос о созыве заседания Кабинета министров до направления законопроекта в законодательный представительный орган Японии (Kokkai – Народное собрание). По результатам рассмотрения законопроекта правовой отдел вносит необходимые коррективы и изменения 2 .

Эти же положения касаются и порядка проведения экспертизы международно-правовых договоров, заключаемых и ратифицируемых Кабинетом министров Японии. Что касается договоров, то, как указано в п. 3 ст. 73 Конституции Японии, «если надо получить предварительное или, в зависимости                                                              Samuels R.J. Politics, Security Policy, and Japan’s Cabinet Legislation Bureau: Who Elected These Guys, Anyway? // JPRI Working Paper No. 99 (March 2004)  «National Public Service Act of Japan» No.

120 of October 21, 1947 (Amendment:

Act No. 50 of 2005) // URL: http://www.japaneselawtranslation.go.jp/law/detail/?ft=1&re=02&dn= 1&x=0&y=0&co=01&ia=03&ky=cabinet+legislation+bureau&page=2.   63    от обстоятельств, последующее одобрение парламента» 1, все относящиеся к этому кругу договора также должны в обязательном порядке пройти экспертизу в правовом отделе .

Для проведения экспертизы законопроектов и международных договоров правовой отдел Кабинета министров Японии разделен на следующие департаменты:

1. Департамент по правовой экспертизе законопроектов министерств юстиции, обороны, образования, культуры, спорта, науки и технологии, инфраструктуры и транспорта, и др .

2. Департамент по правовой экспертизе законопроектов Агентства по финансовым услугам, министерств общественного управления, внутренних дел, почты и телекоммуникаций, иностранных дел, финансов и др .

3. Департамент по правовой экспертизе законопроектов Координационной комиссии, комиссий по справедливой торговле, охране окружающей среды, министерств здравоохранения, труда и благосостояния, сельского хозяйства, лесоводства и рыболовства, экономики, торговли и промышленности, охраны окружающей среды 2 .

Необходимо отметить, что правовой отдел формально носит статус совещательного органа при секретариате премьер-министра Японии, и его генеральный директор не голосует на заседаниях Кабинета министров. Однако он всегда включается в список формируемого Кабинета министров Японии и является самым высокооплачиваемым чиновником в японском правительстве. По выражению профессора Нисикавы, отдел представляет собой «правительственный орган в составе Правительства» 3 и играет важную роль в законотворческом процессе .

                                                             The Constitution of Japan // http://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/ constitution_e.html.   Cabinet Legislation Bureau of Japan // URL:http://www.clb.go.jp/english/about.html.  Nishikawa Shinichi Interview. 2002, June 27. p. 74.   64    Франция. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в состав которого входят около трехсот видных юристов. Согласно закону о Национальной ассамблее Франции 1, законопроекты, поступившие на рассмотрение от правительства либо членов Ассамблеи, направляются для их дальнейшей экспертизы в один из восьми комитетов парламента. Остальные комитеты также могут участвовать в проводимой экспертизе путем рассмотрения той части законопроекта, которая подлежит их ведению. Также для этих целей может быть создан специальный временный комитет. После завершения рассмотрения, комитет, которому поручено проведение экспертизы законопроекта, отчитывается о выявленных в ходе экспертизы нарушениях и предлагаемых для их устранения изменениях .

Следует отметить, что упомянутый закон позволяет проводить экспертизу законопроекта не только при участии профильных министерств и специальных экспертов. Также допускается присутствие представителей СМИ и общественных объединений, граждан, что позволяет соблюсти принцип гласности рассмотрения законопроекта, и вносит некоторые элементы общественной экспертизы и оценки текста правового акта институтами гражданского общества .

После заслушивания отчета комитет проводит общую дискуссию по законопроекту, а затем переходит к рассмотрению статей, поправок .

Законопроект, который был обсужден в ходе такого отчета с общим представлением, анализом его статей, обсуждением этих статей, а также различными дебатами, сравнительной таблицей и т. д., переносится в последующем в пленарное заседание для дальнейшего обсуждения .

Исключение составляют законопроекты о бюджете, социальном обеспечении, пересмотре Конституции, которые обсуждаются в оригинальном, первоначально представленном варианте .

                                                             The national assembly in the French institutions/ Transl. by D. McCavana // http://www.assemblee-nationale.fr/english/synthetic_files/index.asp.  65    Кроме того, могут быть организованы также и дополнительные заседания, которые помогают выявить рекомендации, советы от комитетов до передачи законопроекта на пленарное заседание по вопросам вносимых поправок и изменений 1 .

Австралия. В законодательстве Австралии, как и во многих странах прецедентного права, институт экспертизы законопроектов прямо не закреплен .

На практике проведение правовых экспертиз носит казуистический характер по узконаправленным вопросам и сферам деятельности. К примеру, сравнительно недавно в рамках парламентского контроля была проведена экспертиза законодательства Австралии на предмет его соответствия правам человека .

Объединенный парламентский комитет по правам человека Парламента Австралии 25 марта 2014 г. рассмотрел совместимость прав человека с рядом законопроектов, незадолго до этого внесенных в парламент. В итоговом докладе, согласно приведенным данным было рассмотрено 22 законопроекта; каждый из этих законопроектов был подан с заявлением о совместимости с существующими нормами о правах человека. Однако комитет пришел к выводу, что из 22 законопроектов всего 13 не требуют внесения изменений с целью их приведения в соответствие с требованиями, а остальные 9 были приняты с некоторыми нарушениями 2 .

Страны СНГ и Балтии. Анализ законодательства зарубежных государств показывает, что проведение экспертизы законотворческой деятельности осуществляется чаще всего в виде правовой экспертизы на уровне правового отдела исполнительного органа государственной власти. В странах СНГ и Балтии практика сложилась таким образом, что правовая экспертиза законотворчества                                                              The Examination of Bills in Committee. February 2011 // URL: http://www.assembleenationale.fr/english/synthetic_files/file-35.asp.

  Examination of legislation in accordance with the Human Rights (Parliamentary Scrutiny) Act 2011: Bills introduced 17–20 March 2014, Legislative Instruments received 1–7 March 2014 // URL:

http://apo.org.au/research/examination-legislation-accordance-human-rights-parliamentary-scrutinyact-2011-bills.   66    является частью общей вспомогательной курирующей деятельности информационно-аналитических служб. В некоторых странах экспертиза в правовых актах закреплена законодательно, а ее конкретное осуществление возложено на правовой отдел, который обеспечивает полное сопровождение законодательной инициативы с момента ее подачи до последней редакции и опубликования в форме закона .

В настоящее время в парламентах странах СНГ и Балтии созданы различные информационно-аналитические службы как на уровне управлений (Информационное управление Аппарата Верховной Рады Украины, Информационное управление Аппарата Национального Собрания Республики Армения 1 ), так и на уровне отделов (Отдел аналитической работы Аппарата Палаты Представителей Национального Собрания Республики Беларусь, Информационно-аналитический сектор Центра по парламентским исследованиям и связям с общественностью Парламента Республики Молдова, Отдел информационного обеспечения Аппарата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, Отдел информационно-аналитической работы Аппарата Мажилиса Республики Казахстан, Отдел экономической и социальной информации Канцелярии Рийгикогу Эстонской Республики, информационно-аналитические отделы канцелярий сеймов Литовской и Латвийской республик и др.) 2 Особое место в странах СНГ занимает такой вид экспертной деятельности как антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов. В виду относительной новизны данного института идет процесс становления и развития системы осуществления антикоррупционной экспертизы.

Для примера рассмотрим некоторые страны:

                                                             Названия государств, в том числе членов СНГ, здесь и далее приводятся, как указано в нормативном издании «Краткий справочник по оформлению актов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (Москва, 2001).  Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти. – Вып. 20. М. : Издание государственной Думы, 2004.  67    В Азербайджанской республике действует Конституционный закон Азербайджанской Республики «О нормативных юридических актах» от 17 февраля 2011 г, в котором и находит свое отражение антикоррупционная экспертиза наряду с остальными видами такими как, правовая лингвистическая и т.д.. Однако, следует отметить, в данном законе закреплено понятие и некоторые общие регулятивные нормы относительно антикоррупционной экспертизы, а порядок, сроки, субъекты, объекты антикоррупционной экспертизы не нашли своего закрепления. Лишь в приложении к указанному закону присутствует список коррупциогенных факторов, которые должны быть выявлены в результате экспертизы, при этом нет установленной методики и порядка осуществления антикоррупцоинной экспертизы;

В Таджикистане борьба с коррупцией закреплена на уровне национальной стратегии по борьбе с коррупцией на 2008-2012 годов, в котором и закреплено введение антикоррупционной экспертизы.Антикоррупционная экспертиза проводится согласно в указу Президента № 864 «О дополнительных мерах по борьбе с коррупцией» и постановлении Правительства от 2 сентября 2010 г. «Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению исполнения дополнительных мер по усилению противодействия коррупции в Республике Таджикистан на 2010–2012 годы»;

Деятельность законодаятелья в Узбекистане и Кыргизии направлена на совершенствование механизма проведения антикоррупционной экспертизы, и наблюдается активное участие государства в выработке практики проведения указанной экспертизы. Однако, согласно Постановлению Президента Республики Узбекистан от 23 августа 2011 г. № ПП-1602 «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности Министерства юстиции Республики Узбекистан» указанная экспертиза применяется только по отношению к проектам законов, которую осуществляет Министерство юстиции .

На Украйне введение антикоррупционной экспертизы также было обусловлено Антикоррупционной стратегией Украины на 2011-2015 г.г.,  утвержденной указом от 21 октября 2011 г.№ 1001/2011, однако в отличие от 68    остальных государств СНГ они предусматривают проведение многоступенчатой антикоррупционной экспертизы. Они попытались усовершенствовать действующую методику проведения указанной экспертизы путем разносторонней оценки и анализа коррупционных рисков в законодательстве. На сегодняшний день, были приняты Поправки в Закон Украины от 7 апреля 2011 г. № 3206-VI «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», которые отменен или порядок и методику проведения антикоррупционной на Украине. На данный момент антикоррупционная экспертиза закреплена лишь в статье ст. 15 вышеназванного закона;

В республике Армения проведение антикоррупционной экспертизы было введено в 2009 году Постановлением Правительства Республики Армения от 22 октября 2009 г. № 1205-Н «Об оценке регулирующего воздействия антикоррупционных нормативных правовых актов». Ткже весьма важным атрибутом законодательной деятельности республики Арменя является закон «О правовых актаз». Согласно вышеуказанному постановлению все законы перечисленные в ст 27.1 данного закона должны проходить обязательную антикоррупционную экспертизу. Указанная экспертизе подвержены не только законы, но и подзаконные акты .

Особо следует выделить Молдову и Казахстан, в данных государствах институт экспертизы является весьма эффективным инструментом направленным на предотвращение коррупции и устранение коррупциогенных факторов в законодательстве. Механизм осуществления антикоррупционной экспертизы в данных странах урегулирован и отточен на соответствующем уровне. Проведение антикоррупцоинной экспертизы является обязательным как для действующих нормативных актов так и для их проектов. Особо интересным представляется факт осуществления экспертизы проектов о внесении изменений, дополнении или об отмене нормативных актов. В Республике Казахстан действует совершенно новый институт антикоррупционной экспертизы – это научная антикоррупционная экспертиза, которая проводится научными организациями .

Услуги указанных организации закупаются на основании тендеров и конкурсов и 69    оплачиваются из государственного бюджета. Методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы в этих страна разработан наиболее детально, раскрыты коррупциогенные факторы с их подробным описанием. Опыт этих стран в данной области настолько полезен и положителен, что указанная методика проведения антикоррупционной экспертизы выступила основой для написания собственных методик .

Экспертиза международно-правовых актов. В этом аспекте следует выделить экспертизу судебных решений международных судов, арбитражей и трибуналов. Как известно, прецедентная правовая система признает судебное решение источником права. Соответственно, судебный прецедент de-facto является формой правотворчества, так как несет в себе «новое» право. Исходя из подобных рассуждений, в данной области, как и в законотворческой деятельности, также требуется тождественное экспертное обеспечение, т. е .

правовая и иные формы экспертизы .

Как отмечает доцент Иллинойского университета Том Гинзбург, несмотря на широкое развитие международной судебной практики, на сегодняшний день экспертиза и научное осмысление решений таких судов находится на достаточно низком уровне. Причина заключается в том, что внимание экспертов направлено на изучение внутренней согласованности международного права, его «неконфликтности». Соответственно, эксперты заведомо предполагают легитимность международных правовых актов и решений международных судов и стремятся воспроизвести и распространить их наиболее эффективно и когерентно в пределах национальной системы права. С другой стороны, общественное обсуждение решений международных судов сводится к тому, что постепенно появляются обоснованные опасения, что многочисленные судебные решения в итоге перекроют внутренние государственные правовые механизмы легитимной власти. Поэтому на сегодняшний день мы наблюдаем дуалистический дискурс. С одной стороны, эксперты озабочены согласованием решений международных судов с нормами международного права. С другой стороны –

–  –  –

                                                             Ginsburg, T. International Judicial Lawmaking / T. Ginsburg // URL: http://www.law .

berkeley.edu/files/spring05_Ginsburg.pdf.  См.: Kammerhofer J. Uncertainty in the Formal Sources of International Law: Customary International Law and Some of its Problems 15 Eur. J. Int’l L.,2004. 523.  Maritime Delimitation in the Area Between Greenland and Jan Mayen (Den. v. Nor.), 1993 ICJ Rep. 38. (June 14).  Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Main Area, 1984 ICJ Rep. 246 (Oct. 12) .

See Byers M. Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law 122-23 (1999).  71    юридической силой и часто стоят даже выше национального права, проведение такой экспертизы с точки зрения международного права должно быть обязательным и необходимо установить и закрепить соответствующий порядок .

Причем такая экспертиза не только должна проводиться в единичном порядке экспертами права участвующих в процессе сторон, но и осуществляться неким международным экспертным органом, сообществом. Значимость, юридическая сила и важность таких решений определяется тем, они имеют правотворческий и правообразующий характер .

Выявленные особенности экспертной деятельности в зарубежных странах позволяют нам увидеть, что данный вид деятельности законодательно не закреплен, экспертиза осуществляется на стадии внесения законопроекта в законодательный орган, а дальнейшая доработка и совершенствование происходит при помощи гражданских институтов. Учитывая специфику нашей правовой системы, считаем, что именно российский институт экспертизы позволяет наиболее детально подходить к совершенствованию законопроекта, но вместе с тем нельзя отрицать роль гражданского общества, уровень его вовлеченности в законотворческий процесс, в совершенствовании законодательства в целом, что в свою очередь в зарубежных странах осуществляется на более высоком уровне. Исходя из выявленных особенностей в данном аспекте опыт зарубежных стран мог бы положительно отразиться на российском законодательстве .

72     

ГЛАВА II. ЭКСПЕРТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

КАК ГАРАНТИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ

И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ

2.1. Правовая, лингвистическая, научная, антикоррупционная экспертиза законодательства  Экспертиза законодательства в Российской Федерации служит одним из важнейших механизмов обеспечения законных прав и интересов граждан Российской Федерации, закрепленных прежде всего в Конституции Российской Федерации. И, хотя российское государство провозгласило себя правовым государством, в котором права человека являются высшей ценностью, качество и юридико-техническая проработка законов не позволяет согласиться с этим утверждением в полной мере .

Причин подобных выводов много, они связаны не только с правом, но и с существующими и актуальными социальными проблемами. Однако целью данной работы является правовой анализ законов и законопроектов Российской Федерации в свете осуществления ими конституционных прав, поэтому мы рассмотрим именно те проблемы, которые касаются института экспертизы законодательства, призванного выявлять и устранять имеющиеся в законопроекте ошибки и дефективные нормы .

Для решения указанных задач обратим внимание в первую очередь на темпы законотворчества. Как известно, диалектический закон соотношения качества и количества говорит о том, что с возрастанием количества обратно пропорционально уменьшается качество. Социальные институты общества, СМИ неоднократно указывали на аномально высокие показатели количества рассматриваемых и принимаемых законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации. Данные статистики показывают, что в Российской Федерации после распада СССР появилась тенденция к росту количества нормативных правовых актов, что было связано с необходимостью ревизии существовавшей правовой системы, приведения ее в соответствие с установкой на 73    построение правового государства. В Государственной Думе за 1995 г. было зарегистрировано 237 рассмотренных законопроектов, в 2000 г. – 990, в 2005 г. – 1225, а за 2013 г. – 1525. Количество зарегистрированных законопроектов с 1995 г. по 2013 г. составляет – 3977 1 (см. диаграмму) .

Очевидно, что темпы количественного роста законов колоссальные. Однако, вместе с возрастанием количества законов в них становится все больше пробелов .

Важность данной проблематики заключается в том, что качество каждого нормативного акта напрямую влияет на всю систему российского права и серьезно отражается на жизни граждан. Исходя из этого, существуют различные методы анализа и критической оценки принимаемых законопроектов, которые направлены на его доработку и усовершенствование. Подобные процедуры                                                             

Официальный портал Государственной Думы Российской Федерации URL:

http://www.duma.gov.ru/systems/law/.  74    позволяют проработать законопроект по всем важнейшим направлениям, начиная от формирования текста законопроекта, правильного структурирования, изложения текста, непротиворечия другим законам, Конституции и т. д. Такая методика составляет суть экспертизы законодательства, каждый вид которой решает определенные в соответствии с этим видом задачи. В рамках данного параграфа будут затронуты основные положения, порядок проведения основных видов экспертиз, проводимых непосредственно законотворческим органом – Федеральным Собранием Российской Федерации, а также недостатки в их правовом урегулировании и возможные направления совершенствования .

Понятие правовой экспертизы закреплено в ст. 112 Регламента Госдумы .

Правовая экспертиза законопроекта – это специальное исследование, осуществляемое по специальному полномочию на то органами и лицами и предназначенное для оценки качества законопроекта, определения его соответствия федеральному законодательству и требованиям законодательной техники 1. Согласно Регламенту Госдумы, правовая экспертиза – это проверка законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. В ее ходе также проверяется перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта .

Таким образом правовая экспертиза выступает механизмом защиты конституционных основ Российской Федерации. Это исходит из смысла ч. 1 ст. 15 Конституции в которой закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить Конституции, что соотносится с ч. 3 ст. 76, согласно которой федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Другими словами, правовая экспертиза законопроекта есть аналитико-исследовательская деятельность, направленная на выявление и                                                              Элементарные начала общей теории права : учебное пособие для вузов / ред .

В.И. Червонюк. – М. : Колосс, 2003.  75    устранение противоречий между принимаемым актом и Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также контролирующая соблюдение юридической техники в законопроекте. Соответственно, юридическая техника представляет собой совокупность средств, приемов и правил, применяемых для разработки, принятия и оформления нормативных правовых, индивидуально-правовых (правоприменительных), интерпретационных и иных правовых актов. Как отмечает председатель государственной думы С.Е. Нарышкин: «Сейчас нет того внимания к юридической технике, которое было присуще советской правовой науке, но ведь юридическая техника – это не только в нужном месте расставленные запятые, но и сама логика изложения, и строгость формулировок» 1 .

В составе правовой экспертизы следует выделить следующие основные направления:

1. Проверка наличия коллизий законопроекта с другими законами, федеральными конституционными законами, Конституцией Российской Федерации (в случае экспертизы закона субъекта РФ – всеми вышестоящими актами по иерархии нормативных правовых актов) .

2. Соответствие законопроекта правилам юридической техники .

3. Приведение полного исключительного перечня нормативных правовых актов, которые подлежат изменению приостановлению или отмене в связи с принятием данного законопроекта .

Хотя в юридической науке правовая экспертиза законопроектов признана элементом законодательного процесса, порядок его проведения четко не закреплен. Отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы 2, в созданных по отраслевому                                                              Шкель, Т. Отчет о состоянии российского законодательства предполагается обнародовать в декабре / Т. Шкель // URL: http://www.rg.ru/ 2013/09/ 30/otchet.html#comments.  Положение о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв. Председателем Государственной Думы Федерального 76    принципу положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов и в должностных инструкциях служащих правового управления .

Так Регламентом Госдумы предусмотрены случаи, в которых проведение правовой экспертизы является обязательным при предварительном обсуждения законопроекта и подготовке к первому чтению (ч. 1 ст. 112), а также перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124). Отдельного упоминания заслуживает тот факт, что Регламент Госдумы также допускает возможность проведения правовой экспертизы не только в рамках Федерального Собрания, но и в других органах государственной власти. Для этих целей ответственный комитет Государственной Думы направляет текст законопроекта после первого чтения всем субъектам законодательной инициативы (судам – в сферах, относящихся к их ведению), что имеет положительный характер и позволяет усовершенствовать законопроект с учетом критики и оценки других органов государственной власти .

В соответствии с Регламентом Госдумы правовая экспертиза проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Российской Федерации по поручению Совета Государственной Думы (далее – Совет ГД) или ответственного комитета. Сроки проведения устанавливает соответственно или Совет ГД, или комитет (ст. 112 п. 2). Исходя из вышесказанного, Совет ГД или комитет устанавливают сроки по своему усмотрению, что может привести к неоднозначным результатам. Сроки проведения экспертизы в данном акте не закреплены. Это может привести к такому положению, когда сроки, которые будут установлены Ответственным комитетом или Советом ГД, могут оказаться недостаточными для выполнения того объема работ, который требуется для выявления всех недостатков законопроекта (законотворческих дефектов 1 ). Исходя                                                                                                                                                                                                             Собрания Российской Федерации 10 марта 1995 г.). Документ опубликован не был // СПС КонсультантПлюс URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=228707 (дата обращения: 15.12.2014 г.).  Под законотворческим дефектом здесь понимается установленный факт отступления законопроекта (или его отдельных предписаний) от требований правовой легальности, стандартов, норм и правил инструментально-правового качества и законодательной техники, 77    из практической деятельности, представляется целесообразным установление срока проведения правовой экспертизы по согласованию обоих органов. Известны случаи, когда на проведение указанных видов экспертиз правовому правлению были даны сроки в объеме нескольких часов или одного дня. В ч. 4 ст. 112 Регламента указано, что в случае, если правовое управление не успевает предоставить заключение по указанным видам экспертной деятельности, оно направляет мотивированное предложение Совету Государственной Думы о продлении сроков, соответственно, Совет Государственной Думы принимает решение о продлении срока проведения экспертизы (продлить его либо не продлевать). Исходя из указанного, считаем, что сроки проведения правовой и лингвистической экспертизы должны устанавливаться по согласованию Совета ГД или ответственного комитета и Правового управления аппарата ГД, но не более 30 календарных дней .

На практике правовая экспертиза проводится и при подготовке законопроекта ко второму чтению. Это установлено ч. 1 ст. 121 Регламента  Госдумы, где указано, что ответственный комитет имеет право проводить и независимую правовую экспертизу поправок к законопроекту на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству .

Не менее важными являются также пояснения, касающиеся правил юридической (законодательной) техники. Как отмечает Ю.А.

Тихомиров, существует комплекс требований юридической техники, согласно которым должны проверяться законопроекты:

точность и определённость формулировок выражений и отдельных терминов (понятий) закона;

                                                                                                                                                                                                            снижающий уровень правового качества законопроекта, тогда как главной отличительной особенностью законотворческой ошибки является волевой аспект, который позволяет разграничить вышеупомянутые понятия. Правовая экспертиза предотвращает возникновение законотворческих дефектов, что, в свою очередь, позволяет предупредить такие ошибки. Тем самым правовая экспертиза законопроектов, выполняет диагностическую и профилактическую функции, что только положительно влияет на российскую правовую систему.  78    ясность и доступность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых он распространяет свое действие;

полнота регулирования соответствующей сферы общественных отношении, отсутствие в законе пробелов и упущений;

конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона;

максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

система построения закона (цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимосвязь всех частей законодательной конструкции, логическая последовательность изложения мысли законодателя);

унификация единообразие формы и структуры закона, способов изложения правовых предписаний 1 .

Указанные рекомендации способствуют формированию ясного, четкого и проработанного текста законопроекта, как по содержанию, так и по структуре, что является очень важным свойством любого правового документа. Это позволяет улучшить его правовые качества, избежать множества проблем и коллизий, повысить стабильность и постоянство законопроекта, которыми обделены многие действующие законы .

Результатом указанных аналитико-исследовательских действий является заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы, либо Правового управления Аппарата Совета Федерации, либо любого иного органа, проводящего экспертизу в законодательном представительном органе государственной власти субъекта РФ. К примеру, в Государственной Думе отзывы и предложения рассматриваются на заседании ответственного комитета, куда могут быть приглашены работники правового управления, которые проводили экспертизу. До того, как законопроект примут на первое чтение, субъект законодательной инициативы имеет право изменить текст законопроекта                                                              Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. – М. : Городец, 2000. – 272 с.  79    или вовсе отозвать. Таким образом заключение правовой экспертизы не обязывает к выполнению, каких-либо действий по устранению выявленных недостатков в законопроекте, что в свою очередь может негативно отразиться на правовом акте .

В указанном случае заключение правового управления Аппарата Государственной Думы сопровождает документ до его принятия, при отрицательном заключении закон может быть отклонен. Что лишний раз подтверждает важность и необходимость такого рода экспертной деятельности при законодательном процессе. В соответствии с изложенными положениями, представляется разумным и обоснованным придать свойство обязательности для рассмотрения заключениям правового управления, что будет способствовать улучшению качества законопроекта .

Рассмотрим пример одного из экспертных замечаний к ч. 2 ст. 328

Уголовного кодекса Российской Федерации, которая гласит:

Статья 328. Уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы

2. Уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы лиц, освобожденных от военной службы, наказывается … .

При анализе указанной нормы эксперты заключили, что в названии статьи союз «и» следует заменить союзом «или» так как это разные виды служб; в дефиниции ч. 2 слова «лиц, освобожденных от военной службы» следует исключить либо заменить словами «лиц, которым военная служба заменена альтернативной гражданской службой», поскольку освобождение гражданина от военной службы влечет и освобождение его от права на замену ее альтернативной гражданской службой 1. Данным замечаниям экспертов не было уделено должного внимания ни на одном этапе прохождения закона, вплоть до его подписания президентом. В результате мы получили законодательную ошибку, которая, кстати, действует и по сегодняшний день .

                                                             Надеев, Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе : учебное пособие / Р.К. Надеев. – М. : Изд-во МГУ, 2005.  80    Дефекты законодательного процесса и отсутствие должного внимания к правовой экспертизе законопроекта, на наш взгляд приводят к тому, что законы нередко принимаются ввиду политической конъюнктуры в стране; могут противоречить основам прав и законных интересов граждан. Отдельные акты могут противоречить Конституции, федеральному законодательству, а также нормам и положениям международных договоров, ратифицированных нашим государством. Правовая экспертиза в подобных случаях выступает мерой противодействия возникновению такого рода законодательных коллизий. В связи с этим во многих субъектах было актуализировано законодательство в сфере правовой экспертизы законопроектов субъектов РФ и были разработаны нормы, регулирующие порядок проведения правовой экспертизы проектов законов субъектов .

Так закон Волгоградской области № 736-ОД от 1 октября 2002 г. «О законах и иных областных нормативных правовых актах» содержит ст. 16, которая содержит понятие правовой экспертизы проектов законов и иных областных нормативных правовых актов, перечисляются ее задачи, виды, среди которых указана и научно-правовая экспертиза 1.

Схожие главы входят и в законы ряда других субъектов Российской Федерации, например:

закон Кемеровской области от 23 июня 2003 г. № 33-ОЗ «О законодательной деятельности в Кемеровской области»;

закон Иркутской области от 17 января 1997 г. № 4-ОЗ «О законах и иных областных нормативных правовых актах»;

закон Новгородской области от 6 января 1995 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области»;

                                                             Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. № 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (принят областной думой 2002 г. 19 сентября). Ст. 20 п. 1.   81    закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» 1 .

Небольшие отличия в регулировании положения правовой экспертизы отмечены в Законе Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. № 52 «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике». Статья 34 упомянутого Закона предусматривает проведение «внутренней (служебной) экспертизы», что предусматривает проведение «юридической, антикоррупционной, финансовой, научно-технической, экологической и др.». Такая же норма существует в Корякском автономном округе, где ч. 1 ст. 17 закона от 29 апреля 2004 г. № 287-оз «О правовых актах Корякского автономного округа», гласит, что законопроекты, выносимые на рассмотрение в первом и третьем чтении, подлежат обязательной правовой экспертизе. Алтайский, Ставропольский края, Оренбургская, Костромская, Свердловская области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа и некоторые другие субъекты Российской Федерации тоже предусматривают проведение обязательной правовой экспертизы .

Для выполнения поставленных задач и целей правовая экспертиза должна соответствовать определенным принципам – это законность, профессионализм, независимость специалистов, осуществляющих экспертизу, что благоприятно сказывается на улучшении качества проектов законов Российской Федерации и ее субъектов. Соблюдение таких принципиальных основ позволяет укреплять институт правовой экспертизы .

Данные принципы заложены в основу норм об экспертизе, содержащихся в региональных законах. Например, согласно Закону Алтайского края от 9 ноября                                                              О законодательной деятельности в Кемеровской области : закон Кемеровской области от 23 июня 2003 г. № 33-ОЗ // Кузбасс. – 2003. – № 120. – 9 июля; О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области : закон Новгородской области от 6 января 1995 г. № 9-ОЗ (ред. от 1 сентября 2014 г.) // Новгородские ведомости. – 1995. – № 7. – 18 янв.; О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ (ред. от 23 июля 2014 г.) // Кубанские новости. – 1995. – № 98. – 21 июня.  82    2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» одним из принципов правотворческой деятельности, в содержание которой включается экспертиза проектов нормативных правовых актов, является принцип законности (ст. 25-1, ч. 3) .

Примечательно также, что в рамках данного акта установлены некоторые ограничения в субъектном составе лиц, проводящих экспертизу. В качестве экспертов не могут привлекаться организации и лица, принимавшие непосредственное участие в разработке подлежащих экспертизе проектов нормативных правовых актов Алтайского края, а также депутаты Алтайского краевого Совета народных депутатов, представительных органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие. В оценке проектов нормативных правовых актов Алтайского края эксперты независимы и не связаны мнением законотворческого органа, по поручению которого проводится экспертиза 1 .

Как один из признаков актуальности, необходимости и значимости проведения правовой экспертизы можно рассмотреть Приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», основной задачей которого является совершенствование методики проведения правовой экспертизы. Необходимо упомянуть, что на заседании коллегии, посвященном подведению итогов деятельности министерства за 2012 г. и задачам на 2013 г., Министр юстиции А.В. Коновалов подчеркнул в докладе активность министерства в правотворческой деятельности. В частности, отмечено, что в 2012 г.

Минюстом России проведена правовая экспертиза 31155 проектов нормативных правовых актов, в том числе:

1704 проектов федеральных законов, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов;

                                                             Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности»

одним из принципов правотворческой деятельности, в содержание которой включается экспертиза проектов нормативных правовых актов, является принцип законности (ст. 25-1, ч. 3).  83    2186 проектов правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

27265 проектов нормативных правовых актов, по которым подготовлены заключения территориальными органами Минюста России (проекты конституций, проекты законов, проекты иных актов законодательного (представительного) органа, проекты актов высшего должностного лица, проекты актов высшего органа исполнительной власти, проекты актов иных органов исполнительной власти) 1 .

Проведенные исследования свидетельствуют о том, что институт правовой экспертизы приобретает все большую значимость в законодательном процессе Российской Федерации и ее субъектов, признан как эффективный и необходимый способ повышения качества законодательства .

Таким образом, правовая экспертиза:

способствует единству правовой системы российского права;

следит за соблюдением юридической техники при подготовке проектов закона; защищает конституционные основы нашей страны;

способствует развитию правовой системы РФ;

решает проблемы обеспечения юридического качества законопроекта;

преследует цель совершенствования содержательной стороны законопроекта .

Однако следует отметить имеющиеся на сей день проблемы:

неполная разработанность методик проведения правовой экспертизы;

нечеткие требования к структуре и содержанию законопроекта;

недостаточная определенность временных границ;

отсутствие законодательного закрепления процедуры правовой экспертизы .

                                                            

Заседание коллегии Минюста России 22 февраля 2013 г. // URL:

http://minjust.ru/ru/node/4602.  84    Лингвистическая экспертиза законодательства Говоря о правовой экспертизе в правотворчестве, нельзя не отметить и лингвистическую экспертизу. Эти два вида экспертной деятельности не только проводятся вместе, но и являются взаимодополняющими .

Лингвистика [фр. linguistique, нем. Linguistik лат. lingua язык] – наука о языке, языкознание 1. В научном мире существует несколько мнений относительно лингвистики: одни (В.М. Алпатов, Е.С. Кубрякова, Д.И. Руденко, В.В. Прокопенко, А.Е. Кибрик) характеризуют ее, как расширяющуюся, не имеющую четких границ науку. Другие же отмечают все более возрастающий интерес к этой дисциплине и сравнивают отношение к ней сегодняшних ученых с отношением интеллектуалов в XIX веке к биологии: лингвистика – наука наук. В языке пытаются найти ответы на свои вопросы философы, социологи, историки. Хочется добавить к вышеперечисленным и правоведов. Нельзя отрицать взаимосвязь права и лингвистики, ведь право познается через язык, и здесь невольно вспоминаются слова М.В. Ломоносова: «Сомнительна юриспруденция без грамматики» .

В рамках данной работы рассматривается взаимосвязь лингвистики и правотворчества. В этой связи надо вспомнить, что в ст. 68 ч.1 Конституции, говорится, что «государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык», и, следовательно, все законы должны готовиться, разрабатываться, публиковаться на русском языке. Поскольку русский язык характеризуется многогранностью, многозначностью и грамматической сложностью, необходим механизм, который будет исключать неточности, разночтения и грамматические ошибки в законопроекте, возможные либо из-за недостаточной грамотности разработчика законопроекта, либо из-за его пренебрежения нормами русского языка. Даже незначительная грамматическая или синтаксическая ошибка может вызвать серьезные негативные правовые                                                              Крысин, Л.П. Толковый словарь иноязычных слов / Л.П. Крысин. – М. : Эксмо, 2008. – 944 с.  85    последствия. Достаточно вспомнить классическое «казнить нельзя помиловать», где перестановка запятой кардинально меняет смысл приговора .

Наиважнейшим проявлением взаимосвязи лингвистики и права является работа юристов и лингвистов в сфере разграничения права и языка. Юристы не имеют всех необходимых навыков, чтобы должным образом исследовать текст выделить лингвистические ошибки и обозначить круг вопросов, которые необходимо решить. Лингвистам справиться с данной задачей гораздо легче. В свою очередь лингвисты не столь сильны в правовых аспектах юридического текста, и только их совместная работа и внимательность при установлении четкой грани между правом и языком позволяет достичь нужного результата .

Законодательство должно быть` понятным не только профессиональным юристам, но и широкой массе людей, на которых оно в основном ориентировано. Главной задачей лингвистической экспертизы выступает установление золотой середины между «языком масс» и «языком юристов» .

В апреле 1994 г. в Государственной Думе был создан отдел лингвистической экспертизы законопроектов.

Он является одним из подразделений Правового управления Аппарата Госдумы и подразделяется на четыре экспертных подразделения (сектора), действующих в областях:

1) конституционного, административного и международного права;

2) уголовного законодательства и судебно-правовой реформы;

3) гражданского и социального законодательства;

4) финансового, банковского, налогового и бюджетного законодательства .

Лингвистическая экспертиза законопроектов заключается в корректировке, редакторском анализе и анализе соответствия языку стиля. Эксперт оценивает качество документов с точки зрения соответствия нормам литературного языка с учетом особенностей юридических текстов, их типологической специфики, требований юридической техники, редакционно-технических правил и 86    нормативов; осуществляет контрольное чтение отработанных законопроектов;

формулирует предложения по улучшению качества документов 1 .

Определение лингвистической экспертизы дается в Регламенте  Госдумы:

лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов 2 .

Основным документом, регулирующим деятельность экспертов при проведении лингвистической экспертизы, являются Методические рекомендации Государственной Думы от 6 августа 2013 г. «По лингвистической экспертизе законопроектов». Согласно этому документу лингвистическая экспертиза, как и правовая, проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы .

Лингвистическая экспертиза проводится после правовой экспертизы, она является своего рода продолжением доработки законопроекта. В основном лингвистическая экспертиза проводится перед вторым чтением, на данном этапе осуществляется полная комплексная постатейная проверка документов. Бывают ситуации, когда лингвистическая экспертиза проводится и перед третьим чтением, но в этом случае происходит только редакционная правка. Она помогает устранить противоречия, которые могли возникнуть в ходе внесения в текст документа поправок, и устанавливает правильную взаимосвязь между статьями .

Следует отметить, что лингвисты активно сотрудничают и со специалистами из той области, к которой непосредственно относится законопроект, дабы документ в процессе редактирования не потерял своей целевой направленности. Это предопределило основную цель лингвистической экспертизы, которая                                                              Исаков, В.Б. Язык права / В. Б. Исаков // Юрислингвистика-2. – Барнаул, 2000.С. 72–78.  Регламент Государственной Думы.  87    заключается в повышении юридико-технического, языкового и стилистического качества документов .

Для достижения вышеуказанной цели лингвистическая экспертиза ставит перед собой следующие задачи:

соблюдение логики изложения правовых норм;

отсутствие явных и скрытых противоречий правовых норм;

точность использования юридических и других специальных терминов при создании правовых норм;

соблюдение стиля законодательных актов, в первую очередь обеспечение определенности, ясности, краткости правовых норм .

Для решения указанных задач, лингвистическая экспертиза проводится в несколько этапов:

редактирование законопроекта (непосредственно проверка текста, устранение грамматических ошибок и установление соответствия юридикотехническим требованиям);

двойная корректорская вычистка, сверка вариантов текста после их исправления (проводится корректировка двумя лингвистами раздельно и в последствие сравниваются оба документа);

контрольное чтение законопроекта (проводится ответственным лингвистом перед его визированием Правовым управлением) .

Следует отметить, что вся редакторская правка, в том числе и грамматическая, носит рекомендательный характер. После того как документ пройдет все вышеперечисленные процедуры, проводится обсуждение поправок, внесенных лингвистом, с представителями ответственных комитетов с разработчиками законопроекта. На данном этапе все зависит от мастерства убеждения лингвиста и умения аргументировать свою точку зрения, а также готовности законодателя согласиться с экспертным мнением .

Необходимо учитывать и сближение нашей правовой системы с системами других стран. При тесном взаимодействии двух или более систем они по-разному 88    влияют друг на друга. Появление новых терминов в праве Российской Федерации давно уже не новость, и это создает необходимость упорядочивать, пояснять и единообразно толковать все иностранные слова, которые все чаще появляются в нашем праве. На сегодняшний день в российском праве есть множество терминов, которые были заимствованы, но не упорядочены и не имеют четкого значения .

Пока не существует и единого терминологического стандарта языка закона. Более того, уже сейчас существует много терминов просто непонятных для граждан. Мы считаем, что нужно упорядочить и пояснить существующую терминологию .

Унификация и стандартизация трактовки терминов являются еще одной задачей лингвистов, недостаточное внимание к которой опять же может привести к появлению пробелов, казусов и коллизий в праве .

Лингвистическая экспертиза заключается не только в исправлении орфографических ошибок. Текст законопроекта подвергается очень осторожной и вдумчивой вычитке, повышается юридико-техническое качество нормативных правовых актов, что помогает сделать законы доступными и понятными для жителей нашей страны и в целом оздоровляет российскую правовую систему, понижает риск возникновения коллизий в законе ввиду простоты и понятности самого закона. Лингвистическая экспертиза также следит за соблюдением стиля законодательных актов. Это, в первую очередь, требования к определенности, ясности и краткости. Такая экспертиза позволяет препятствовать проникновению в текст правовых документов и других языковых несообразностей .

В отделе лингвистической экспертизы законопроектов Государственной

Думе собрана целая коллекция подобных нелепых фраз и выражений, например:

«домашнее животное – партнер человека по совместному отдыху и получению взаимного удовольствия»; «под лицами, прекратившими вооружённое сопротивление … понимаются члены незаконных вооруженных формирований, групп граждан или отдельных граждан» (не очень понятно, как член отдельного гражданина может прекратить вооруженное сопротивление, следовало написать «отдельные граждане»); «застройщик – любое физическое или юридическое лицо, включая органы государственной исполнительной власти» .

89    Однако некоторые грамматико-стилистические ошибки просочились и в тексты законов. Например, в УК РФ включена ст. 10. Обратная сила уголовного закона. Часть 2 ст. 10 гласит: «Если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом». Здесь забыто простое правило о том, что придаточное предложение относится к предшествующему слову, и получилось, что лицо отбывает деяние, а не наказание. Возможно, составителям нового УК не следовало мудрить, а проще было бы переписать соответствующее положение ст. 56 УК РСФСР «Освобождение от отбывания наказания», где указано «… Осужденный подлежит освобождению от наказания за совершение деяния, преступность и наказуемость которого были после вступления в законную силу приговора суда, назначившего это наказание, устранены уголовным законом» .

Положительное влияние лингвистической экспертизы на законопроекты не ограничивается вышеуказанными позитивными факторами. Она также может стать эффективной мерой по противодействию коррупции. В этой связи мы предлагаем переосмыслить возможности лингвистической экспертизы и взглянуть на неё не только как на механизм, повышающий качество закона и его языка, но и как на институт профилактики и борьбы с коррупцией как с одной из серьезнейших глобальных проблем современности. При надлежащем внимании к ней лингвистическая экспертиза, по нашему мнению, является тем инструментом, который мог бы стать важным механизмом противодействия коррупции .

Для начала следует отметить, что любой нормативный правовой акт обладает своей специальной стилистикой и конструкцией и подчиняется не только законам юридической техники, но и правилам языка. Неправильное использование юридических понятий и юридического языка в целом порой приводит к возникновению отдельных казусов, коллизий, и может породить также и коррупциогенные факторы. Пробелы такого рода могут привести к очень серьезным последствиям. Если в законе употребляются двусмысленные, неоднозначные формулировки, нет четкого определения используемых терминов, 90    если он не соответствует правилам юридической техники, то всё это дает исполнителю возможность по-своему толковать закон. При этом недобросовестный чиновник приобретает свободу действий по своему усмотрению, вплоть до произвола .

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 об антикоррупционной экспертизе приводится список коррупциогенных факторов, одним из которых является юридико-лингвистическая неопределенность. Данный фактор прямо связан с лингвистическими ошибками в тексте, и его наличие уже само по себе говорит о значительной роли этих ошибок в порождении коррупциогенности в законе. Закрепленное в постановлении определение как «употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера» 1 является несколько узким и не определяет всей важности данного вида факторов. Однако нельзя утверждать, что роль лингвистических ошибок в появлении коррупциогенных факторов на этом заканчивается .

Недостаточное внимание к отмеченной выше необходимости унификации и стандартизации трактовки терминов тоже может породить коррупциогенность .

Профессор Е.И. Галяшина утверждает, что «все без исключения коррупциогенные факторы, которые подлежат выявлению при проведении антикоррупционной экспертизы, так или иначе содержатся и проявляются именно в текстовой материи нормативного правового акта, в его словесном наполнении и структурно-языковой организации» 2. Однако не только нарушение юридической техники приводит к возникновению коррупциогенных факторов, виной может послужить и                                                              Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 10, ст. 1084. П. 4-в.  Галяшина, Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов/ Е.И. Галяшина // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М., 2010. С. 7.  91    небрежность обращения с языком закона. Язык как живой организм со временем развивается, расширяется и изменяется.

Аналогичная ситуация и с языком закона:

некоторые выражения приобретают различные значения, что дает возможность трактовать их двояко, а это, в свою очередь создает опасность проявления коррупциогенных отношений вследствие произвольной трактовки закона .

Хочется подчеркнуть, что правовая лингвистика есть основа конструирования текстов, и в необходимости обоснованности и актуальности лингвистической экспертизы не может быть и сомнений. С помощью лингвистической экспертизы наше законодательство становится ясным, понятным и доступным для народа .

О важности данного вида экспертизы говорит сама история. Еще с 1949 г. в ФРГ Министерство юстиции проводило экспертизу «единства языка законов»

одновременно с проверкой правильности оформления законодательного акта. В «Настольной книге по оформлению законов» отмечается, что язык закона требует к себе особого внимания еще и потому, что профессиональный язык юристов, нередко заимствующий слова из обыденного языка, отличается использованием этих слов порой в ином смысле. Во второй половине 1970-х гг. в зарубежных странах складывается междисциплинарное направление «Право и язык», а на Всемирном социологическом конгрессе в 1978 г. была создана специальная рабочая группа «Язык в правоприменительной деятельности» .

Сегодня же мы видим ряд законов, действующих в субъектах Федерации и устанавливающих необходимость такого рода экспертизы: например в ст. 61 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области предусмотрена «Лингвистическая экспертиза законопроектов и проектов постановлений Законодательного собрания»; в Воронеже существует положение «О лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов Областной думы»; ч. 2 ст. 18 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» устанавливает необходимость направления законопроектов на лингвистическую экспертизу .

92    По нашему мнению, следовало бы законодательно закрепить и сделать обязательным проведение лингвистической экспертизы не только каждого из законопроектов, но и уже действующих законов. Ведь текст закона изначально должен быть юридически грамотным и лингвистически правильным: понятным, четким и доступным для масс. Опасность пробельности в таком законе изначально низка, что в результате даёт возможность гораздо эффективнее и проще обнаруживать и устранять ее .

Наблюдается снижение роли лингвистической экспертизы при законопроектной деятельности, и все меньший интерес законодателя к заключениям лингвистов. Выше говорилось, что вся редакторская правка, в том числе и грамматическая, носит рекомендательный характер, и при обсуждении предложенных лингвистом поправок все зависит от его мастерства убеждения и умения аргументировать свою точку зрения, а также от готовности законодателя согласиться с экспертным мнением. Считаем, что если бы у заключения лингвистов был более императивный характер, например, законодатель обязывался давать аргументированный и обоснованный письменный ответ на предложения лингвиста, это бы положительно отразилось на нашем законодательстве .

Научная экспертиза законопроектов Одним из видов экспертизы, проводимой по инициативе ответственного комитета Государственной Думы и закрепленной в положениях Регламента  Госдумы, является научная экспертиза. Согласно ст. 112 упомянутого документа, по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы .

Указанные нормы не позволяют вынести какую-либо оценку значения научной экспертизы, выделить ее цели и задачи, решаемые в процессе проведения такой экспертизы .

93    В праве и научной литературе определение научной экспертизы не имеет твердого и четкого закрепления. В качестве примера можно привести следующее определение научной экспертизы:

Научная экспертиза законопроекта – заключение научного учреждения либо отдельных ученых по законопроекту, представляемое по инициативе ответственного комитета Государственной Думы. Решение о проведении такой экспертизы принимает ответственный комитет. Законопроект и сопроводительное письмо за подписью председателя комитета Государственной Думы направляются в научную организацию или конкретному специалисту 1. Как видно из приведенного текста, авторы данного определения практически дублируют положения Регламента  Госдумы, более того, в определении экспертиза отождествляется с одним из элементов научной экспертизы – заключением, тогда как не учитывается наиболее важная и большая по объему работа, проводимая с целью исследования, анализа законопроекта .

Как отмечает выдающийся исследователь А.С.

Пиголкин, можно выделить следующие положения, на которых основывается проведение независимой научной экспертизы:

соблюдение законности;

профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу;

независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий;

самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и выводов;

ответственность экспертов за полноту анализа законопроекта;

обоснованность заключения по результатам экспертизы 2 .

                                                             Иванец, Г.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / Г.И. Иванец, И.В. Калинский, В.И. Червонюк / Под общей ред. В.И. Червонюка. – М. : Юрид .

лит., 2002. – 432 с.  Законотворчество в Российской Федерации : научн.-практ. и учеб. пособие под ред .

А.С. Пиголкина // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М. : 2000г. – 608 с.  94    Данные положения носят по сути носят фундаментальный характер и, более того, по своему содержанию их можно отнести к принципам проведения научной экспертизы .

Исходя из общего представления понятия экспертизы и экстраполируя его на термин «научная экспертиза», можно сделать вывод о том, что под научной экспертизой понимается аналитико-исследовательская деятельность научных, образовательных учреждений, направленная на критическую оценку и анализ законопроекта с целью выявления и устранения имеющихся дефектов. В случае с проведением научной экспертизы, основное отличие заключается в наличии специального субъекта – научного, образовательного учреждения, которое проводит данную экспертизу. В конечном виде субъект представляет собой ученого-исследователя, либо группу таких лиц, которые, основываясь на свои профессиональные знания, навыки и опыт, выявляют имеющиеся в тексте законопроекта недостатки и ошибки. Как и в случае с общественной экспертизой, научную экспертизу может проводить только компетентный, обладающий несомненным авторитетом в научной среде, исследователь .

Проводя аналогию с общественной экспертизой, научную экспертизу можно считать частью общественной экспертизы, так как и в том, и в другом случае экспертизу проводят институты гражданского общества. В пользу обособленности данного вида экспертизы следует упомянуть такое свойство, как наличие вознаграждения за проведение исследовательских работ, тогда как общественная экспертиза проводится на общественных началах. Также есть мнение, что научная экспертиза в целом носит более профессиональный характер .

Для того, чтобы прояснить сущность научной экспертизы обратимся к практическим примерам и рассмотрим деятельность Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации (Далее – ИЗиСП) по проведению научной экспертизы законопроектов .

Как отмечается на официальном портале ИЗиСП, «в соответствии с Уставом на Институт возложено участие в подготовке планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и в разработке проектов 95    федеральных законов; проведение научной правовой экспертизы концепций и проектов федеральных законов 1 .

Рис. Количество подготовленных экспертных заключений, аналитических материалов по поручениям, запросам и письмам из Правительства Российской Федерации 2 Рис. Количество подготовленных экспертных заключений, аналитических материалов по поручениям, запросам и письмам из Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации                                                              По данным официального сайта Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации // URL: http://www.izak.ru/.  По данным официального сайта Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации // URL: http://www.izak.ru/ news.html?id=569.  Там же.  96    Как видно из представленных выше графиков, ИЗиСП занимается довольно активной экспертной деятельностью, подготавливая заключения по большому количеству актов, немалую долю которых занимают и законопроекты .

Нормативное регулирование основных положений экспертной деятельности в отношении законопроектов осуществляется рядом нормативных правовых актов 1.

К наиболее важным из них следует отнести следующие:

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 (ред. от 27 ноября 2013 г.) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти направляются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку законопроекта, в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы. В дальнейшем Концепция законопроекта и проект технического задания с приложением заключений Министерства юстиции Российской Федерации и ИЗиСП представляются в Правительство Российской Федерации;

                                                             О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации : постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389 (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации») // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – 19, ст. 2346; Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов :

постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 // Собр .

законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 32, ст. 3335; Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов : постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 // Собр. законодательства Рос .

Федерации. – 2001. – № 32, ст. 3335; постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти : приказ Минюста России от 10 января 2001 г. № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 // Бюллетень Минюста России. – 2001. –№ 2.   97    в соответствии с п. 26 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»

законопроект и перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий) и замечания до внесения в Правительство направляются в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который составляет заключение на законопроект в соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо организацию в течение 15 дней со дня поступления законопроекта. В соответствии с пунктом 27 указанного акта в Правительство Российской Федерации для рассмотрения представляются законопроект и заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что научная экспертиза, проводимая данным институтом, носит обязательный характер и создает дополнительные механизмы для совершенствования текста законопроекта еще до поступления в Правительство Российской Федерации .

Отдельного упоминания засуживает Приказ Минюста России от 10 января 2001 г. № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым были выработаны определенные правила подготовки законопроектов, которые облегчают работу научных экспертов, а также позволяют избежать множества ошибок и дефектов на этапе подготовки законопроекта.

Данные рекомендации можно разделить на соответствующие группы по видам коррелирующей экспертизы:

1. Требования к структуре законопроекта (правовая и лингвистическая экспертизы):

общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие 98    положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству и др.);

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;

определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;

переходные и заключительные положения;

вступление закона в силу (отдельной статьей). 1

2. Требования к тексту законопроекта (лингвистическая и антикоррупционная экспертизы):

содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования;

следует правильно использовать официально установленные наименования, общеизвестные термины, не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также иностранной терминологией;

использование эмоционально – экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается;

в текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера и бланкетные нормы 2 .

3. Требования к пояснительным документам (социально-экономическая и правовая экспертизы):

В пояснительной записке к законопроекту требуется в краткой форме изложить следующие сведения:

обоснование необходимости разработки законопроекта;

                                                             Приказ Минюста РФ N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от 10.01.2001 "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" п.17  Приказ Минюста РФ N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от 10.01.2001 "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" п. 20  99    предмет, цели и основные положения законопроекта;

условия реализации законопроекта;

прогноз социально – экономических и иных последствий реализации законопроекта, его место в системе действующего законодательства;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта 1 .

4. Требования к подготовке проекта официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроекты (правовая и социально-экономическая экспертизы):

о соответствии (не противоречии) положений законопроекта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

о вопросах финансовой обеспеченности законопроекта в случае, если его реализация потребует средств из федерального бюджета;

о возможных социальных и экономических последствиях принятия законопроекта;

о полноте учета Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации заключения, официальных отзывов Правительства Российской Федерации на законопроект и поправок к нему 2 .

Исходя из указанных выше рекомендаций, разработанных при участии ИЗиСП, можно сделать вывод о том, что научная экспертиза законопроектов носит очень важный характер и способствует значительному улучшению качества законопроектов как при подготовке их в органах исполнительной власти, так и при составлении заключения на поступающие запросы из Федерального Собрания Российской Федерации. ИЗиСП не является в данном случае единственным в                                                              Приказ Минюста РФ N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от 10.01.2001 "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" п.25  Приказ Минюста РФ N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от 10.01.2001 "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" п.30  100    своем роде научным учреждением, проводящим экспертизу законопроектов, однако на этом примере явно прослеживается тот факт, что проведение научной экспертизы компетентными и профессиональными учеными-исследователями позволяет выявить и исправить множество дефективных норм законодательства .

Также представляется целесообразным распространить практику применения рассмотренных методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти в ответственных комитетах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, что будет способствовать повышению качества текста разрабатываемых законопроектов .

Отдельного упоминания заслуживает правовое регулирование научной экспертизы в рамках Регламента  Госдумы, где она представленная в различных формах:

1. Проведение научной экспертизы в рамках Научного совета по правотворчеству, созданному по поручению Председателя ГД РФ (ст. 11, п. з.1). До сих пор остается неясным правовой статус Научного совета по правотворчеству, его состав, порядок формирования, задачи, функции и т. д. Исходя из положений Регламента Госдумы, Научный совет по правотворчеству создается по инициативе Председателя ГД (ст. 11, ч. 6), его заключения обязательны для рассмотрения ответственным комитетом (ст. 27, ч. 4), проведение экспертизы Научным советом производится по поручению Председателя ГД (ст. 11 п. з.1). В состав данного совета, как указано в установочном совещании совета под руководством Председателя Госдумы Сергея Нарышкина от 6 февраля 2014, было озвучен вопрос создания Межведомственного научного совета по правотворчеству .

Предполагалось обеспечить участие совета на всех этапах законотворческого процесса. Он будет исследовать ограниченный круг проблем и законодательных инициатив, критерии важности которых определят представители власти и общества. Создаваемое структурное подразделение поможет законодателям на всех стадиях – от концепции до окончательной редакции проекта 1 .

                                                             http://www.garant.ru/news/523890/.  101   

2. Проведение научной экспертизы путем направления ответственным комитетом законопроекта в государственные органы, другие организации (ст. 112 ч. 1 Регламента Госдумы) .

3. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам (ст. 37 ч. 2 Регламента Госдумы) .

Проанализировав указанные положения, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, неясным остается правовой статус Научного совета по правотворчеству, так как по сути – это научный совет при Председателе ГД, так как именно он создает этот орган, вносит туда законопроекты на рассмотрение, и при этом заключения этого органа обязательны для рассмотрения ответственным комитетом. На официальном портале Государственной Думы 1 данный совет именно так и называется, хотя в Регламенте Госдумы такого упоминания нет .

Во-вторых, в чем заключается необходимость в проведении научной экспертизы в различных организациях по запросу ответственного комитета, если уже существует Научный совет по правотворчеству? Если данный совет будет defacto рассматривать только отдельные законопроекты, предлагаемые Председателем ГД РФ, тогда возникает справедливая необходимость в проведении научной экспертизы текущих законопроектов по запросу ответственного комитета .

При этом подобная деятельность, на наш взгляд, может осуществляться и на возмездной оплачиваемой основе. В свете принятого ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», привлекаемые в ходе общественной экспертизы эксперты и специалисты теперь уже осуществляют свою деятельность на общественных началах. Проведение научной экспертизы на возмездной основе позволит четко отделить научную экспертизу от общественной по указанному критерию .

–  –  –

Коррупция – это, прежде всего, непредусмотренное законом предоставление и использование должностными лицами материальных объектов и нематериальных преимуществ, а также благ в ходе реализации публичных полномочии, либо с использованием своего служебного положения. Само слово коррупция происходит от латинского слова «corruptio» и означает порчу, обольщение, подкуп. Коррупция служит одной из причин недоверия гражданина государству .

Коррупция является глобальной проблемой, как для России, так и для всего мира. Некоторые ученые считают коррупцию своего рода захватом государства, когда влиятельными группами лиц покупаются нужные им решения самого государства .

Это явление существует с давних времен, оно было известно уже в древней Греции. Еще Платон предлагал казнить чиновников, которые получают вознаграждения за выполнение своих обязанностей. Персидский царь Дарий казнил судей за взяточничество. В Риме же, наоборот, было время, когда коррупция процветала, и чиновнику разрешалось получать подарки, не превышающие определенную сумму .

В России коррупция существовала еще в царские времена; истории известен случай, когда одному из чиновников, предлагая взятку в три тысячи рублей, обещали, что об этом никто не узнает, на что последовал ответ: «дайте мне пять тысяч, и можете говорить кому хотите». Велась и борьба с этим явлением, например, Иван Грозный ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. Петр Великий тоже жестоко боролся с коррупцией, об этом говорят такие эпизоды, как, например, казнь «за лихоимство» губернатора Сибири М.П. Гагарина, и последовавшее через несколько лет обвинение в злоупотреблениях и 103    четвертование обер-фискала А.Я. Нестерова, который в свое время уличил Гагарина 1 .

Коррупция никуда не делась и во времена СССР – из доклада генпрокурора СССР (1948–1953) Г.Н. Сафонова руководству страны следовало, что вся советская судебная система снизу доверху поражена коррупцией: «Докладываю, что за последнее время Прокуратурой СССР вскрыты многочисленные факты взяточничества, злоупотреблений, сращивания с преступными элементами и вынесения неправосудных приговоров и решений в судебных органах Москвы, Киева, Краснодара и Уфы. Расследованием установлено, что эти преступления совершались в различных звеньях судебной системы, а именно в народных судах, Московском городском суде, Киевском областном суде, Краснодарском краевом суде, Верховном суде РСФСР и, наконец, в Верховном суде СССР … Хотя следствие по этим делам еще далеко не закончено, однако только по Москве арестовано 111 человек, в том числе: судебных работников – 28, адвокатов – 8, юрисконсультов – 5 и прочих – 70» 2 .

В 1998 г. фонд ИНДЭМ 3 выступил с докладом: «Россия и коррупция: кто кого», где говорилось о коррумпированности практически всех сфер общественной жизни и предлагалось ввести в государственную политику антикоррупционную программу: «антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Разработка и реализация такой программы должны                                                              См. подробнее Кирпичников, А.И. Взятка и коррупция в России / А.И. Кирпичников. – СПб. : Альфа, 1997. 

Романов, Б. Коррупция в царской России и в сталинском СССР / Б. Романов // URL:

http://www.proza.ru/2010/0.  Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ) учрежден в октябре 1997 г. по инициативе Г.А. Сатарова, бывшего помощника президента Б.Н. Ельцина.  104    базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений; на ясных и продуктивных принципах» 1 .

Рассматривая данные неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру «Трансперенси интернешнл» за 2008 г. и 2012 г. увидим, что по индексу восприятия коррупции за 2008 г. Россия занимала 147 место из 180 возможных, а в 2012 г. Россия находилась на 133 месте из 176 возможных. Можно заключить, что налицо некоторые подвижки Российской Федерации в борьбе с коррупцией 2 .

Из вышеприведенных примеров можно заключить, что коррумпированность в России была во все времена, как и борьба с ней, впрочем, как правило, безуспешная. Но законодательство не стоит на месте и осваивает все новые приемы борьбы с коррупцией. В 2006 г. Россия ратифицировала Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию ООН против коррупции, которая, характеризует коррупцию как всеобщее опасное явление, ослабляющее демократию и тормозящее развитие человечества в целом .

Этим начинается новый этап борьбы с коррупцией в нашей стране .

Сегодня мы наблюдаем активные действия со стороны и государства и граждан по противодействию и предотвращению коррупции. Указом Президента Российской Федерации № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции» предусмотрен ряд мер в данном направлении. Стали осуществляться такие действия, как мониторинг заявлений и обращений граждан по вопросам коррупции и размещение его результатов в СМИ и на официальных сайтах;

опросы общественного мнения по проблеме коррупции; проверки достоверности и полноты сведений о доходах государственных служащих; инспекции                                                              Джонстон, М. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции / М. Джонстон / пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. – Вашингтон, 1997.; ИТАР-ТАСС, 29.04.96. Изложение статьи Г.Р. Чеддока в «Крисчен сайнс монитор».  URL: http://transparency.org.ru/search?searchword=%D0%98%D0%92%D0%BA.  105    деятельности государственных учреждений и предприятий на предмет эффективного использования государственного имущества; включение антикоррупционной тематики в учебные планы повышения квалификации госслужащих .

Появилось мнение ученых, что можно выделить отдельный род экспертизы, например: юридико-лингвистическую антикоррупционную экспертизу. Учитывая, что коррупция само по себе явление, развивающееся и приспосабливающееся, следовало находить все больше методов для борьбы с ней, и такой вид экспертизы рассматривался как крайне полезный и своевременный. Актуальности данной темы уделил внимание президент Д.А. Медведев, подчеркнувший на Заседании Совета законодателей 2 июля 2008 г. необходимость установить критерии такой экспертизы 1. Понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов официально введено п. 2 ст. 6 Федерального закона от 19 декабря 2008 г .

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции», где она выделяется как одна из основных мер противодействия коррупции .

Очередным шагом в данном направлении стало принятие Государственной Думой 17 июля 2009 г. федерального закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором устанавливаются правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы .

Антикоррупционная экспертиза является обязательной для всех проектов нормативно-правовых актов. Если возникает необходимость, например, в действующем нормативном правовом акте обнаруживаются положения, которые способствуют созданию или развитию коррупции, она проводится и для действующего законодательства. В соответствии с законодательством антикоррупционная экспертиза может проводиться прокуратурой, федеральным                                                              Медведев, Д.А. Выступление на заседании Совета законодателей по вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции (2 июля 2008 г., Москва) / Д.А. Медведев // Право и безопасность. – 2008. – № 2 (27).  106    органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами и организациями, и их должностными лицами .

Исходя из этого можно отметить, что в вышеуказанном законе, предусматривается проведение антикоррупционной экспертизы двух видов, внешней и внутренней. Внутреннюю проводят прокуратура, Минюст, органы власти (в том числе субъектов Федерации и местного самоуправления) и государственные организации, их должностные лица. О выявленных коррупциогенных факторах информируют прокуратуру Российской Федерации .

Прокуратура направляет требование о внесении изменении данного нормативного правового акта соответствующему органу, организации или должностному лицу либо обращается в суд. Внешняя – это получившие аккредитацию независимые экспертные органы, которые создаются институтами гражданского общества или граждане. Независимые эксперты вправе проводить экспертизу любого нормативного правового акта, но за счет собственных средств. Их заключение с предложениями о способах устранения коррупциогенных факторов направляется в соответствующий орган и имеет рекомендательный характер, хотя и подлежит обязательному рассмотрению. После рассмотрения орган обязан дать мотивированный ответ, но в случае если экспертная организация или физическое лицо не направило никаких предложений, то государственный орган оставляет за собой право ответа не давать .

С помощью антикоррупционной экспертизы государство устанавливает обязательные, комплексные основы для анализа всей правовой системы Российской Федерации. Призыв к сотрудничеству институтов гражданского общества дает приток новых сил в борьбе с коррупцией, привлекает к активному сотрудничеству с государственными органами общественные организации и гарантирует гражданам компетентность экспертов, обоснованность, объективность и проверяемость проделанной ими работы .

Антикоррупционная экспертиза подразумевает деятельность экспертов по выявлению и предупреждению в законах норм, способствующих коррупции .

Появилась необходимость введения нового термина, такого как 107    «коррупциогенность», обозначающего способность породить в законе или создать на практике риски возникновения коррупции в той или иной сфере жизнедеятельности общества .

Статья 1 закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет коррупциогенные факторы как: «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» .

Таким образом, можно выделить два основных вида коррупциогенных факторов:

1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям .

К первым из них согласно правилам и методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.

№ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относится:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или 108    органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага) .

Ко второй группе факторов правительственная методика относит:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

109   

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера .

Для лучшего понимания корупциогенных факторов в качестве примера можно рассмотреть полностью приведенное в Приложении заключение независимого эксперта Л. П. Яковлевой по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы приказа Государственного комитета Псковской области по транспорту и связи «Об утверждении Порядка предварительной записи на подачу заявлений о выдаче разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории области и их регистрации» .

Из положений Правил, рассмотренных в данном заключении, следует, что заявитель не имеет представления, когда данный орган отреагирует на его заявление, ему также неизвестно, будет ли его заявление вообще рассмотрено, поскольку нет установленного порядка отказа в принятии заявлений к рассмотрению. Если подающий заявление гражданин не имеет представления ни о сроках, ни о поводах для отказа, он либо просто не будет подавать заявление, либо, если подаст, не сможет особо рассчитывать ни на своевременный, ни на положительный ответ. Соответственно напрашивается вывод, что люди, знающие о существующих порядках, могут быть готовы внести определенную плату за ускорение данного процесса и получение положительного решения. Данный пример явно показывает на недоработки законодательства в данной области и на необходимость антикоррупционной экспертизы в целом .

В этой связи хотелось бы привести часть диалога Сократа с Гиппием:

«Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?

110    Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» 1 .

Несовершенство закона в части наличия коррупциогенных факторов, обычно связывают с ошибками законодателей, и роль антикоррупционной экспертизы заключается в том, чтобы исключить всевозможные ошибки вызывающие негативные последствия. Следует указать, что экспертная деятельность усложняет законотворческий процесс, но в научной литературе распространено мнение, что чем сложнее принятие закона, тем выше его качество. Важность и необходимость антикоррупционной экспертизы и потребность в ней, как в одном из ключевых элементов борьбы с коррупцией очевидна. При этом следует отметить, что антикоррупционная экспертиза не является самостоятельной мерой предотвращения коррупции, способной максимально снизить уровень коррупции в нашем государстве. Она занимает одно из ведущих мест среди мер по противодействию коррупции, но оптимального результата можно добиться, только активно сочетая ее с другими элементами антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции, а также в сочетании с эффективным антикоррупционным законодательством .

Речь идет не только о прямых запретах и установлении ответственности за конкретные коррупционные деяния, но и о формировании таких полномочий, которые не оставят лазеек для произвольных действий или для склонности чиновников принимать решения в чьих-либо интересах. Надо исключить возможность появления таких законов или норм, которые прямо или косвенно создают среду для развития взяточничества, вымогательства и вообще каких-либо форм проявления коррупции .

Следует вспомнить слова Д.А. Медведева, высказанные им на одном из федеральных телевизионных каналов, где он обозначил противодействие                                                              Гиппий Большой // Платон. Соч. в 4-х т. – Т. 1. – М., 1994.  111    коррупции как задачу власти на десятилетия вперед. Как показывает опыт крупных стран, решение данной задачи возможно 1 .

Как отмечает председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет» К. Кабанов объем российского рынка коррупции в 2012 году превысил фантастическую сумму – около 300 миллиардов долларов. В соответствии с курсом российского рубля эта сумма составляет приблизительно 10 трлн руб., что сопоставимо с доходами российского бюджета на 2014 год, который составляет около 13 трлн рублей .

Причины столь повсеместного развития коррупции, ее глубокого укоренения в российском обществе системны, взаимосвязаны со всеми сферами жизнедеятельности, будь то политическая, социальная, экономическая и т. д .

Однозначно ответить на вопрос как искоренить коррупцию и сопутствующие ей явления не представляется возможным, так как коррупция – это не единовременное явление, наоборот, она имеет под собой длинный исторический шлейф. Существует также точка зрения, как высказываются обыватели, что без коррупции реалии жизни непредставимы. Это говорит о том, насколько плотно и тесно это явление переплетено с повседневностью .

Вместе с тем, не подлежит сомнению, что коррупция в сфере государственного управления – это несомненное зло, «бич общества», попирающее каноны прав граждан и принципы справедливости, снижающее эффективность государственного управления и приводящее к росту бюрократизма и чиновничества в его худшем проявлении. Все это говорит о несомненной актуальности противодействия коррупции. И, если юристы-теоретики зачастую выражали проблему коррупции в неэффективности правоприменения, то сейчас актуальным средством противодействия коррупции выступает правовой анализ текста нормативных правовых актов, а также проектов нормативных правовых актов. Порядок проведения такого анализа получил название методики                                                             

См.: Белов, С. Быть сильными и современными / С. Белов // URL:

http://www.rg.ru/2009/07/27/medvedev.html.  112    проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных правовых актов .

Нами был проведен сравнительный анализ методик проведения антикоррупционной экспертизы, установленной Правительством Российской Федерации, и принятых органами власти субъектов РФ. Под методикой проведения антикоррупционной экспертизы подразумевается принятая Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов (далее – Методика) .

Указанной Методикой руководствуются федеральные органы государственной власти, органы субъектов, органы местного самоуправления, а также независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В Методике приводится список коррупциогенных факторов, которые могут быть обнаружены в нормативном акте при проведении антикоррупционной экспертизы и которые являются критериями для оценки последующего коррупционного риска, которое оно может повлечь.

В качестве таких признаков приводятся следующие:

а) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

широта дискреционных полномочий, т. е. отсутствие сроков, условий, оснований принятия решения и существование дублирующих полномочий между разными органами власти;

определение компетенции по формуле «вправе»;

выборочное изменение объема прав;

113    чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

отсутствие или неполнота административных процедур;

отказ от конкурсных (аукционных) процедур;

б) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;

злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);

юридико-лингвистическая неопределенность 1 .

Следует обратить внимание на коррупциогенный фактор под названием «определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Данный коррупциогенный фактор, ввиду её диспозитивности, дает возможность трактовать данную формулу по своему усмотрению. Все это создает предпосылки для выборочного изменения объема прав, что в свою очередь недобросовестным должностным лицом может использоваться с целью извлечения материальных благ .

В целом, Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов представляет собой базис для проведения антикоррупционной экспертизы, зачастую органы власти субъектов РФ ориентируются на этот правовой акт .

                                                             Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов п.3  114    Методика была разработана изначально в 2009 году и претерпела изменения в 2010 году, что привело к сокращению некоторых коррупциогенных факторов, которые остались в методиках различных субъектов. Несомненно, эта Методика не идеальна, однако в отсутствие иных правовых актов по противодействию коррупции, представляется целесообразным ее дальнейшее совершенствование .

Методику можно рассматривать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод анализа для оценки нормативного правового акта на коррупциогенность. Вместе с тем, федеральные органы государственной власти не ограничивают органы власти субъектов РФ. Несомненно, правовые акты органов власти субъекта РФ не могут противоречить правовым актам федерального значения. Тем не менее, в методике, принятой на уровне субъекта РФ могут быть предусмотрены дополнительные механизмы антикоррупционного анализа, к примеру, расширенный перечень коррупциогенных факторов .

Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации, можно прийти к заключению, что в большинстве случаев отдельного акта с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нет. Вместе с тем, в тех случаях, когда такой документ существует, каких-либо существенных изменений либо дополнений законодатели не предусматривают. Приведем конкретные примеры .

Так, в Республике Башкортостан антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется юридическим отделом Администрации городского округа город Уфа одновременно с проведением правовой экспертизы. В республике Бурятия антикоррупционная экспертиза также проводится «при проведении правовой экспертизы». Решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается тем же органом, издавшим нормативный акт. В Краснодарском крае разработан Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, который содержится в Постановлении №2034-П от 23 июня 2010 г. «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных 115    правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным собранием Краснодарского края», в котором перечислены основные признаки, отличающие данную методику от правительственной.

Так, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится:

при мониторинге законодательства по поручению председателя Законодательного Собрания Краснодарского края;

при проведении правовой экспертизы этих актов в соответствии со ст.ст. 71 и 72 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края;

правовым управлением согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации .

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в течение 30 дней со дня принятия решения о ее проведении.

По результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правовым управлением составляется заключение, в котором указываются:

основание для проведения антикоррупционной экспертизы;

реквизиты нормативного правового акта (вид нормативного правового акта, дата его принятия или подписания, регистрационный номер и наименование нормативного правового акта);

коррупциогенные факторы, которые были найдены (с точным пояснением их места нахождения в нормативном акте);

предложения по устранению найденных коррупциогенных факторов .

В некоторых случаях в заключении отражаются негативные последствия, которые могли бы наступить в случае неустранения найденных коррупциогенных факторов. В случае, когда коррупциогенные факторы не выявлены, делается соответствующая запись в заключении. Тот же порядок предусмотрен и для проектов нормативных правовых актов .

116    Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится специалистами, не принимавшими участия в его разработке. При проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта представитель субъекта права законодательной инициативы может привлекаться в рабочем порядке для дачи пояснений по проекту .



Pages:   || 2 |
Похожие работы:

«Б. В. ВОЛЖЕНКИН ОТМЫВАНИЕ ДЕНЕГ Санкт-Петербург САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Б. В . ВОЛЖЕНКИН ОТМЫВАНИЕ ДЕНЕГ Санкт-Петербург ББК 67.99(2)8 Волженкин Б. В. Отмывание денег: Серия “Совреме...»

«"УТВЕРЖДАЮ" Первый проректор по учебной работе ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет" Е.С. Аничкин " _ " января 2013 г. ПРОГРАММА вступительного испытания для поступающих в магистратуру юридического факультета Направление 030900.68– Юриспруденция (магистратура, магистерская программа "Уголовное...»

«Руководство по эксплуатации Сеялка точного высева ED 9000 ED 12000 Перед первым вводом в эксплуатацию обязательно прочтите данное руководство по эксплуатации и в дальнейMG3045 шем соблюдайте его услоBAH0021-1 01.09 вия!...»

«Релігія та Соціум. – 2016. – №3-4(23-24) Petro Yarotskiy Strategy of eastern policy of Vatican in the context of Catholic-Orthodox dialogue: Rome – Constantinople, Rome – Moscow In article explored new d...»

«Les Essais | Опыты №6 Санкт-Петербург ноябрь 2013 года Санкт-Петербургский государственный университет Институт Высшая школа журналистики и массовых коммуникаций факультет журналистики кафедра теории журналистики и массовых коммуникаций Международный студенческий альманах...»

«Премьер-Грант Стенд для прокатки дисков Уважаемый покупатель Регулировка натяжения ремня При появлении посторонних шумов Благодарим Вас за доверие, оказанное нашей компании и выб...»

«Главное управление образования и молодежной политики Алтайского края краевое государственное бюджетное образовательное учреждение среднего профессионального образования "ТАЛЬМЕНСКИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ ТЕХНИКУМ" Одобрено комиссией правовых Утверждаю _ дисциплин. Протокол № Зам. директора по УР Л.Н....»

«ДРЕЛЬ ЭЛЕКТРИЧЕСКАЯ DRL400C PREMIUM ИНСТРУКЦИЯ ПО ЭКСПЛУАТАЦИИ Уважаемый покупатель! Благодарим Вас за приобретение инструмента торговой марки Hammer. Вся продукция Hammer спроектирована и изготовлена с учетом самых высоких требований к ка...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Московский государственный юридический университе...»

«МЕЖДУНАРОДНОЕ СОВЕЩАНИЕ "СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РАБОТ ПО СОЗДАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГЕОЛОГИЧЕСКИХ КАРТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" Санкт-Петербург, ФГУП "ВСЕГЕИ", 20–22 апреля 2011 г. ==================================================================== СПИ...»

«Утверждено и.о.заведующего МБДОУ "Детский сад № 44 г.Владивостока" О.С.Бардунаева Приаз № 31-А от 15 июля 2016г.МУНИЦИПАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ДОШКОЛЬНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ " ДЕТСКИЙ САД №44 г. ВЛАДИВОСТОКА" ГОДОВОЙ ПЛАН ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОУ на 2016-20...»

«Каримов Азат Салаватович КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЯЗЫКОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Челябинск – 201...»

«Значение у — Cv / Cv определялось по величине я0, а значения вязкости rj были взя­ ты из работы [7]. Анализируя поведепие теплоемкости среды в исследуемой области v / р по велпCv / аЧ1 V-* 1 и считая в исследуемом...»

«СурГУ стал первым вузом на территории РФ, получившим исключительное право на ведение образовательной деятельности по приему Кембриджских квалификационных экзаменов.ИННОВАЦИОННЫЙ ПРОЕКТ CAMBRIDGE ENGLISH В СУРГУТЕ CAMBRIDGE ENGLISH Программа дополнительного образования по английскому языку Государственная образовательная...»

«ЮЖНО-УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УТВЕРЖДАЮ Директор института Юридический институт _А. Н. Классен 22.06.2017 РАБОЧАЯ ПРОГРАММА практики к ОП ВО от 17.10.2017 №007-03-0329 Практика Производственная практика для направления 40.03.01 Юриспруденция Уровень бакалавр Тип программы Бакалавриат профиль подготовки Уголо...»

«"УТВЕРЖДАЮ" "УТВЕРЖДАЮ" Начальник ОПП УРЛС Заместитель Председателя ГУ МВД России по Московской области МОО ОГО ВФСО "Динамо" подполковник внутренней службы полковник внутренней службы Р.Б.Зайцев П.А. Рыженков " " апреля 2016 г. " " апреля 2016 г. ПОЛОЖЕНИЕ о соревнованиях по легкоатлетическому кроссу Чемпионата ГУ МВД Росс...»

«Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ" Юридический институт Кафедра международного права МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ АФРИКИ Материалы круглого стола XII ежегодной Международн...»

«М.В. Мархгейм ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ СТРУКТУР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ростов-на-Дону, 2006 ББК 87.7 УДК М 30 доктор юридических наук профессор Рецензенты : Л.В. Акопов доктор юридических наук профессор М.-П. Р. Кулиев МАРХГЕЙМ М.В.ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ СТРУ...»

«УДК 34 ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ СТ. 99 ГПК РФ. КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ПОТЕРЮ ВРЕМЕНИ Зайцев В.С. Научный руководитель – профессор Сахнова Т.В. Сибирский федеральный университет Существует ли гражданско-процессуальная ответственность? Теория гражданской процессуальной ответственности в российской правовой доктрине находится в стадии формирования....»

«Глава 13 АСИММЕТРИЯ РУК: ЦЕНТРАЛЬНОЕ ИЛИ ПЕРИФЕРИЧЕСКОЕ ПРОИСХОЖДЕНИЕ? Б.И. Гутник, В.И. Кобрин**, Р. Дегабриль*** Введение Начиная с гениальной догадки П. Брока (Broka, 1961), асимметрия как принцип организации отмечалась у животных и людей на разных уровнях, структурном (Baskerville, 1992; Hellige, 1993; Watkin...»

«Содержание с. Введение 4 Общие сведения об образовательной организации 5 Организационно-правовое обеспечение деятельности 1.1. 5 Миссия, стратегические цели и задачи вуза 1.2 7 Структура университета и система его управления 1.3 9 Система управл...»

«СОДЕРЖАНИЕ ОФИЦИАЛЬНОЕ ПРИВЕТСТВИЕ СПИСОК УЧАСТНИКОВ АЛФАВИТНЫЙ СПИСОК ПРОДУКТОВ © ITE Group plc, Iteca 2013 Все права защищены, перепечатка запрещена! Случайное или намеренное полное или частичное воспроизведение данной публикации, передача её в любом ма...»

«Anti-Corruption Division ACN Directorate for Financial and Enterprise Affairs Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France Phone: +33(0)1 45249964, Fax: +33(0)1 44306307, Anti...»

«Д.А. онаев атындаы клік жне ы гуманитарлы университетті Хабаршысы №3(52), 2014ж. Вестник гуманитарного университета транспорта и прав имени Д.А. Кунаева №3(52), 2014г. ЫЛЫМИ-РЕДАКЦИЯЛЫ ЕЕС Журнал 15....»

«Муниципальное бюджетное учреждение культуры "Центральная городская библиотека" города Владимира Отдел комплектования и обработки Выпуск №3 "Новая литература по формированию правовой культуры пользователей" Указатель новых поступлений Сост. И.А. Крайнова Владимир, 2...»






 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.