WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 

Pages:   || 2 | 3 |

«*Т * КАЗАХСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ А.А. Таранов шж 11| Шж О АКАДЕМИЧЕСКИМ КУРС ГТ ДГ Ж# 4• [§ 1 ятг А А к у к ы К.ТЫк, ПРАВОВАЯ Я иш ВАСТАМ А ИНИЦИАТИВА ...»

-- [ Страница 1 ] --

"•5

т

*

КАЗАХСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

А.А. Таранов

шж 11|

Шж

О

АКАДЕМИЧЕСКИМ КУРС

ГТ

ДГ

Ж# 4•

[§ 1

ятг

А

А

к у к ы К.ТЫк, ПРАВОВАЯ

Я

иш

ВАСТАМ А ИНИЦИАТИВА

I тт м1ь ш Г « Алматы, 2000 г .

В 6 7 ( 5 К ) Т 1 в

КАЗАХСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ Р

А.А. Таранов

АКАДЕМИЧЕСКИМ КУРС

ПРАВО

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

КУКЫКТЫК, ТЛ М I ПРАВОВАЯ

БАСТАМ А ИНИЦИАТИВА

Алматы, Баспа 2000 г .

ББК 67. 99(2)1 Т19 Одобрено Ученым советом Казахской государственной юридичес­ кой академии Рецензенты: докт. юрид. наук, профессор В.Н. Уваров «Горвйгыл.,, ътищрш Ч ^ - •5 К Т Ц * * ОГ ' унив-е*рсхтетIн* Рилы,^ г т'гш;

V;

^ чотек^ О 5 ;‘ С Г0 3йМ #С го у И вОСз*г*

-Н Л 1 И. с. Топа^^. Э — * 1 | М Т аранов^. А1 =1 ^ Ч698ЧО

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН .

АКАДЕМИЧЕСКИЙ КУРС. А.А. Таранов. Алматы, ТОО «Баспа», — 2000, 256 с., -1 Ш 1 1 I8ВN 9965-419-78-7 Настоящий академический курс - продолжение и обобщение теорети­ ческих и практических разработок, начатых автором в различных иссле­ дованиях, еще в 1982 г. .

Курс построен на концептуальных аспектах административного праЧУ ва и содержит творческие попытки автора переосмыслить упрощенческий подход к восприятию данной научной и учебной дисциплины .

Для преподавателей, аспирантов, студентов, всех интересующихся основными тенденциями развития адм инистративного права .

ББК 67.99(2)1 Т 422(05)-00

–  –  –

Сведения об авторе Таранов А. А. — к. ю. н., профессор, советник юстиции первого класса. Закон­ чил в 1975 г. с отличием юридический фа­ культет КазГУ (КазГНУ). Научные интересы: административное, муници­ пальное право; проблемы управления образованием, научно-технической политикои; правонарушения среди несовершеннолетних и организация ювенальной юстиции. Участвовал в разработке более 80 законопроектов, автор 190 научных статей. С 1975 по 1994 г.г. работал в Академии наук (НАН РК), с 1994 - 1996 г.г. — директор НИИ законодательства, с 1996 зав. кафедрой административного права КазГЮА .

Административное право РК Содержание п р е д и с л о в и е

Глава I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ П Р А В О

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО - ОТРАСЛЬ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА...... 7

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА

И КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА.....

§ 3. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Глава II. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО П РА В А

§ 1. ПОНЯТИЕ ИСТОЧНИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА....................14 § 2. ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава Ш. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМ Ы И ОТНОШ ЕНИЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, СТРУКТУРА





Глава IV. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ И КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО П Р А В А

§ 1. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА..............3 3 § 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕКОММЕРЧЕСКИЕ) ОРГАНИЗАЦИИ

§ 3. РЕЛИГИОЗНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

§ 4. МОЛОДЕЖНЫЕ И ДЕТСКИЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

§ 5. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

§ 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

§ 7. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ (МИНИСТЕРСТВА,

АГЕНТСТВА)......

§ 8. МЕСТНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

§ 9. ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА... 55 Глава V. МЕТОДЫ И ФОРМЫ УП РАВЛЕН И Я

§ 1. ПОНЯТИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

§ 3. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ

Глава VI. ПРАВОВЫЕ АКТЫ У П РА ВЛ ЕН И Я

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОГО АКТА УПРАВЛЕНИЯ..................67 § 2. ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

§ 3. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ, ПРЕДСТАВЛЕНИЯ, ОБСУЖДЕНИЯ

ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

§ 4. ВСТУПЛЕНИЕ В ЮРИДИЧЕСКУЮ СИЛУ, ИЗМЕНЕНИЕ, ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ, ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ АКТОВ

Глава УЛ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖ БА

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

§ 3. КОМПЛЕКТОВАНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

§ 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРАВОВОЙ СТАТУС

ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

§ 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДИСЦИПЛИНА Й КУЛЬТУРА, ЭТИКА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Глава VIII. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ П РО Ц ЕС С...............

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА..........94 § 2. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

8 3. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН В АДМИНИСТРАТИВНОМ

П РО Ц ЕС С Е..............

§ 4. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО-СТРУКТУРНАЯ ЧАСТЬ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА. СТАДИИ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА

§ 5. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Г л ав а IX. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ-----------------127

§ 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ..................

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШ ЕНИЕ

§ 3. СОСТАВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШ ЕНИЯ

Глава X. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО В ЗЫ С К А Н И Я

8 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ВЗЫ С К А Н И Й

8 3. ПРАВИЛА НАЛОЖЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ВЗЫ СКА Н И Й...... 155

§ 4. СРОКИ НАЛОЖЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ВЗЫСКАНИЙ И

ИСТЕЧЕНИЕ СРОКОВ ДАВНОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

8 5. НАЛОЖ ЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ВЗЫСКАНИЙ ЗА

МНОЖЕСТВЕННОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКОВ...........162 Глава XI. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРЕСЕЧЕНИЯ

8 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕР П РЕСЕЧЕН И Я

§ 2. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО П РЕ С Е Ч Е Н И Я

Глава ХП. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖ ИМ Ы

8 1 ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ... 184 § 2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО П О Л О Ж ЕН И Я

8 3 РЕЖИМ ВОЕННОГО П О ЛО Ж ЕН И Я

§ 4. РЕЖИМ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РЕСПУБЛИКИ

КАЗАХСТАН....

Глава XIII. ЗАКОННОСТЬ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

8 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЗА КОН Н О СТИ

8 2. КОНТРОЛЬ ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ

§ 3. НАДЗОР ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЗАКОННОСТИ

ЗАКЛЮ ЧЕНИЕ------------- ------------- —

Л и т е р а т у р а

Приложение: ' ; т ’ * ^

1. Извлечения из нормативных правовых актов

2. Схемы - таблицы по административному праву ^ _________ ___________ Административное право РК

ПРЕДИСЛОВИЕ

В общественном сознании сформировались определенные представ­ ления об административном праве как силовом инструменте (государст­ венном принуждении) Исполнительной власти, «служанке» органов государства. При этом не замечается, что власть и представляющие ее органы сами подзаконны и между ними нет тождества.1 Мысль о праве, власти не есть нечто такое, чем каждый обладает непосредственно. Необ­ ходимо совершенствовать мышление. И по выражению Гегеля: «Лишь правильное мышление есть знание и познание предмета, и наше познание должно быть научным».2 Актуальность исследования заключается в том, что жизнь постоянно требует изучения отрасли права, которая ответственна за четкое пред­ ставление границ правомерного, должного поведения во всех сферах жиз­ недеятельности, где участие государства является обязательным .

Любая наука развивается и конкретизируется применительно к специаль­ ным областям познания. В сферах действия административного права про­ изошло явное замедление. Провозглашенный лозунг: «Разрешено все, что не запрещено законом» на волне нигилистических взглядов на право в целом привел к нежелательным последствиям, среди которых следует отметить по­ терю управления со стороны государства, упование на всесильность рынка как саморегулирующего инструмента в развитии правовых отношений .

В Казахстане формируется школа административистов, которые пы­ таются изучить отдельные проблемы данной отрасли. Данный курс, охва­ тывает комплекс проблем и опирается на последние достижения юридической мысли и методологическую базу, которые позволят охва­ тить отрасль как системное явление .

Не секрет, что в условиях тоталитарного государства право, в том числе и административное, подверглось серьезной деформации. Идеоло­ гические шоры не только тщательно скрывали природу власти, но и пре­ допределили основное содержание институтов права лишь как права администрации государства.

В этой связи возникла потребность в:

1) разработке проблем административного права в контексте идей нор­ мативно-культурологической характеристики права, разделения властей, неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина;

2) ревизии институтов административного права в соответствии с но­ выми задачами суверенного Казахстана в экономической, политико-правовой и социально-культурной сферах;

3) концептуальном обосновании необходимости для суверенного госу­ дарства развитых институтов административного права .

Глава I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО - ОТРАСЛЬ ПУБЛИЧНОГО

ПРАВА Административное право, являясь профилирующей (фундаментальной) отраслью, составным звеном системы права Республики Казахстан, выс­ тупает гораздо большим явлением, чем обычная форма реализации воли исполнительной власти. Как полагают специалисты, право само есть ин­ ститут культуры общества, жизненно существенный компонент общеци­ вилизационного процесса.3 В контексте этих идей недопустимо ограничивать административное право императивной трактовкой, т. е .

политикой активного участия государства в экономической и других сфе­ рах жизни общества .

Известный правовед С. С.

Алексеев считает, что историческая миссия права в жизни общества напрямую, непосредственно продиктована ее глу­ бинными требованиями, а именно:

внести в остросложную социальную ситуацию, вызванную классовой, политической борьбой, этническими, групповыми и иными столкновениями, личностными конфликтами, постоянные и твердые (определенные, обес­ печенные, гарантированные) нормативные начала, построенные на принципах гражданского мира, умиротворения, согласия, соглашения, учета различных интересов, взаимных, скоординированных уступок;

обеспечить и защитить статус автономной личности, надежные и га­ рантированные простор и меру свободы поведения.4 Эти требования в полной мере можно отнести и к административному праву. Проблемы развития административного права заключаются в про­ работке концепции сферы действия данной отрасли во взаимосвязи с пра­ вами, свободами, обязанностями человека и гражданина .

В тоталитарном обществе, где преобладали тенденции социоцентриз­ ма, все было подчинено интересам выживания системы государственной власти, право само являлось публичным образованием. Административ­ ное право в системе такого общества занимало исключительное и цемен­ тирующее значение. Это проявлялось в том, что с помощью норм административного права институировались связи между государством, его органами и гражданами, общественными организациями. В процессе реализации Конституции Республики Казахстан предстоит заново со­ здать и реформировать юридические институты. Административное пра­ во необходимо привести в соответствие с требованиями построения _______________ __________ Административное право РК правового государства, в котором каждый мог бы стать полноценным субъектом права .

Административное право, безусловно, должно ограничить свои дей­ ствия сферой публичных интересов, но при непременном разделении национальной системы права на публичное и частное право. Это одно из обязательных условий его развития .

Сегодня, как никогда остро, встают проблемы разграничения полно­ мочий между различивши органами (центральными, региональными и ме­ стными). Практически невозможно «привить» привычку отвечать за надлежащее исполнение своих обязанностей если нет представления о пределах самостоятельности, когда постоянно меняются организационно­ правовые формы управления, их роль в обеспечении развития подведом­ ственных сфер или отраслей жизнедеятельности .

Административное право, обслуживая публичные интересы, сохраня­ ет в качестве юридических приоритетов права и свободы человека и граж­ данина. В Конституции Республики Казахстан реализована концепция абсолютных и неотчуждаемых прав человека. Именно они, а не интересы отдельных органов государственной власти должны определять содержа­ ние и применение законов, деятельность законодательной и исполнитель­ ной властей. Только таким образом можно преодолеть практику, когда отдельный человек рассматривался в качестве «строительного материа­ ла» в руках государства, был фактически бесправен .

Административное право исходит из того, что аппарат государствен­ ной власти призван служить интересам закона, исполнять и обеспечивать его применение. Этим подчеркивается подчиненное положение органов законодательной и исполнительной властей перед законом, хотя им и при­ надлежит прерогатива публичной власти .

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И КАК ОТРАСЛЬ

ПРАВА 0 В юридической литературе вопросы о соотношении административно­ го права как науки и как отрасли права до сих пор остаются дискуссион­ ными. В условиях административно-тоталитарного режима данная наука анализировала достаточно широкий круг явлений правовой действитель­ ности. Именно поэтому она рассматривалась многими специалистами как наука управления всеми делами государства. Без сомнения, администра­ тивное право опосредует отношения, возникающие в процессе исполни­ тельно-распорядительной деятельности органов государства, но далеко не все из них являются административно-правовыми по своей сущностной характеристике. Французский ученый Р. Драго считает, что наука государственного управления является своеобразным научным перекрестком приемов и методов других наук: политологии, теории права, социологии права и т.д.5 Административное право как научная дисциплина — система катего­ рий, суждений и выводов об административно-правовых явлениях. Пред­ метом ее являются административное право как отрасль права и соответствующая отрасль законодательства .

В последние годы заметно активизировался интерес не только к об­ щим, но и специальным методам исследования, в силу чего многие из про­ блем получают новое звучание; обогащая «палитру» наших обычных понятий и суждений (социологический, антропологический и другие).6 Различия между административным правом как наукой и как отрас­ лью права заключаются в подходах и способах отражения административно-правовых явлений и результатов их изучения. Так, С. С. Алексеев выделяет два уровня в изучении правовой действительности: один связан с постижением сущности, предназначения и смысла права, заложенных в нем начал, принципах, другой— использованием в практических целях с законодательства, юридических норм, прав и обязанностей, ответствен­ ности, других правовых явлений под углом зрения присущей им логики, систематики, юридических черт, связей и соотношений, юридической тех­ ники и аналитики.7 Основное назначение административного права как науки - не только Я) изучать административно-правовые отношения, существующие в реаль­ ной действительности, и нормы, но и намечать перспективы развития ад­ министративного права с учетом конституционного закрепления концепции абсолютных и неотчуждаемых прав человека и гражданина, разделения властей и других тенденций, содержащихся в Конституции Республики Казахстан .

В административном праве выделяются Общая и Особенная части. В

Общей части изучаются:

основные институты административного права (введение в администра­ тивное право, административно-правовые нормы и отношения, субъекты административного права, органы исполнительной власти, государственная служба, формы и методы управления и др.), место и значение данной отрасли, ее влияние на определение статуса органов исполнительной власти; их орга­ низующая деятельность по исполнению законов Республики Казахстан; осу­ ществление государственной службы;

административны й процесс и условия применения административных мер воздействия; установление специальных административно-правовых режимов; законность в административной деятельности .

10 _______________________ Административное право РК В Особенной части содержатся нормы, объединяющие институты ад­ министративного права и действующие в отдельных сферах государствен­ ной жизни (управление государственной собственностью, образованием, юстицией и др.) .

§ 3. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Предметом административного права являются те общественные от­ ношения, которые регулируются его нормами .

Сферу этих отношений не всегда возможно ограничить рамками уп­ равления, хотя на подобном подходе настаивают многие административисты. Так, нормы административного права, устанавливающие меры административного воздействия, могут содержаться и в других отраслях законодательства (о здравоохранении, экологии и т.д.)- В свою очередь деятельность, например, органов управления образованием основана на административном, трудовом, финансовом праве, законодательстве об образовании .

В отличие от сложившегося мнения о том, что формы, в которых выра­ жаются связи управления системой отрасли законодательства, зависят от того, что выступает в качестве активного центра системы - кодекс, закон или правительственный нормативный акт, полагаем, что ответ находится в иной плоскости .

Многие из административных правовых актов имеют системообразующие признаки. С одной стороны, подобные акты имеют самостоятельное значение, поскольку регулируют определенную группу (совокупность) отношений (на­ пример, статус или полномочия органа, должностного лица), с другой - сохра­ няется настоятельная потребность в определении процессуальных рамок деятельности в решении конкретных вопросов (например, инструкция по про­ изводству дел об административных правонарушениях органами транспорт­ ной инспекции). И наконец, нацеленность органов государственного управления на обеспечение исполнения законов диктует необходимость принятия исчерпы­ вающих мер. В силу данных обстоятельств административное законодатель­ ство обречено на динамичное функциональное развитие .

Следует согласиться, что систематизация административного зако­ нодательства идет по пути компоновки нормативного материала (С.В. Поленина).8Но в отличие от данной точки зрения речь идет о пере­ распределении сферы правового регулирования и не только внутри адми­ нистративного права, но и между отраслями права .

Сферу этих отношений не всегда можно ограничить рамками государ­ ственного управления, хотя на подобном подходе настаивают многие административисты. Во-первых, хотя управление и выступает ключевым понятием, а соответствующие нормы административного права обеспечи­ вают порядок управления, но данное состояние (управляемость) присуще и другим сферам жизнедеятельности. Во-вторых, нельзя не учитывать, что отклоняющееся поведение обнаруживается и оценивается по-разному .

Восстановление порядка управления может обеспечиваться нормами раз­ личных отраслей права. В-третьих, воздействие на социальных субъектов с целью коррекции поведения может быть неинституциональным и инсти­ туциональным, а именно в последнем сценарии формирования поведения заметна роль органов исполнительной власти .

Следовательно, административное право в буквальном смысле есть не только управленческое право, поэтому анализ проблем административ­ ного права не следует подменять только анализом вопросов государствен­ ного управления .

Безусловно, административные нормы определяют характер управле­ ния. В содержательном плане это означает, что управление представляет собой приведение управляемой системы, в качестве которой в интересую­ щем нас случае выступают общественные отношения, действия и поведе­ ния людей, в соответствии с требованиями (диспозицией) нормы.9Вместе с тем, необходимо отметить, что рассматривая административную власть как авторитарную организацию, следует указать и на то, что императивы норм могут быть облечены не только в авторитарные формы, но и нормы, составляющие элемент самоорганизации поведения субъекта (существует потребность в регулировании отношений в человеческих сообществах1). 0 В литературе имеются расхождения в определении оснований класси­ фикации отношений, образующих предмет административного права. Так, Д. Н. Бахрах выделяет: 1) внутриаппаратные отношения; 2) взаимоотно­ шения административной власти с гражданами, государственными и не­ государственными организациями (Административное право. М., 1993) .

А. П. Алехин, Ю. М. Козлов эти отношения разграничивают в зависи­ мости от сферы управления, участников, целей, государственного уст­ ройства (Административное право Российской Федерации. М., 1994) .

Оснований для классификации может быть гораздо больше. В этой связи уместно подчеркнуть, что администрация, управление, внутриаппарат­ ные отношения могут иметь место и в системе негосударственных органи­ заций, частном секторе. Следовательно, основания классификации отношений должны помочь выявить типологические связи, которые ха­ рактеризуют природу адмйнистративной власти .

Поэтому к предмету административного права можно отнести отно­ шения:

- связанные с организацией органов исполнительной власти;

Административное право РК

- возникающие в ходе реализации административно-властных полно­ мочий в управлении и взаимодействия органов административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями;

- административно-деликтного характера .

В отличие от отношений, которые образуют предмет административ­ ного права, методы правового регулирования выражают суть, являются стержнем того или иного юридического режима регулирования. Следова­ тельно, в системе права они служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделе­ и ния - в отрасли права .

Под методом правового регулирования общественных отношений понимают совокупность способов, средств, приемов, с помощью которых административное право воздействует на отношения.

Данную совокуп­ ность составляют:

..Ф *

а) дозволения - предоставление лицам права на свои собственные ак­ тивные действия; • ;

б) запрещения - требование воздерживаться от совершения действий определенного рода;

в) позитивного обязывания - возложение на лиц обязанности к должно­ му поведению. | Сфера публичных интересов имеет свои характерные особенности, что в итоге влияет на выбор способов, средств, приемов регулирования. Не­ обходимо подчеркнуть, что выбор метода императивного регулирования обусловлен необходимостью обеспечить выражение свободной воли от­ дельным гражданином путем взаимного признания интересов других, орга­ низованное сотрудничество администрации государства с коллективными и индивидуальными субъектами административного права .

Таким образом, административное право Республики Казахстан - это система общеобязательных административно-правовых норм, закреплен­ ных в нормативно-правовых актах, иных признаваемых государством источниках, являющихся государственно-властным критерием правомер­ но дозволенного и неправомерного поведения субъектов административ­ ного права .

§ 4. МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА

РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Административное право занимает ведущие позиции в системе права, несмотря на попытки отдельных специалистов принизить значение данной отрасли. Подтверждением этого в условиях, когда Республика Казахстан

----------------------------------------------------------------------- 13 утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным го­ сударством с президентской формой правления, служит заметно возросшая потребность в нормах административного права. С помощью данных норм обеспечивается правовое регулирование правового положения правитель­ ства и других органов государства. Необходимо подчеркнуть, что в Кон­ ституции Республики Казахстан и других законах заложена концепция сильной исполнительной власти. В ведении ее органов находятся основные ресурсы власти (финансы, аппарат государственных служащих, информа­ ционные средства, силовые министерства и ведомства). Правительство об­ ладает правом законодательной инициативы. Его аппарат, министерства готовят проекты законов в соответствии с планом законопроектных работ .

Институты государственного управления представляют свои интересы и на местах, где местное государственное управление осуществляется мест­ ными представительными и исполнительными органами, которые ответствен­ ны за состояние дел на соответствующей территории .

В условиях изменения отношений в экономике, социально-культурной, административно-политической сферах роль административного права возрастает, поскольку обеспечения публичных интересов далеко не все­ гда можно достичь, используя нормы других отраслей, например, консти­ туционного, гражданского права .

Не следует также забывать, что в логико-методологическом плане систе­ ма права Республики Казахстан получает свое новое развитие. В процессе формирования новых институтов, таких отраслей права, как финансовое, банковское, таможенное, налоговое, муниципальное и других, администра­ тивно-правовые нормы выполняют роль управляющего методического цент­ ра и помогают их становлению, выделению в комплексные институты и самостоятельные отрасли. Если теория права в этом процессе оказывает ин­ теллектуальную методологическую поддержку, то административные пра­ вовые нормы, как правило, выполняют организующие, системообразующие задачи. Так, в любом «отраслевом» законе (об образовании, здравоохране­ нии, страховании и тд.) можно выделить нормы, определяющие статус орга­ нов управления, порядок управления, административного воздействия .

Существенным является и то, что административное право (его нор­ мы) - это не просто управленческое право, а специальная организация (институциональный аспект) по трансформации в отношения личностных связей до уровней публичных начал. Иначе говоря, право опосредует отношения когда Они основаны на формальном равенстве, когда одна сто­ рона наделена функцией веления - специальными властными полномочи­ ям и.1 А поскольку действия властных административных органов д _________________________ Административное право РК ориентированы на поступки человека, его интересы, то власть должна стремиться к побуждению добровольного поведения людей.1 3 Дуалистичносгь административного права имеет свое позитивное зна­ чение, так как это не ведет к распаду системы права, а способствует более четкому оформлению его новых отраслей .

Задача состоит в том, чтобы реформа административного права осу­ ществлялась не под влиянием субъектных устремлений администрации государства, а на основе выверенных историей правовых, демократичес­ ких традиций, вовлечения в практику правового регулирования новых источников права .

Контрольные вопросы

1. В чем состоит особенность административного права как отрасли публичного права? Какие задачи она (отрасль) выполняет?

2. Дайте характеристику административного права как науки и как отрасли права?

3. Раскройте содержание предмета и методов административного права .

Литература

1. Конституция Республики Казахстан. Алматы. Баспа. 1995 .

2. Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК. 1994 .

3. Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Часть I. М.: ТЕИС. 1994 .

4. Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК. 1993 .

5. Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты раз­ работки системы категорий теории права. М.: Юридическая литература. 1976 .

6. Административное право Республики Казахстан. Общая часть. Отв .

ред. А.А. Таранова. Алматы. Ж ел Жарты, 1996 .

7. Таранов А. А. Муниципальное право Республики Казахстан. Алма­ ты. Баспа. 1999 .

Глава II. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ПОНЯТИЕ ИСТОЧНИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Под термином «источник административного права» понимаются офи­ циально признаваемые государственной властью формы выражения и зак­ репления правил поведения субъектов управленческих отношений. Чтобы считаться источником права, каждая такая форма должна обладать це­ лым рядом признаков:

- содержать одно или несколько правил поведения (норм права), обя­ зательных для исполнения определенной категорией субъектов;

- быть признанной официально государственной властью в качестве таковой и обеспечиваться принудительной силой государства;

- быть практически значимой, активно применяться в деятельности субъектов административных правоотношений;

- иметь основания для совершения субъектами административных пра­ воотношений каких-либо юридически значимых действий;

- вписываться в существующую в стране систему права, соответство­ вать научной правовой доктрине .

Обобщая названные признаки источника права, отметим, что всегда следует различать форму и источник права .

Во-первых, источник права всегда институционализирован в виде правовой формы, а последняя результат правотворческой деятельности (С.С. Алексеев). Во-вторых, имен­ но правила (нормы) определяют поведение людей, которые объективиро­ ваны в формах права (Н.М. Коркунов). Нормативисты традиционно считают, что социальная жизнь управляется правилами, которые сформулированы государством. Отмечая приверженность многих авторов к по­ добному подходу в понимании источника права, отметим, что оценка культурологических характеристик может привести и к другим выводам .

По мнению Спиридонова Л.М.: источник права - это культура, кото­ рая в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения.1 4 В юридической литературе различные авторы к источникам права от­ носят следующие шесть форм:

1) правовой обычай; 2) нормативный акт; 3) судебный прецедент; 4) договор (административный в том числе); 5) обобщения судебной практи­ ки; 6) научную правовую доктрину .

Правовой обычай. Под правовым обычаем принято понимать прави­ ло поведения, сложившееся в обществе независимо от государственной власти и в результате многократного повторения закрепленное в созна­ нии граждан в качестве социального императива. Нельзя не отметить, что обычай нельзя в буквальном смысле определять как обязательную тради­ цию. В идеальном варианте обычай характеризуется своей повторяемос­ тью. В реальности практика использования обычая не исключает возможности в случае необходимости адаптировать его к времени.1 5 Таким образом, вербально-символические нормы обычая действуют в определенном сообществе и могут эволюционизировать. Кроме того, мор­ фологическое строение норм обычая не отличается четкостью структурных элементов: гипотезы, диспозиции, санкции (например, «око за око, зуб за зуб»). Правовой обычай имел важное значение на ранних этапах развития государства и права. Сегодня он вновь получает свое распространение .

Нормативно-правовой акт, в соответствии с Законом Республики Ка­ захстан «О нормативных правовых актах», рассматривается как пись­ менный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме или уполномоченным органом или должностным лицом госу­ дарства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращаю­ щий или приосганавливающии их действие. При этом важно подчеркнуть, что иерархичность правовой системы вытекает из иерархичности нормот­ ворческих органов и предполагает о бъектированное правило поведения юридическую норму, которая конституциализируетсй в правовых фор­ мах. Статус нормативного акта как источника административного пра­ ва бесспорен. Данная форма выражения правовых норм отвечает всем признакам источника права. Нормативный акт— основное средство пра­ вового регулирования общественных отношений .

Судебный прецедент — решение, принятое судом по конкретному это делу и считающееся обязательным при рассмотрении всех последующих аналогичных дел. Судебный прецедент как источник административного права получил широкое распространение в странах англосаксонской си­ стемы права. Данный источник права не свойствен правовой системе Казахстана .

Договор - это соглашение двух или более субъектов, содержащее пра­ вила поведения, обязательные только для этих субъектов. Договор соот­ ветствует всем требованиям, предъявляемым к источнику права. При • дальнейшем развитии горизонтальных правоотношений сфера примене­ ния договора будет расширяться и соответственно будет расти его значе­ ние как источника права, ~ Многие авторы указывают на то, что, несмотря на огромное значе­ ние административных актов (постановление, приказ, инструкция, ре­ шение) как правовых форм управленческих решений (действий), в публично-правовой сфере существуют договоры, которые выполняют функции управления .

Характерной особенностью административного управления стало и то, что чаще формой деятельности становятся не императивы, предписа­ ния, а оказание управленческих услуг заинтересованным лицам (менедж­ мент проектов). В силу чего и возрастает роль административных договоров и соглашений .

Обобщение судебной практики - это правовые положения, сложивши­ еся при разрешении судами конкретных дел, выработанные в результате единообразного и многоразового применения норм к отношениям, не уре­ гулированным исчерпывающим образом соответствующими нормативно­ правовыми актами. О статусе обобщений судебной практики нельзя говорить однозначно. Официально они признаются самостоятельным ис­ точником права, если оформляются нормативным постановлением Веошого Суда республики Обобщения судебной г правопримеих учета и анализа функционирование юридической науки конкретизации существующих вовых норм .

Научная правовая доктрина представляет собой систему общеприз­ нанных официальных взглядов, положений и принципов, сложившихся в той или иной отрасли правовой науки или в праве в целом.

В соответствии и на основании положений правовой доктрины осуществляются:

- правотворческая деятельность;

- толкование статей закона в процессе применения правовых норм;

- восполнение пробелов в праве .

Фактически научная правовая доктрина выполняет функцию источни­ ка права. Однако ее нельзя отнести к числу источников административно­ го права по ряду причин. Во-первых, очень сложно отыскать в научной доктрине указания на конкретные правила поведения, что усложняет ее применение в повседневной деятельности. Во-вторых, научная доктрина не признается государственной властью в качестве официального источ­ ника, поэтому решения, вынесенные на ее основании без ссылки на офици­ альный источник права, не имеют юридической Таким образом, в правовой системе Республ^к^-кЬ^Кетда»® кач^тве источников административного права знаются нор] ос И равоег вой акт и договор. РЫЛ5а.?.\л«4 | к', -V \I ?

и •; ПлЕ-ол: Л- #* дминистративное право РК А

§ 2. ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Источники административного права - это правовые формы выраже­ ния норм права, регулирующие общественные отношения, складывающи­ еся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности субъектов административного права. Административное право является отраслью в системе права Республики Казахстан, оно имеет свою сферу правового регулирования, обладает своими характерными чертами. Соответствен­ но источники административного права имеют свои особенности в отли­ чие от источников в других отраслях права. Они определяются специфическим содержанием отношений, регулируемых административ­ ным правом, методом правового регулирования и особенностями субъек­ тов административного права .

Нормативный акт как источник административного права представ­ ляет собой официальный правотворческий акт органов исполнительной власти, содержащий нормы права, обладающий юридической силой, из­ данный компетентным органом в установленном порядке. На сегодняш­ ний день он является основным средством правового регулирования отношений, складывающихся в сфере управления .

Административные правоотношения имеют жесткую направленность «сверху вниз», так как связаны с исполнительной деятельностью. Для обес­ печения ее эффективности необходимо распространение действия право­ вых норм на возможно большее число субъектов. С другой стороны, для того, чтобы защитить права граждан, необходима четкая регламентация всех действий, совершаемых органами исполнительной власти .

Нормативный акт во всех отношениях отвечает этим двум требованиям .

Его использование позволяет определить строгие границы, в пределах кото­ рых должна проходить деятельность управляющих органов.

В то же время нормативная регламентация действий этих органов в большей степени га­ рантирует защиту управляемых субъектов от произвола управляющих, Для нормативного акта как источника административного права ха­ рактерны следующие черты:

- официальный порядок принятия;

- наличие правовых норм;

- краткость изложения;

- действие на большой круг субъектов;

- отражение интересов как управляемых, так и управляющих субъектов .

В Республике Казахстан действует значительное количество норма­ тивных актов, являющихся источниками административного права:

_______________________________________________ 19

1. Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., занимает исключительное положение сре­ ди всех источников права. Конституция представляет собой правовую основу, которая выступает в роли управленческого центра и требует со­ подчинения всех элементов административного законодательства .

2. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях (КоАП), принятый 22 марта 1984 г., являясь средством выработки норматив­ ных обобщений и функциональным фактором структуры самого права, выс­ тупает в качестве объединяющего начала в системе административного законодательства об административных правонарушениях. Согласно уста­ новленным положениям Кодекс - закон, в котором объединены и системати­ зированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Ко АП представляет собой не механическое соединение норма­ тивных актов, а качественную переработку целого комплекса нормативных актов, в результате которой возникают новые институциональные образова­ ния, регулирующие различные сферы административных правоотношений .

3. Конституционный закон - закон, принимаемый по вопросам, пре­ дусмотренным Конституцией Республики Казахстан, большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат .

Например, конституционными законами регулируется порядок избрания Президента, организация и деятельность Парламента, правовое положе­ ние его депутатов и т.д. Несмотря на отсутствие фундаментальных разра­ боток природы конституционного закона, за исключением работы Л.А .

Морозовой, законодатель определил место данного акта в законодатель­ ных актах, но и перечень вопросов, которые подлежат регулированию с помощью данной формы.1 7 С учетом изложенного можно выделить следующие классифицирую­ щие признаки конституционного закона:

1) закон, названный таким образом Конституцией Республики Казахстан;

2) принимаемый в порядке, установленном Конституцией;

3) регулирующий правовое положение и деятельность наиболее важ­ ных государственно-правовых институтов .

4. Законы, издаваемые Парламентом, в порядке референдума и в слу­ чаях, предусмотренных Конституцией - Президентом Республики Казах­ стан (когда две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента делегируют главе государства законодатель­ ные полномочия на срок, не превышающий одного года). Как видно в данном случае учтено требование, согласно которому орган (Парламент) вправе делегировать другому законодательные полномочия на опреде­ 20 Административное право РК ленный срок. Кроме того, статья 61 Конспйуции Республики Казахстан в п.З дает исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих законодатель­ ному регулированию .

5. Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конститу­ ционного закона, указы, имеющие силу закона, указы главы государства .

Данные акты, имеющие силу закона, относятся к категории законодатель­ ных актов и могут выступать источником административного права .

Следовательно, в Казахстане избрана модель разделения не только государственной, но и законодательной власти, что является закономер­ ным шагом в институциональной организации государства, а значит, и в создании правового общества.1 8

6. По;{законные нормативные акты необходимы для урегулирования вопросов, носящих конкретный характер, поскольку действующее зако­ нодательство, в том числе и Конституция, не в состоянии разрешить все коллизии. К подзаконным относятся акты:

- Парламента и его палат (Мажилиса и Сената);

- издаваемые Президентом;

- принимаемые органами исполнительной власти .

Акты Парламента принимаются на основе и во исполнение Конститу­ ции. Одной из форм данного источника являются постановления о порядке введения в действие тех или иных законов, которые издаются одновремен­ но с законом. Большое значение как источники административного права имеют постановления, устанавливающие основы организации и деятель­ ности государственных органов и органов местного самоуправления, го­ сударственной службы .

Виды актов Президента Республики Казахстан определяются Консти­ туцией и другими законами:

1) указы, издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законов;

2) указы, имеющие силу конституционно законов;

3) указы, имеющие силу закона;

4) распоряжения, которые принимаются на основе и во исполнение Кон­ ституции, законов и указов Президента;

В группе подзаконных актов, принимаемых иными органами государ­ ственной власти и управления, в первую очередь следует выделить поста­ новления П равительства, которые в соответствии со статьей 69 Конституции Республики Казахстан обязательны для исполнения на всей территории республики. Они издаются на основе и во исполнение законов республики, указов и распоряжений Президента Республики Казахстан и являются важным средством осуществления исполнительной власти .

в Следующими после Правительства органами, издающими подзакон­ ные акты - источники административного права, являются министерства и ведомства республики. Акты, принимаемые этими органами, затрагива­ ют конкретную сферу исполнительно-распорядительной деятельности и обладают юридической силой в ее рамках .

Конституционный Совет Республики Казахстан в соответствии с зако­ нодательством имеет право признать не соответствующим Конституции любой нормативный акт, прекращая тем самым все правоотношения, воз­ никшие на его основе .

С этой точки зрения нормативные постановления Конституционного Совета также являются источниками административ­ ного права. Например, Конституционный Совет Республики Казахстан с участием эксперта к.ю.н. А. А. Таранова признал часть 2 статьи 280 КоАП противоречащей Конституции Республики Казахстан, в силу чего дан­ ный и ряд других пунктов признаны не соответствующими Конституции и утратили свою юридическую силу (Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 8 июня 1998 г. №145) .

Конституция к действующему праву относит нормативные постанов­ ления Верховного Суда.

Их в полной мере можно отнести к источникам административного права, если указанные постановления касаются:

а) обобщения практики рассмотрения административных дел;

б) совершенствования практики правоприменения административно­ го законодательства;

в) условий наложения административных взысканий в судебном по­ рядке (например, за неуважение к суду) .

Такова классификация нормативных актов - источников администра­ тивного права по степени юридической силы .

Согласно Конституции Республики Казахстан и установившейся практи­ ке на территории Казахстана признаются в качестве источников админист­ ративного права международные акты, например, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. или Всеобщая декларация прав человека от 10декабря 1948 г. Эти акты определяют неотъем­ лемые права граждан и должны стать надежным средством защиты от произ­ вола чиновников, но для этого они должны быть ратифицированы .

В соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Ка­ захстан от 16 декабря 1991 г. «О порядке введения в действие Конститу­ ционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан» до принятия соответствующих законодательных и иных нор­ мативных актов республики на ее территории могут применяться нормы законодательства СССР, поскольку они не противоречат законодатель­ ным и иным актам Республики Казахстан .

/ 1 ___ Нормативный акт наиболее эффективно регламентирует вертикальные правоотношения. Многие же субъекты административного права не на­ ходятся в соподчинении друг другу. Для регулирования горизонтальных правоотношений лучше всего подходит такое средство правового регу­ лирования, как договор. Договор от нормативного акта отличают следу­ ющие черты: *

1) правила поведения, предусматриваемые договором, обязательны для исполнения только его участниками;

2) договор регулирует отношения, складывающиеся между субъекта­ ми, имеющими равные правовые возможности .

Административный договор является юридической формой админист­ ративных правоотношении. Чтобы быть административным, он должен .

1) опосредовать горизонтальные административные правоотношения;

2) предполагать в качестве обязательного субъекта орган государствен­ ного управления;

3) реализовывать исполнительно-распорядительные функции органов государственного управления;

4) представлять собой соглашение сторон, направленное на достиже­ ние результата, предусмотренного правовой нормой, определяющей ком­ петенцию органа управления;

юриди административное правоотношение Необходимо отметить, что источники административного права как правовое явление нуждаются в дальнейшем изучении и более глубокой разработке, в частности пересмотре роли таких форм, как научная право­ вая доктрина и судебная практика, более широком толковании понятия «правовой обычай» и т. д., чтобы систему источников административно­ го права сделать более гибкой, достаточно быстро реагирующей на лю­ бые изменения, происходящие в общественных отношениях .

Контрольные вопросы

1. Дайте характеристику источников административного права .

2. Виды источников административного права .

3. В чем отличие нормативных актов от административного договора ?

Литература

1. Всеобщая Декларация прав человека. Права человека. Сборник Цф .

международных договоров ООН. Нью-Йорк. 1978 .

2. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Права человека. Сборник международных договоров ООН. Нью-Йорк. 1978 .

3. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях Алматы: Баспа. 2000 .

4. Гражданский кодекс Республики Казахстан. Алматы. 1995.в

5. Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в двух томах. Т. 1. М.:

Юридическая литература. 1981;егоже: Т.2. М.: Юридическая литерату­ ра. 1982 .

6.'Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука. 1981 .

7. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука. 1982 .

8. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. № 213-1 ЗРК .

Административное право РК Глава III. АДМИНИСТРАТИВНО-П1

НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Административное право, как и любая отрасль права, состоит из юри­ дических норм. Объединенные общим предметом и методом регулирова­ ния административно-правовые нормы формируют институты, на базе которых, в свою очередь, строится целостная система отрасли .

Понятие «административная норма» возможно употреблять в смыслах:

1) управлять на основании узаконенных правил;

2) управлять во имя публичных интересов, установленных положениями .

Административно-правовые нормы взаимосвязаны со сложным процес­ сом осуществления исполнительной власти. Концентрированным выра­ жением власти являются отношения господства и подчинения. Этот вывод, несмотря на его ортодоксальность, содержится во многих работах по ад­ министративному праву и управлению .

Согласно Конституции Республики Казахстан, единственным источ­ ником власти является народ, который осуществляет ее непосредственно через своих представителей или через специально создаваемые органы. В литературе понятие «власть» рассматривается как право и возможность подчинять своей воле другие субъекты, как формы проявления властных, административных полномочий. Следовательно, в любом случае присут­ ствует субъект, обладающий правом требовать поступать определенным образом или воздерживаться от неправомерных действий .

Действия властного субъекта (органа исполнительной власти) всегда связаны с навязыванием своей воли другим. Если подобные проявления реализуются в отношениях, то они должны быть опосредованы правом (ад­ министративно-правовыми нормами), в противном случае - это произвол .

Для того чтобы исполнительная власть стала реально действующей, явно недостаточно ее соответствия требованиям закона. Следует также признать за каждым лицом, обладающим правосубъектностью имеют пра­ во на свободное изъявление воли. В противном случае осуществление норм административного права будет происходить без учета взыаимных инте­ ресов органов управления и подчиненных .

Если, например, в гражданском праве учет интересов сторон дого­ вора является необходимым условием его заключения, то тем самым обеспечивается автономность индивидуальной воли участников согла­ шения. В административно-правовой норме - это вопрос целесообразности, что позволяет иметь социальные опоры и сохранять юридичес­ кий приоритет публичных интересов. Сила норм административного права в подобных ситуациях не только в убеждении следовать должно­ му поведению, но и в реальной власти. Например, в целях усиления борьбы с коррупционными правонарушениями Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г. № 267-1 ЗРК определяет, что должностные лица государственных органов прини­ мают на себя установленные настоящим Законом ограничения и несут ответственность за непринятие мер по борьбе с коррупцией .

Процесс осуществления власти сопровождается отчуждением воли подчиненных в соответствии с требованиями, установленными административно-правовыми нормами. Отчуждение воли сопряжено с приняти­ ем органом исполнительной власти обязательств перед подчиненным .

Например, какие бы меры личной безопасности ни предпринимались от­ дельными гражданами, необходимы меры государственного поддержа­ ния правопорядка и защиты интересов граждан. Именно в подобных ситуациях проявляется взаимное исполнение прав и обязанностей, при­ знается публичный официальный характер принимаемых государствен­ ными органами решений .

Ранее общеобязательный характер административно-правовых норм основывался на необходимости осуществлять руководство из единого цен­ тра, поскольку вся страна функционировала как единый организм. По­ добная необходимость служила условием отчуждения воли подчиненных, а общеобязательность решений, норм признавалась в силу факта самого издания. Все понимали, что так необходимо, подобная «правовая» ситуа­ ция имела опору в партийных структурах и решениях .

В условиях, когда меняются социальные установки общества, созда­ ются предпосылки для формирования демократического, правового госу­ дарства, следует вести активный поиск не столько решения отдельных управленческих задач, сколько комплексного реформирования исполни­ тельной власти .

С точки зрения формирования институтов исполнительной власти важ­ но отметить целесообразность создания с помощью административно-правовых норм таких модельных ситуаций, когда:

- отчуждение с помощью права способствует развитию и укреплению субъективных прав и их гарантий;

- учреждаются такие структуры власти, которые в цивилизованной форме содействуют разрешению споров, конфликтов (например, проведе­ ние судебной реформы с целью укрепления и усиления роди суда) .

2 0 _____________ ___________ Административное право РК Таким образом, административно-правовые нормы являются резуль­ татом проявления властной воли законодательных и исполнительных ор­ ганов государства. Они:

- отражают осознание социальной необходимости в императивном ре­ гулировании общественных отношений в сфере исполнительной власти;

- содержат правила должного, правомерно дозволенного поведения, учитывающие юридический приоритет интересов государства;

- имеют официальный и общеобязательный характер, в процессе при­ менения обеспечиваются мерами убеждения и принуждения;

- являются актом административного правотворчества и содержатся в признаваемых государством источниках административного права .

Административно-правовые нормы —это правила должного, право­ мерно дозволенного поведения, устанавливаемые властными органами государства (законодательными, исполнительными) и регулирующие об­ щественные отношения в сфере исполнительной власти .

§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Нормы административного права могут быть классифицированы по различным критериям, в зависимости от которых можно выделить их соот­ ветствующие виды. Наиболее важными для понимания сущности и содер­ жания административно-правовых норм являются следующие критерии:

а) содержание; б) метод воздействия на поведение субъектов; в) целевое назначение; г) сфера применения; д) юридическая сила: е) предел действия (действие в пространстве, во времени, по субъектам) .

По содержанию различают материальные и процессуальные нормы административного права .

Материальные нормы закрепляют административно-правовой статус граждан, организаций, органов исполнительной власти. Это, например, нормы, определяющие компетенцию того или иного субъекта исполнитель­ ной власти, права, обязанности, а также ответственность участников ре­ гулируемых административным правом отношеш ш Под процессуальной нормой понимается установленное или санкцио­ нированное государством правило осуществления организующих отно­ шений в процессе применения материальных норм и издания нормативных актов органами государственного управления .

Организующие отношения характеризуются следующими признаками:

- они направлены на упорядочение отношений в процессе администра­ тивного правоприменения и правотворчества;

- имеют властный характер, позволяющий реально влиять на обще­ ственные отношения .

Правоприменительная деятельность есть разновидность организаци­ онной, так как ей присущи вышеперечисленные признаки. Процессуаль­ ными нормами регулируются отношения по применению материальных норм административного, природоохранного, гражданского и других от­ раслей права .

Процессуальные нормы отличаются от материальных:

а) своим назначением, т.е. если нормы материальные закрепляют адми­ нистративно-правовой статус субъектов, то процессуальные регулируют порядок осуществления прав и обязанностей этими субъектами;

б) они вторичны по отношению к материальным, т.е. существуют по­ стольку, поскольку необходимо урегулировать порядок применения мате­ риальных норм;

в) реализуют те материальные нормы административного права, кото­ рые требуют применения, а не соблюдения, исполнения;

г) регулируют отношения по применению материальных норм не толь­ ко административного, но и других отраслей права .

От процессуальных норм традиционных процессуальных отраслей пра­ ва процессуальные нормы административного права отличаются много­ численными субъектами, правомочными их устанавливать и применять .

Процессуальные нормы могут быть классифицированы по тем же осно­ ваниям, что и материальные, например, по юридической силе, по пределу действия и т.д .

По методу воздействия на поведение субъектов выделяют обязываю­ щие, запрещающие и уполномочивающие (дозволительные) администра­ тивно-правовые нормы .

Обязывающими являются нормы, устанавливающие обязанность лица совершать определенные положительные действия. Примером могут слу­ жить нормы об обязательной регистрации юридических лиц в органах юстиции, о необходимости рассмотрения жалоб граждан органами управ­ ления (должностными лицами) в течение определенного срока и т.п. Со­ держащиеся в обязывающих нормах веления могут быть выражены путем прямых предписаний, как в приведенных примерах, а также посредством определения обязанностей участников административно-правовых отно­ шений, основ компетенции субъектов государственно-управленческой деятельности. Так, статья 171 Закона Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» устанавливает обязанности органов налоговой службы. В свою очередь, закрепляемые нормами ад­ 20 _________________________ Административное право РК министративного права обязанности граждан являются элементом их ад­ министративно-правового статуса. 'г .

Запрещающие нормы предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данными нормами. Запреты но­ сят общий либо специальный характер. Примером общего запрета являет­ ся требование не совершать действий, подпадающих под признаки административного правонарушения. Специальный запрет содержит ста­ тья 174 вышеназванного Указа Президента, запрещающая работникам налоговой службы осуществлять профессиональные обязанности в отно­ шении налогоплательщика, с которым у них имеются родственные отно­ шения по прямой линии либо прямая или косвенная финансовая заинтересованность .

Отличительной чертой уполномочивающих (дозволительных) норм является предоставляемая субъектам административно-правовых отноше­ ний возможность действовать по своему усмотрению в рамках требова­ ний определенной нормы. Так, в соответствии со статьей 46 Указа Президента, имеющего силу Закона, «О банках и банковской деятельнос­ ти в Республике Казахстан» Национальный Банк в случае нарушения бан­ ком второго уровня экономических нормативов Вправе применить к нему одну из следующих мер воздействия: а) затребовать письмо-обязательство;

б) составить с банком письменное соглашение; в) вынести предупрежде­ ние; г) дать письменное предписание .

Помимо обязывающих, запрещающих и уполномочивающих норм не­ которые авторы по методу воздействия на поведение субъектов выделяют и поощрительные нормы1. Как правило, такие нормы устанавливают те виды льгот (экономические, социальные) «отношения Республики Казахстан «О государственной июля 1 ю целевому назначению выделяют регулятивные и охранительные административно-правовые нормы. Общепринято, что к регулятивным, или первичным, относятся нормы, связанные с предоставлением субъек­ там права или возложением на них обязанностей в организации и регули­ ровании должных отношений в сфере государственного управления, т.е .

возникающих в процессе организации органов исполнительной власти и реализации ими административно-властных полномочий .

Охранительными (вторичными) являются нормы, устанавливающие правовые последствия правонарушений, т. е. составы административных проступков и взыскания за их совершение .

Охранительные административно-правовые нормы получили норма­ тивное закрепление в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.), а затем и в Кодексе Казахской ССР об административных правонарушениях .

Административно-правовые нормы в зависимости от юридической силы делятся на законодательны е и подзаконные. Отнесение норм к одному из указанных видов напрямую зависит от места органа, их издавшего, в иерархии органов государства .

Законодательные нормы содержатся в законах, принимаемых Парла­ ментом, а также издаваемых Президентом в период делегирования ему Парламентом законодательных полномочий (п. 4 статьи 53 Конституции), и указах Президента, имеющих силу Закона, в случаях, предусмотренных п. 2 статьи 61 Конституции;

подзаконные нормы— указах и распоряжениях Президента, постанов­ в лениях и распоряжениях Правительства, других нормативных актах, изда­ ваемых органами исполнительной власти в пределах своих полномочий .

Важное практическое значение имеет разделение норм на общ ие и спе­ циальные. Примером общей нормы является правило статьи 174 КоАП, предусматривающее ответственность за мелкое хулиганство, специаль­ ной — положения статьи 175 КоАП, устанавливающей ответственность за хулиганство, совершенное подростками. Следовательно, если субъектом правонарушения, закрепленного статьей 174, является лицо в возрасте от 14 до 16 лет, ответственность должна наступить по статье 175, а не по статье 174. Значит, специальные правовые нормы конкретизируют прави­ ла, установленные общей нормой .

По адресату выделяют нормы, регламентирующие организацию и дея­ тельность органов исполнительной власти и административно-правовые статусы государственных предприятий и учреждений, общественных объе­ динений, государственных служащих, граждан .

По пределу действия в пространстве различают нормы общеобязатель­ ные, установленные для исполнения всеми субъектами административно­ правовых отношений, и внутрисистемные, распространяющие требования на нижестоящие звенья исполнительной власти .

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, СТРУКТУРА Административно-правовые отношения традиционно рассматривают­ ся как урегулированные нормами административного права обществен­ ные отношения в сфере государственного управления .

30 _________________________ Административное право РК В процессе своей деятельности органы исполнительной власти взаимо­ действуют с различными и многочисленными субъектами. Нередко их ин­ тересы не совпадают, и это несовпадение порождает обоюдное стремление (граждан, организаций, органов) найти общие правила поведения, поря­ док их применения и упорядоченную систему отношений. Например, было бы неразумным для каждого юридического лица устанавливать особые правила регистрации. Да и регистрирующий орган осуществляет свои функции потому, что это предписывает ему закон, имеющий всеобщий обязательный характер .

В этом смысле субъекты административного права равны перед зако­ ном и выполняют его требования .

Властная природа административно-правовых отношений обусловле­ на потребностями субъектов административного права в установлении и обеспечении всеобщих императивных правил поведения, стабильности правоотношений, закрепленных соответствующими положениями закона .

Так, введение общеобязательных правил дорожного движения является не кабинетной выдумкой, а велением жизни. Даже теоретически трудно представить возможность регулирования дорожного движения путем зак­ лючения индивидуальных договоров .

Суть властной природы административно-правовых отношений - не в наличии властных полномочий, а в необходимости с их помощью обеспе­ чить разнообразные интересы и потребности субъектов административно­ го права, стабильность правоотношений .

Указанные позиции сторон выражаются в нормативной информации, которая по своей сути отражает субъективную модальность (отношения должного, необходимости), она и придает отношениям системно-органи­ зационный характер .

Административно-правовые отношения, как и другие, изначально ори­ ентированы на добровольное выполнение субъектами своих прав и обязанностей. Однако в силу всеобщности для многих субъектов админист­ ративных правил (например, определяющих порядок рассмотрения заяв­ лений, предложений и жалоб граждан) инициатором возникновения административно-правовых отношений, обладающим полномочиями распо­ рядительного характера, выступают органы управления илидолжностные лица .

Какими бы властными полномочиями ни обладал орган управления, он их реализует от имени государства и в его интересах. Следовательно, другая сторона административно-правовых отношений в случае наруше­ ний соответствующих норм несет ответственность перед государством, а разрешение споров и других вопросов осуществляется, как правило, в административном порядке .

_______________________________________________ 31 Административно-правовые отношения, выражаемые через отношения сторон в процессе реализации своих прав и выполнения обязанностей, имеют определенные тенденции к детализации правового регулирования .

В отличие от гражданско-правовых отношений, в которых, например, активность предпринимательской деятельности сопряжена с наличием сво­ боды, которая регламентируется законом и договорами, обусловленными волей сторон, для административно-правовых отношений типично прояв­ ление властной воли. Ее реализация требует четких правил и процедур осуществления. Можно только представить, что было бы, если бы сотруд­ ник дорожной полиции налагал штрафы без всяких правил, по своему усмотрению. В этом контексте участник административно-правовых от­ ношений отвечает за исполнение решения, но не за его содержание .

Участники административно-правовых отношений, как правило, ог­ раничены в своих возможностях изменять права и обязанности по своему усмотрению .

Административные правоотношения достаточно разнообразны. Под­ разделение их на виды совпадает с классификацией правовых норм, так как правовые отношения являются продолжением, проекцией норм на об­ щественные отношения.2 0 Так, в зависимости от метода воздействия на поведение субъектов пра­ воотношения, как и нормы, делятся на обязывающие, запрещающие, упол­ номочивающие; в зависимости от функций норм административного права правоотношения бывают регулятивные и охранительные .

Среди правоотношений выделяют активные и пассивные, вертикаль­ ные и горизонтальные,2 внутриаппаратные и внеаппаратные и т. д .

Основанием возникновения, изменения и прекращения административ­ но-правовых отношений являются юридические факты - установленные нормой обстоятельства, при которых между сторонами должны ( или мо­ гут) возникнуть конкретные правоотношения. Юридическими фактами признаются действия и события .

Действия - акт волеизъявления субъекта. По соответствию требова­ ниям юридических норм выделяют правомерные и неправомерные дей­ ствия. Примером правомерных действий является подача жалобы гражданином в соответствующий орган. Неправомерные действия, Нару­ шающие требования административно-правовых норм, влекут за собой возникновение административных юрисдикционных правоотношений .

Например, невыполнение гражданином конституционной обязанности платить налоги служит основанием для привлечения его к административ­ ной или уголовной ответственности .

32 ______________________ Административное право РК События в отличие от действия не зависят от воли субъектов. К событи­ ям относятся факты рождения, смерти, достижения определенного возраста и т. д. Для нормы административного права время рождения и смерти - это юридические факты, способствующие возникновению и соответственно прекращению административной правоспособности граждан .

Под административной правоспособностью понимается признаваемая государством и определяемая законом фактическая возможность быть субъектом административного права. Объем и содержание правоспособ­ ности могут быть изменены законом. С фактом достижения гражцанином определенного возраста закон связывает возникновение его администра­ тивной дееспособности. За гражданином признается способность своими личными действиями приобретать, осуществлять права и выполнять обя­ занности, предусмотренные административным законодательством .

Начало административной дееспособности жестко не установлено зако­ нодательством. В полном объеме она возникает по достижении граждани­ ном 18-летнего возраста, частичная дееспособность - до 18-летнего возраста. Так, субъектами административных правонарушений призна­ ются лица, достигшие 16-ти лет; некоторые меры дисциплинарного воз­ действия могут применяться к учащимся, возраст которых не установлен законом; не определен возраст, по достижении которого гражданин имеет право экстерном завершить обучение в образовательных учреждениях, и т.д. Ограничение граждан в дееспособности (полностью или частично) возможно в строго установленном законом порядке .

Административно-правовые отношения имеют свою четко определен­ ную структуру. Несмотря на то, что этот вопрос остается до сих пор дис­ куссионным, общепризнанно, что состав правоотношения образуют следующие элементы: субъект (участник) правоотношений, объект (цель, на достижение которой направлено правоотношение) и содерж ание фак­ тическое (или материальное) и юридическое .

Субъектом (участником) правоотношения является лицо, наделенное в содтветствии с нормой правами и обязанностями. В отличие от субъектов административного права, которые могут быть определены в нормах ро­ довым образом, субъект правоотношения всегда конкретен.2 2 Объектом (целью) административного правоотношения являются, как правило, упорядоченность и согласованность взаимоотношений в сфере государственного управления .

Фактическое (материальное) содержание - это конкретные действия лиц, в которых реализуются права и обязанности сторон, юридическое содержание - субъективные права и обязанности .

_______________________________________________ 33 Контрольны е вопросы

1. Понятие административно-правовой нормы .

2. Виды и содержание административно-правовых норм .

3. Понятие и содержание административно-правовых отношений .

4. Структура административно-правовых отношений .

–  –  –

§ 1. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

статуса гражданина специалистов начал создали необоснованные надежды о преимуществе или формальном ра­ венстве гражданина и государства. Хотя традиционное понятие «гражда­ нин» не претерпело никаких изменений и сохраняет прежний смысл юридической связи государства и человека, родившегося на его террито­ рии или получившего гражданство в порядке приобретения, но нельзя за­ бывать о том, что именно государству принадлежит решающая роль в признаний гражданства. | ВВШШиШ Нельзя не вспомнить, что в юридической литературе доминировали воп­ росы статуса аппарата управления, а соответствующие позиции «государ­ ство-гражданин» имели традиционную схему изложения, смысл которой состоит в том, что у государства права, а у гражданина обязанности. Но это не означает, что инерция традиционализма мешает разглядеть теорети­ ческие аспекты, характеризующие гражданина как субъекта администра­ тивного права. Однако в анализе подобных проблем не всегда следует вести поиск ответов, замыкаясь рамками формальной логики. Опираясь на традиции диалектической логики, мы осознаем, что производственные от­ ношения составляют основание, базис всех иных отношений. Однако само это основание создается людьми .

Обращаясь к морфологической структуре административно-правовоо статуса, отметим, что авторы указывают на следующие элементы: ад­ министративная правоспособность и дееспособность; права и обязанности в сфере государственного управления; административно-правовые гаран­ тии прав и свобод граждан. I Гак, в законодательстве нет четких критериев (возрастных и др.), ко­ торые влияют на возможность правообладания теми или иными услугами .

Способность и умения индивидов выступают как необходимая форма су­ ществования идеального, в которую отлилось содержание духовного раз­ вития человечества. Создание правовых условий для присвоения богатства нании, тем самым предполагает овладевание эталонами способностей и умении, необходимых для производства реальных вещей (В.В. Давыдов, проблемы развивающегося обучения. М., 1985, С 54) Для того, чтобы стать субъектами административного права, гражда­ не должны быть не только правоспособны, но и быть готовы присваивать, потреблять те услуги, которые предлагаются в рамках права. Наличие административной дееспособности у граждан возникает раньше, чем де­ еспособность в других отраслях права, поэтому изначально создаются предпосылки для выбора удовлетворения услуг (образовательных, духов­ ных, материальных, медицинских и др.) .

При этом административное законодательство достаточно подробно регулирует порядок предоставления социально значимых услуг (порядок поступления на тот или иной вид государственной службы), указывает на возможные ограничения, связанные с состоянием здоровья, уровнем обра­ зования, местом жительства, прошлым противоправным поведением .

Права и свободы гражданина могут быть ограничены только закона­ ми и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституци­ онного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения .

В оценке основных элементов административно-правового статуса следует уйти от определенных архаичных подходов. Если ранее характе­ ристика прав и свобод гражданина в значительной степени определялась режимом регулирования сфер государственного управления (принужде­ ния к соблюдению и исполнению административных норм), сегодня меня­ ется режим управления .

Во-первых, хорошо известно, что любая форма человеческой деятель­ ности, чтобы не становиться чуждой, должна быть добровольно и свобод­ но выбрана и построена.2 3 Следовательно, центральным элементом правового статуса являются признаваемые абсолютные и неотчуждаемые права и свободы человека, которые и определяют содержание и применение нормативных правовых актов. Законодательство поощряет такое социальное развитие или форму деятельности, которые являются условием свободного выбора поведения, которые не противоречат законодательству .

Во-вторых, поскольку многие отрасли права взаимосвязаны, административно-правовые нормы в значительной мере переориентированы на удостоверение фактов, разрешений и порядка осуществления прав и обя­ занностей. То есть участие органов власти является значимым, поскольку своими действиями (органы, должностные лица) подтверждают правосубъ­ ектность граждан .

В-третьих, административные и другие отрасли права определяют ин­ дивидуальные или коллективные формы удовлетворения потребностей граждан (материальных, информационных и иных) .

Административное право РК В-четвертых, административно-правовой статус гражданина все боль­ ше учитывает волеизъявления сторон - участников административных правовых отношений. Причем подобные варианты волеизъявления при­ обретают значение нормообразующего фактора. Например, соответству­ ющее право на получение высшего образования конкретизируется не только Законом Республики Казахстан «Об образовании», но и соответ­ ствующими актами, определяющими статус ВУЗа, получение образова­ тельных грантов, кредитов, заключение договоров .

Таким образом административно-правовой статус граждан включает в себя: '

- общую правосубъектность (возможность обладать правами и обязан­ ностями и возможность их осуществлять самостоятельно);

- отраслевую правосубъектность (способность быть участником адми­ нистративных правоотношений); |Щ щ

- специальную правосубъектность (способность лица быть участни­ ком определенных правоотношений, обеспечиваемых, охраняемых спе­ циальными правовыми нормами) .

Органы государственного управления обязаны реагировать на право­ мерные притязания граждан (в сроки, в установленном порядке и т.д.) .

Правда и в этом вопросе имеются неоднозначные суждения. Например, Е. А. Флейщиц придерживалась мнения, что в административном праве дееспособность может быть рассмотрена как абстрактная возможность правообладания и несения обязанностей.2 4,,? ^ Не отвергая подобный подход в целом,оценке правосубъектности, ко­ торая может рассматриваться как абстрактная категория. Заметим, что граждан Ю ! ч Г ‘ Г?! 7 * дующие подходы: первый - общегражданский в делах управления госу­ дарством; второй - функционально-клиентский (гражданин - должностное лицо); третий - партнерско-содействующий и четвертый - охранитель­ ный. По сути, эта классификация является продолжением общетеорети­ ческих выводов С.С. Алексеева и дополняет характеристику статуса гражданина (его статутные начала) функциональной направленностью правоприменения .

Элементами административно-правового статуса являются организа­ ционные, правовые и иные (социальные и т.д.) гарантии прав и свобод граждан. Ранее отмечалось, что административно-правовые нормы регу­ лируют складывающиеся отношения между гражданином и уполномочен­ ными органами государства. В этой связи любопытна следующая закономерность. Частая сменяемость структуры органов исполнительной _______________________________________________ 37 власти (министерств, ведомств, агентств), создавая определенные неудоб­ ства в стабилизации, устойчивости отношений, свидетельствует о попыт­ ках создания таких органов, которые могли бы удовлетворять важные запросы государства и граждан. Да и Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. в качестве основных обязан­ ностей государственных служащих предусматривает «обеспечивать со­ блюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в порядке и сроки, установленные зако­ нодательством, обращения граждан, принимать по ним необходимые меры».2 6 Учитывая, что управление все больше превращается в сферу управленческих услуг, обеспечения интересов граждан, структура исполнительной власти будет сохранять тенденцию к изменениям. Так, конституционный закон Республики Казахстан «О Правительстве» от 18 декабря 1995 г.

№ 2688 внес ряд новых положений, которые содержат дополнительные гарантий, обеспечивающие права и свободы граждан:

1) содержание текста присяги Правительства связано с обязатель­ ством содействия развитию общества, достойного представления народа Казахстана;

2) члены Правительства самостоятельны в принятии решений в преде­ лах своих полномочий и несут персональную ответственность перед Пре­ мьер-министром республики за работу подчиненных им государственных органов или порученный участок работы;

3) исключены из структуры органов государственные комитеты и оп­ ределено, что центральными органами, не входящими в состав Прави­ тельства, являются агентства Республики Казахстан;

4) установлено, что ведомством является комитет(ы) центрального ис­ полнительного органа, который обеспечивает осуществление контрольно­ надзорных и функций межотраслевого управления .

Новые тенденции в управлении учитывают интересы индивидов в том смысле, что физические лица придают меньше значения формальным нор­ мам, чем конкретному поведению тех подобных себе, с которыми он вовле­ чен в отношения взаимности.2 В контексте этой идеи и граждане, и уполномоченные органы подзаконны. Субъекты этих отношений изначаль­ но признаются равноправными (обладающими равными правовыми возмож­ ностями).

В противном случае закон становится средством произвола.2 8 Кроме того, Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» предполагает ряд императивных требований, обеспечивающих интересы граждан:

Административное право РК

- нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязаннос­ тей граждан, публикуются в официальных изданиях;

- в правоприменительной практике должны использоваться официаль­ ные публикации нормативных правовых актов;

- нормативные правовые акты, имеющие межотраслевой характер, а также касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, за исключением постановлений Конституционного Совета, Верховного Суда Республики Казахстан, подлежат правоприменению при государственной регистра­ ции в Министерстве юстиции Республики Казахстан (регистрация являет­ ся условием их введения в действие). " Действующее законодательство устанавливает порядок рассмотрения обращения граждан.2 Сам порядок достаточно подробно излагает харак­ теристику обращений, к которым относит: предложения, заявления, жалобы, отклики, запросы, предполагающие индивидуальную или кол­ лективную форму обращений в определенные процессуальные сроки. При гражданина имеет материал обжаловать решение или суд .

Каждый гражданин в установленном законодательством порядке имеет не только право на государственную службу, но и соответствующие пра­ вовые гарантии, обеспечивающие интересы политических и администраслужащих случаях влечения их к дисциплинарной ответственности административно-правовых гарантий можно отнести административный режим ные правовые режимы обеспечивают:

личную безопасность путем регламентации правил общественного порядка, досмотра (багажа, груза), пресечения противопра

-карантинных определенную территорию;

— иные меры безопасности, устанавливаемые в процессе регулирова­ ния видов деятельности (лицензирование, стандартизация, надзор), объекгосударства и выезда). ННШ *-С у бъектами административного права являются также иностранные граждане и лица без гражданства. Данные физические лица наряду с общими правами и обязанностями имеют и специальный правовой статус. С позиции административного права эти лица-имеют надлежащее правовое оформление и традиционно классифицируются на постоянно проживаю­ щих и временно пребывающих. Разница между ними заключается в том, что постоянно проживающими в Казахстане признаются иностранные граждане, получившие на то разрешение и постоянный вид на житель­ ство, выданные органами внутренних дел. Остальные иностранные граж­ дане, находящиеся на ином законном основании, считаются временно пребывающими .

Иностранные граждане и лица без гражданства, независимо оттого, проживают ли они в Казахстане постоянно или пребывают временно, под­ чиняются законам Республики Казахстан. Изъятия из этого правила мо­ гут быть установлены путем принятия Казахстаном определенных законов, ограничивающих право указанных категорий граждан, и меж­ дународными соглашениями, заключенными и ратифицированными Ка­ захстаном .

Необходимо подчеркнуть, что в последние годы Республикой Казах­ стан (ее уполномоченными органами) предпринимаются шаги по возвра­ щению этнических групп на историческую родину. В этих и иных случаях устанавливается разрешительный порядок въезда при наличии загранич­ ных паспортов и въездных виз, если иной порядок не установлен Казах­ станом и соответствующей стороной. Основанием для выдачи виз являются приглашения принимающей стороны и разрешение уполномоченных на то органов .

В литературе наряду с гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства (индивидуальными субъектами) принято выделять в отдельную самостоятельную категорию коллективные субъекты и обще­ ственные образования (объединения) .

Ведущие административисты, как правило, придерживаются двухчлен­ ной классификации (Д.Н. Бахрах и др.): индивидуальные и коллективные субъекты. С точки зрения учебных задач подобная классификация является стройной и исключает какие-либо трудности в характеристике их статуса .

По мнению С.С. Алексеева, логика жизни может оказаться сильнее и он акцентирует внимание на образованиях.3 Именно по этой причине он склоняется к трехчленной классификации. Пологаем, что многие из коллективных субъектов не всегда признаются в качестве субъектов .

Например, административно-территориальные единицы, муниципальные сообщества недостаточно изучены и поэтому не рассматриваются в каче­ стве субъектов административного права. В подтверждение высказанной мысли можно отметить, что в других отраслях права подобная классифи­ ^0 _______________,____ Административное право РК кация субъектов не замыкается только формой собственности. Например, к субъектам права землепользования относят: 1) государственные и него­ сударственные; 2) национальные, иностранные, а также лица без граж­ данства; 3) физические и юридические лица; 4) постоянные и временные;

5) первичные и вторичные.3 1 л;

§ 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕКОММЕРЧЕСКИЕ) ОРГАНИЗАЦИИ

Формирование гражданского общества в немалой степени зависит от независимых от государства институциональных общественных органи­ заций. Деятельность общественных объединений на территории Респуб­ лики Казахстан общеизвестна, и в этой практике были конструктивные моменты, когда средства общественного воздействия направлялись на решения общих задач общества и государства. Но Конституция Респуб­ лики Казахстан и Гражданский кодекс установили несколько новых формальных критериев (не допускается слияние общественных и государ­ ственных институтов, создание в государственных органах организаций, политических партий и, правовые основы общественных объединений дол­ жны отвечать положениям Гражданского кодекса) .

В соответствии с законодательством общественными объединениями при­ знаются политические партии, профессиональные союзы и другие объедине­ ния, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей .

Дополняя указанные положения, отметим, что эти объединения созда­ ются и действуют в целях обеспечения и защиты политических, экономи­ ческих, социальных и культурных прав и свобод, развития активности и самостоятельности граждан и удовлетворения их гуманитарных (соци­ альных, профессиональных, культурных, просветительских интересов) .

Несмотря на широкий перечень вопросов, решение которых подведом­ ственно общественным объединениям, гражданское законодательство за­ метно ограничивает их организационные формы .

Во-первых, законодательство устанавливает не только порядок созда­ ния, но и ограничения в создании общественных объединений (если их цели и действия направлены на насильственное изменение конституцион­ ного строя, подрыв безопасности, разжигания розни или имеющих воени­ зированные структуры) .

Во-вторых, можно признать, что эти организации выступают как кол­ лективные образования, следовательно интерес отдельного человека подчиняется коллективному образованию .

В-третьих, многие из общественных объединений кроме состава участ­ ников и их интересов отличаются главным образом масштабами (террито­ риальными пределами) деятельности (международные, республиканские, региональные) .

В-четвертых, административная правосубъектность общественных объединений возникает с момента регистрации соответствующих уставов в органах юстиции .

В-пятых, деятельность общественных объединений в форме публичных проявлений (митинги, шествия, собрания) может осуществляться только с разрешения местных исполнительных органов в установленном порядке .

Таким образом, констатируя правовую возможность граждан на сво­ боду объединений в целях реализации и защиты политических, экономи­ ческих и иных прав, следует отметить низкую активность подобных объединений. Действующий Закон «Об общественных объединениях» от 31 мая 1996 г., разработчиком которого был и автор, позволяет находить легитимные сценарии взаимодействия объединений с государством, но и этот фактор не является «катализатором» роста общественной активнос­ ти широких масс, что свидетельствует о причинах низкой общественной активности. Исследования подобных явлений в различные годы убежда­ ют в определенных тенденциях, когда перевод объективных знаний в плос­ кость самосознания и доведение их до решения коренных проблем отношения субъекта к окружающей действительности - сложный процесс .

При этом образованность, информированность не всегда способствуют формированию активной жизненной позиции.3 Да и последующие иссле­ дования убеждают не столько в росте общественных институтов, сколько устремлением ее лидеров вхождения «во власть».3 Данное положение не может оставить равнодушным уже по той простой причине, что нам жить в этом окружении, обществе .

В советский период специалисты в области идеологии подчеркивали, что ослабление государственной идеологии ведет к «вспышке» квазинауч­ ных, мистических, частных воззрений. И такая констатация не потеряла актуальность и сегодня. Необходимо со всей определенностью подчерк­ нуть, что действующие формы объединений и организаций не могут обеспе­ чить формирование нравственных качеств, ценность которых была бы взаимоприемлема для всех. Даже достижение счастья, благополучия может иметь различные «сценарии» активности. Существующие объединения еще не могут обеспечить суверенитет граждан в отношениях с государственной властью. Причем речь идет не о взаимоисключающих тенденциях (обще­ ства и государства), а о формировании различных установок. Убедитель­ ным тому примером является система образования, которая по выводам Л.С. Выгодского, А.Н. Леонтьева ориентирована на присвоение и воспро­ изводство форм развития, общественно-исторических заданных способноеА дминистративное право РК понаслышке проблемы капитализации отношений, подчеркивали, что свободное пред­ принимательство, индивидуализм, корпоративные общественные интересы имеют тенденцию разрушать те самые ценности, которые обеспечивают системе более или менее гуманное функционирование.3 4 Соответственно и общественные объединения проходят и будут прохолинеиныи капитализации отношений) процесс институциализации захватывает не только общественно необходимое время (т.е. то, в котором они «живут»

социумной жизнью - в сфере ли материального производства или надстро­ ечных сферах - и поэтому не принадлежат себе, отчуждены от самих себя), но проникает в сферу свободного времени.3 Эти же тенденции наблюда­ ются в общественной жизни, когда принципы эгоизма и политической «каоьеоы» доминируют над общественными коллективными интересами .

§ 3. РЕЛИГИОЗНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ Религиозные объединения, представляющие сегодня крупнейшие ре­ лигии - ислам, христианство, иудаизм и другие, на протяжении истории человечества оказывали значительное влияние на политические процес­ сы. Во многих государствах церковь отделена от государства, а школа (светские образовательные учреждения) - от церкви .

В соответствии с законодательством религиозным объединением при­ знается добровольное объединение граждан, в установленном порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей. ’ ;" В Казахстане религиозными объединениями признаются местные рели­ гиозные объединения (общины), религиозные управления (центры) или их структурные подразделения и соответствующие духовные учебные заве­ дения и монастыри .

В настоящее время государство гарантирует право на свободу совести (вероисповедания), но при соблюдении ряда формальных обязательных требований:

1) осуществление права на свободу совести не должно обусловливать или ограничивать человеческие и гражданские права и обязанности перед государством;

2) церковь не должна участвовать в политической деятельности госу­ дарства;

3) церковь обязана соблюдать Конституцию и законодательные акты Республики Казахстан .

Работе и статусу религиозных объединений пытаются придать опредепорядок, в силу относятся учреждаемых организаций, обжалование неправомерных действий госу­ дарственных органов и должностных лиц, получение культовых зданий с прилегающей территорией (для религиозных объединений), проведение различных мероприятий: митингов, шествий, богослужений - в необходи­ мых случаях с разрешения государственных органов, на использование средств массовой информации.3 6 Существующий порядок регистрации юридических лиц в полной мере относится и к регистрации религиозных объединений, которые в уставе (или положении) указывают: 1) наименование, местонахождение объединую принадлежность, цели и порядок формирования структуры объединения, полномочия и сроки их исполнения органами ре­ лигиозного объединения и ряд других установленных действующим зако­ нодательством .

Уставы (положения) религиозных объединений, их руководящих цент­ ров подлежат регистрации в органах юстиции, если они не противоречат законодательству Республики Казахстан .

Законодательство определяет характер прав и обязанностей религиоз­ ного объединения на имущество, приобретенное или созданное этим объе­ динением за счет собственных средств, пожертвованное гражданами, организациями или переданное государством и приобретенное по другим основаниям, не противоречащим законодательным актам. При вступлении в религиозные объединения, верующие как правило не сохраняют прав на имущество, передаваемое ими объединению .

формально и провозглашали института по которым государство должно взаимодействовать с религиозными объе­ динениями .

Органы юстиции регистрируют религиозные объединения, руковод­ ствуясь законодательством и необходимым перечнем документов, кото­ рые отражают лишь формальные признаки. Подобные признаки присущи всем объединениям (установленный порядок образования, перечень доку­ ментов и др.). Но при этом не учитывается в полной мере вероучительная сторона деятельности религиозного объединения. В частности, исключа­ ется ли со стороны объединения принудительный характер воздействия на граждан при обращении их в религиозное объединение, отчуждение иму­ щества в пользу объединения? Подобные и иные проблемы были выявле­ ны в контексте изучения вопросов альтернативной службы, которая в ряде 4 4 ___________________ Административное право РК стран допускается по религиозным убеждениям, пацифистким мотивам .

Положительное решение вопроса о введении альтернативной службы вы­ зовет определенные трудности в выявлении религиозных убеждений, ис­ ключающих отправление воинских обязанностей. Но как и какие документы необходимо предоставить в этой связи, кто их выдаст? Тем более, что многие религиозные объединения не ведут учетный список при­ хожан. • ЙЩЦй' Определенные вопросы возникают и в период воинской службы, когда у отдельных военнослужащих возникают потребности в выполнении ре­ лигиозных обрядов в свободное от службы время .

§ 4. МОЛОДЕЖНЫЕ И ДЕТСКИЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

Осознавая значимость молодежных и детских объединений и заинтере­ сованность общества, государства в сотрудничестве с подобными непра­ вительственными организациями, деятельность которых способствует роли молодежи в общественно-политических процессах, считаем необходимым привлечь внимание к данной проблематике .

Автор данной работы имел отношение к подготовке нормативных пра­ вовых актов, регулирующих вопросы молодежной политики, и знаком с соответствующими подходами не понаслышке. Наглядный пример, который в какой-то степени характеризует состояние готовности решать эти вопросы. После роспуска комсомольских и других молодежных орга­ низаций был организован государственный комитет по молодежной поли­ тике, преобразованный в министерство. В последующем вопросы молодежной политики передавались в ведомство, управляющее туризмом и спортом, затем образования. Последнее (?) место ведомственной пропис­ ки государственного управления - Министерство культуры, информации и общественного согласия, которое обязано осуществлять связи с различ­ ными общественными молодежными организациями в области молодеж­ ной политики.3 7 |Ёщт '-жнщ Подчеркнем, что Концепция государственной молодежной политики Республики Казахстан (от 28 сентября 1999 г.) мало чем отличается от основных положений Закона «О государственной молодежной политике в Казахской ССР» (от 28.06.1991 г.). Государство и молодежные объедине­ ния оказались неподготовленными к капитализации отношений, в кото­ рых главным действующим лицом была молодежь. Правительство не нашло необходимых ресурсов для государственного обеспечения духов­ ного развития, образования, труда и других запросов молодежи .

Следовательно, разрешение вопросов зависит не от текста документа, а воли государства и его способности решать проблему. Так, отсутствие государственной идеологии, исключение обязанностей по воспитанию из компетенции многих органов и организаций, заполнило этот вакуум псевдоценностями .

С точки зрения административного права сохранились традиционные подходы в определении возрастных и других цензов, при наличии которых возможно привлекать к административной или иной ответственности .

Жесткость административно-правовых норм не позволяет только с их помощью создавать условия для развития молодых граждан. Акцент в указанной Концепции государственной молодежной политики сделан на более эффективную защиту прав и интересов несовершеннолетних с помо­ щью ювенальной юстиции, которая еще гарантирует решение имеющихся проблем. Еще в 1985 году приняты минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершенно­ летних (Пекинские правила), но они ратифицированы и не адаптированы применительно к Казахстану .

Для того, чтобы подобные службы представляли ценность и могли эф­ фективно работать, необходимо концептуально изменить административ­ ное законодательство, касающееся несовершеннолетних и молодежи .

Во-первых, необходимо обратить внимание на то, что правосубъект­ ность молодежных организаций не должна определять в качестве своих приоритетов только коллективные начала в ущерб индивидуальным осо­ бенностям молодых граждан. В противном случае мы получим организа­ цию со своим органом (аппаратом), которая по возрастным, юридическим и другим причинам не сможет обеспечить статус субъекта права .

Осознавая степень всех трудностей, которые исключат формирование «детского права», необходимо изменить подходы к формированию отдель­ ных блоков (совокупности норм) норм права, которые учитывали бы сте­ пень обязательственности, требовательности норм с учетом социального развития ребенка. То есть могут вводиться оценочные суждения и меры влияния на несовершеннолетних поэтапно с учетом возраста и рамок со­ циального развития. Например, меры воздействия на подобные организа­ ции и их членов могут и должны быть альтернативными в противовес существующим мерам пресечения и взысканий, которые принято приме­ нять и налагать на субъектов административного права .

§ 5. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

'# Пост Президента был учрежден Законом Казахской ССР «Об учреж­ дении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополне­ ний в Конституцию Казахской ССР», постановлением Верховного Совета Казахской ССР «О Президенте Казахской ССР». Правовое положение Административное право РК главы государства в Казахстане определено Конституцией, Указом Пре­ зидента, имеющим силу Конституционного закона, «О Президенте Рес­ публики Казахстан» от 26 декабря 1995 г. и Конституционным законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Указ Пре­ зидента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Президенте Республики Казахстан» от 6 мая 1999 г. В ряду перечис­ ленных документов особое место занимает Конституционный закон Рес­ публики Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан» от 20 июля 2000 г., № 83-11ЗРК определяющий статус и гарантии первого Пре­ зидента после прекращения им своих полномочий .

Сравнительный анализ законодательства государств СНГ свиде­ тельствует о наличии общих и особенных аспектов статуса Президен­ та в каждом из государств, где учрежден подобный государственный институт .

Административно-правовой статус Президента Республики Казахстан включает:

- социально-правовое назначение данного высшего должностного лица в системе органов государства; порядок выборов (назначения); компетен­ цию и полномочия;

- порядок взаимоотношении с другими органами;

-ответственность;

- гарантии деятельности .

Согласно действующему законодательству Президент является гла­ вой Республики Казахстан, его высшим должностным лицом .

Символ и гарант единства народа и государственной власти, незыбле­ мости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государствен­ ной власти и ответственность органов власти перед народом .

Законодательство устанавливает перечень определенных требований, предъявляемых к кандидату в Президенты:

- гражданство Республики Казахстан;

- обладание активным избирательным правом;

- возраст не моложе сорока лет;

- постоянное проживание на территории Республики Казахстан не ме­ нее пятнадцати лет;

- свободное владение государственным языком;

- не должен быть служителем культа;

- должен не иметь не погашенной в установленном законом порядке судимости;

- пребывать в должности не более двух сроков подряд;

- не быть депутатом представительного органа;

- не занимать иные оплачиваемые должности или осуществлять пред­ принимательскую деятельность .

Особенность статуса Президента заключается в том, что он избирает­ ся всенародным тайным голосованием путем всеобщих, равных, прямых выборов сроком на семь лет .

Президент вступает в должность с момента принесения присяги во вто­ рую среду января в присутствии депутатов Парламента, членов Консти­ туционного Совета, судей Верховного Суда, а также бывших Президентов Республики, исполняет свои обязанности до момента вступления в долж­ ность вновь избранного Президента. В случае, предусмотренном ст.48 Конституции, лицом, принявшим на себя полномочия Президента Респуб­ лики Казахстан, приносится присяга в течение одного месяца со дня при­ нятия полномочий Президента Республики .

Президент имеет специальный аппарат, который обеспечивает деятель­ ность главы государства, прежде всего, в целях выполнения им функций гаранта Конституции, прав и свобод граждан, взаимодействия всех вет­ вей государственной власти (см. приложение 2) .

Для обеспечения исполнения обязанностей главы государства Консти­ туция Республики Казахстан и другие законодательные акты устанавли­ вают правовые, организационные, социальные гарантии деятельности Президента Республики Казахстан .

П равовы е гарантии деятельности Президента заключаются в том, что он правомочен:

- выступать от имени народа и государства;

- быть гарантом единства народа и государственной власти, незыбле­ мости Конституции;

- обеспечивать согласованное функционирование всех ветвей госу­ дарственной власти;

- обладать широкими полномочиями, закрепленными в статье 44 Кон­ ституции .

В зависимости от основных направлений деятельности, можно выде­ лить следующие полномочия:

- обеспечение государственного суверенитета, прав и свобод челове­ ка и гражданина;

- определение основных направлений внутренней и внешней полити­ ки, представление интересов Республики Казахстан в международных отношениях;

4д ____________________ Административное право РК

- учреждение институтов и органов, должностей государственной власти;

- издание указов и распоряжений, имеющих обязательную силу на всей территории республики, а также законов и указов, имеющих силу закона, в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 53 и пунктом 2 статьи 61 Конституции .

Классификация полномочий Президента может проводиться подру­ гам основаниям, например, предлагается различать постоянные и времен­ но делегированные полномочия и т. д. На данный момент она не может быть исчерпывающей .

Организационные гарантии состоят в том, что Президент:

- назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент;

- правомочен прекратить досрочно в случаях и порядке, предусмот­ ренных Конституцией, полномочия Парламента и Правительства;

- образует и реорганизует Комитет национальной безопасности;

- влияет на систему организации исполнительной и других ветвей власти;

- председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;, ' ; ‘ 'у В

- формирует Администрацию Президента .

Социальные гарантии обеспечивают:

- защиту чести и достоинства, обслуживание и охрану Президента и членов его семьи за счет государства; яЬ

- регулярную связь с народом через институты выборов непосредствен­ но гражданами, обладающими активным избирательным правом, рефе­ рендума и ежегодного обращения с посланием к народу .

Ответственность как элемент административно-правого статуса Пре­ зидента имеет свои особенности .

Президент Республики Казахстан несет ответственность в соответ­ ствии со статьей 47 Конституции за действия, совершенные при исполне­ нии своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом.

Установлена конститу­ ционная процедура отрешения его от должности, согласно которой:

- решение о выдвижении обвинения и его расследовании принимается большинством от общего числа депутатов нижней палаты Парламента л Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов;

- расследование обвинения организуется Сенатам, и его результаты, принятые большинством голосов от общего числа депутатов Сената, пе­ редаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента;

- окончательное решение по данному вопросу принимается на совмес­ тном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвер­ тей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключе­ ния Конституционного Совета о соблюдении установленных конституци­ онных процедур. (Щ В случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики его полномочия, на оставшийся срок, переходят к должностным лицам в порядке, установленном Конституционным зако­ ном «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, «О Президенте Рес­ публики Казахстан» от 6 мая 1999 г. Эти полномочия переходят к Предсе­ дателю Сената Парламента, при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента; при невозможности Председателя Мажилиса при­ нять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру Республики. Лица, принявшие на себя полномочия Президента, склады­ вают с себя свои соответствующие полномочия (Председателя Сената, Председателя Мажилиса, Премьер-Министра) .

§ 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан. В соответствии с Конституцией оно возглавляет систему ис­ полнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью .

Правовой основой его деятельности являются Конституция Республики Казахстан, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Кон­ ституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 де­ кабря 1995 г., и другие акты.18 Правительство является коллегиальным органом, в состав которого входят Премьер-Министр, члены Правительства.

Его административно­ правовой статус имеет ряд особенностей, обусловленных порядком форми­ рования, компетенцией, институтом отставки и прекращением полномочий:

- Правительство образуется Президентом;

- предложения о его структуре и составе вносятся Президенту ПремьерМинистром в десятидневный срок после назначения главы Правительства;

- члены Правительства приносят присягу народу и Президенту;

- Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Пре­ зидентом и подотчетно Парламенту в случае, предусмотренном Консти­ туцией Республики Казахстан .

Правительство наделено такими полномочиями для решения всех воп­ росов, отнесенных к исполнительной власти. Это: разработка основных Административное право РК направлений социально-экономической политики, безопасности; обеспе­ чение общественного порядка, обороноспособности и руководство цент­ ральными и местными исполнительными органами по реализации указанных направлений.

К указанным направлениям можно отнести:

- подготовку и представление Парламенту республиканского бюдже­ та, обеспечение его исполнения и отчет об этом; щ1 1

- организацию управления государственной собственностью;

- внесение в Мажилис проектов законов и обеспечение их исполнения;

- выработку мер по проведению внешней политики .

Для оперативного решения вопросов, связанных с обеспечением руко­ водства народным хозяйством и входящих в компетенцию Правительства, в качестве постоянного органа действует Президиум Правительства в составе Премьер-Министра, первых заместителей, заместителей Премьер-Министра .

Премьер-Министр обеспечивает коллегиальность и персональную от­ ветственность его членов в работе Правительства, по поручению Прези­ дента представляет Республику Казахстан в международных отношениях и подписывает межправительственные соглашения и договоры, принима­ ет решения по вопросам государственного управления, не требующим рассмотрения на заседаниях Правительства .

Заместители Премьер-Министра в соответствии с распределением обя­ занностей осуществляют координацию деятельности министерств и дру­ гих подведомственных Правительству органов. ‘ На основе и во исполнение законов и иных актов Парламента, указов, и распоряжений Президента Республики Казахстан Правительство издаисполнение но или через подведомственньг ему органы .

е Законодательство ограничивает правомочность членов Правительства быть депутатами представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации, участвовать в предпринимательской деятельности. Вместе с тем им разрешается преподавательская, научная и иная творческая деятельность .

Правительство Республики Казахстан действует в пределах срока полномочий Президента и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, продолжая выполнять свои обязанности до формирования нового состава Правительства .

Для обеспечения эффективного функционирования исполнительной власти Правительство, помимо соответствующих полномочий, наделяет­ ся правовыми, организационными и социальными гарантиями .

Правовые гарантии:

деятельность Правительства осуществляется на основе Конституции и законов с учетом принципа разделения власти на самостоятельные и неза­ висимые ее ветви с использованием механизма сдержек и противовесов;

в пределах полномочий издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории;

в пределах полномочий, установленных Конституцией и законами, указами Президента, распоряжается ресурсами власти (экономико-финан­ совыми, кадровыми, информационными) .

Организационные гарантии:

руководит деятельностью органов исполнительной власти;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей, не входящих в состав Правительства;

образует Канцелярию, осуществляющую информационно-аналитичес­ кое и организационно-правовое обеспечение .

Социальные гарантии:

оплата труда и содержание за счет государственного бюджета;

страхование, медицинское обслуживание и иные социальные выплаты .

Законодательством предусмотрены институты отставки и прекраще­ ния полномочий Правительства. Правительство вправе заявить Президенту о своей отставке, если считает невозможным дальнейшее осу­ ществление своих полномочий и функций .

Президент Республики Казахстан должен в десятидневный срок рас­ смотреть вопрос о принятии или отклонении отставки. В случае принятия отставки Правительства или его члена их деятельность прекращается .

Принятие отставки Премьер-Министра означает прекращение полномо­ чий всего Правительства .

Если отставка Правительства или его члена отклоняется, Президент поручает им дальнейшее исполнение их обязанностей. Подобное правило действует и в случаях, когда отставка Правительства заявлена в связи с выражением ему Парламентом вотума недоверия. Но в такой ситуации Президент, поручая Правительству дальнейшее исполнение обязаннос­ тей, вправе распустить Парламент .

Президент может по собственной инициативе принять решение о пре­ кращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-Министра означает пре­ кращение полномочий всего Правительства .

Административное право РК

§ 7. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

(МИНИСТЕРСТВА, АГЕНТСТВА) Структура центральных исполнительных органов и соответствующий пе­ речень органов настолько часто меняется, что за этими изменениями не всегда прослеживается логика, объясняющая смысл подобных преобразований .

В литературе и законодательстве относительно длительное время со­ храняется стереотип, что всегда ведомство - собирательное понятие, ха­ рактеризующее статус органа и руководимой им отрасли (Ожегов С.И .

Словарь русского языка. М., 1972, С. 67; Большой юридический словарь .

М.: Инфра. М., 1997, С 72). Конституционный закон РК «О внесении из­ менений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан, имею­ щий силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан» содержит столько «новаций», которые, хотелось бы думать, послужат упорядочению тех органов, которые представляют исполнитель­ ную власть. Не привнес ясности и Закон «О государственной службе», необоснованно увеличив количество политических служащих, которые, по сути, возглавляют административные органы .

Министерства входят в систему государственных органов исполнитель­ ной власти и осуществляют управление различными сферами (отраслями) .

1. Министерство Республики Казахстан - центральный исполнитель­ ный орган, возглавляемый Министром, осуществляющим управление на основе единоначалия. •

2. Министерство образуется, реорганизуется и упраздняется Президен­ том Республики по предложению Премьер-Министра Республики .

3. Статус министерства определяется законодательными актами, его правовое положение оформляется соответствующим положением, утвер­ ждаемым постановлением Правительства .

4. Министерство - наиболее устойчивая организационная форма сре­ ди государственных органов, сложившимися отраслями (сферами) управ­ ления (оборона, финансы, юстиция, внутренние дела и др.) .

5. Министерство построено не только по линейному (иерархичному) прин­ ципу, но и включает в себя общность организаций (казенных и других) .

6. Министерства, как правило, являются правительственными органа­ ми и хотя управляют определенной отраслью, но могут иметь надведомственные полномочия. *

7. Акты министерств издаются в форме приказов министров, которые могут иметь нормативный характер, а также способны разрешать индиви­ дуальные распорядительные вопросы .

Действие актов министерств может бьггь прекращено самим мини­ 8 .

стерством, Правительством и Президентом, судом или сроком действия акта .

Центральные исполнительные органы можно подразделить на прави­ тельственные (министерства) и неправительственные .

Агентства - центральные исполнительные органы, не входящие в со­ став Правительства .

1. Агентство образуется, реорганизуется и упраздняется Президентом Республики Казахстан по предложению Премьер-Министра Республики .

2. Агентство осуществляет руководство отраслью (сферой) управле­ ния. В случаях, предусмотренных законодательством, может осуществ­ лять межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции .

3. Структура агентства утверждается его руководителем и состоит из департаментов и управлений .

4. При председателе агентства образуется коллегия, являющаяся кон­ сультативно-совещательным органом .

5. Актами агентства являются приказы председателя агентства .

6. Действие актов агентства может быть прекращено самим агентством, Президентом, судом или сроком действия акта .

В оценке статуса подобных органов, есть и не бесспорные суждения. Дей­ ствительно, многие параметры органов исполнительной власти определяют­ ся актами. В контексте такого подхода можно понять череду изменений, которые можно объяснить сложившейся практикой закрепления статуса.” Но нельзя исключить и того, что органы исполнительной власти обеспечивалп ют правоприменение, которое не зависит от прихоти правоприменителя.40.......... Как бы не игнорировали подобное положение, но иерархия правовой систе­ мы не только вытекает, но и влияет на иерархичность правотворческих и правоприменительных органов. В соответствующем Законе РК «О норма­ тивных правовых актах» говорится, что уполномоченный орган вправе при­ нимать нормативные правовые акты в соответствии с его компетенцией, установленной Конституцией и законодательными актами .

Указанные пояснения в какой-то мере могут объяснить, что ведомство создается как орган (комитет) центрального исполнительного органа .

I ; Ведомство выполняет функции комитета центрального исполнитель­ ного органа. В отличии от иных органов, ведомство также может иметь территориальные подразделения .

2. Ведомство образуется, реорганизуется и упраздняется Правитель­ ством по представлению руководителя соответствующего органа .

А дминистративное право РК специальные исполнитель :же межотраслевую коорди нацию либо руководство подотраслью (сферой) государственного управления .

4. При всей значимости этих функций, структура, компетенция и поря­ док взаимодействия ведомства с иными государственными органами оп­ ределяется Правительством .

5. Формой акта, издаваемого ведомством, является приказ руководи­ теля ведомства .

Особую роль в обеспечении деятельности Правительства, правитель­ ственных и иных органов выполняет Канцелярия Премьер-Министра Рес­ публики Казахстан. Анализ законодательства свидетельствует о постоянном изменении и совершенствовании аппарата, обслуживающего работу Правительства и Премьер-Министра. Фактически это всегда был орган при Правительстве и Премьер-Министре, обеспечивающий их ра­ боту и способный выполнять координирующие функции по отношению к государственным органам, подведомственным Правительству .

Основания для подобных выводов дают следующие положения .

Во-первых, учредителем Канцелярии Премьер-Министра (далее Кан­ целярия) является государство, которое и финансирует ее деятельность .

Во-вторых, статус Канцелярии, как и других органов, утверждается постановлением Правительства (Положение о Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан от 20 мая 1999 г. №592) .

В-третьих, Канцелярия уполномочена на выполнение координации де­ ятельности государственных органов и функции контроля (Положение о Канцелярии). -' В-четвертых, как и Президент РК, Премьер-Министр имеет систему обеспечения своей деятельности, что и возложено на Канцелярию. В силу данных обязанностей Канцелярия выполняет информационно-аналитичес­ кое, правовое, организационное, протокольное и иное обеспечение Пре­ мьер-Министра и Правительства.41

§ 8. МЕСТНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Общегосударственная политика исполнительной власти в областях, районах, городах, районах городов осуществляется ее местными органа­ ми, возглавляемыми акимами (статья 87 Конституции Республики Казах­ стан); отделами, управлениями и другими подразделениями и службами .

Эта политика проводится в сочетании с интересами и потребностями соот­ ветствующих административно-территориальных единиц.42 Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

_ подотчетности Президенту и Правительству, вышестоящим главам администраций;

- подконтрольности соответствующему местному представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов; ответственности за свою деятельность и принимаемые решения .

Их административно-правовой статус определяется Конституцией Рес­ публики Казахстан и законодательными актами .

Для организационного, правового и материально-технического обес­ печения деятельности акимов создается аппарат .

При акиме может быть создан консультативно-совещательный орган — коллегия, состав которой утверждается акимом. Заседания коллегии про­ водятся по мере необходимости. Ее решения проводятся в жизнь через акты акима, на заседания коллегии приглашается секретарь маслихата .

Акимы областей, городов республиканского подчинения и столицы назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан по представлению Премьер-Министра, непосред­ ственно выступают представителями Президента и Правительства, и их деятельность по социально-экономическому развитию координируется Правительством Республики Казахстан .

Акимы всех административно-территориальных единиц:

— наделяются полномочиями государственно-распорядительного харак­ тера и в пределах своей компетенции правомочны вступать в администра­ тивно-правовые отношения;

- принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствую­ щей территории (области, района, города и т.д.) .

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

- разработка и представление на утверждение маслихата проектов про­ грамм экономического и социального развития соответствующей админи­ стративно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения,

- представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

- управление коммунальной собственностью;

56 Административное право РК

- назначение на должность и освобождение от нее руководителей струк­ турных подразделений местной администрации;

- координация деятельности организаций по управлению коммуналь­ ной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

- регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

- принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обяза­ тельствах; ^ -V

- утверждение штатов, условий оплаты труда и материально-техни­ ческого обеспечения аппарата и органов местной администрации в преде­ лах лимитов и предельных ассигнований, установленных Правительством Республики Казахстан... $0;

Аким соответствующей административной единицы осуществляет иные полномочия, возлагаемые на областные, районные, городские, районные в городах исполнительные органы действующим законодательством Республики Казахстан .

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановле­ ния и распоряжения. Заместители акима издают распоряжения, руководи­ тели органов местной администрации в пределах своей компетенции издают приказы. ': ; ||.Ж Акты местной администрации не должны противоречить Конституции Республики Казахстан и действующему законодательству и могут быть отменены вышестоящим исполнительным органом, либо Президентом Рес­ публики Казахстан, либо в судебном порядке .

§ 9. ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА Субъектами административного права являются также предприятия и учреждения .

К предприятиям относятся организации, осуществляющие хозяйственно­ коммерческую деятельность, главная цель которой— получение прибыли .

В отличие от предприятий учреждения выполняют функции в административно-политической, научной, культурно-социальной и других сферах без получения прибыли, хозяйственно-коммерческая деятельность для них не характерна и может быть только вспомогательной. Это основные при­ знаки, которые разграничивают предприятия и учреждения как субъекты административного права .

Нормативно-правовой основой деятельности предприятий и учрежде­ ний являются Гражданский кодекс Республики Казахстан, законодатель­ ные и подзаконные акты .

Административно-правовой статус предприятий и учреждений (в даль­ нейшем - организаций) зависит от их вида .

Организации можно классифицировать в зависимости:

- от форм собственности: государственные; частные, основанные на частной собственности юридических и (или) физических лиц; смешанные;

- от основного вида деятельности: промышленные, сельскохозяйствен­ ные, торговые, транспортные, банковские, страховые, строительные и т.д.;

- учреждения здравоохранения, образования, культуры, научные, спортивные и т.д .

В свою очередь, организации в зависимости от организационно-правовой формы делятся на кооперативы; хозяйственные товарищества, в том числе акционерные общества; общественные и религиозные объединения;

государственные (действующие на праве хозяйственного ведения или опе­ ративного управления); концерны, корпорации, консорциумы, холдинго­ вые компании, фирмы и т. д .

Возможна классификация организаций по иным основаниям, напри­ мер, в зависимости от участия иностранного капитала и т. д .

Организации создаются собственником имущества или уполномоченным органом. Образование государственных организаций обусловлено издани­ ем правового акта управления. Они могут создаваться и в результате реор­ ганизации уже действующих, в том числе и в случае принудительной реорганизации по решению антимонопольных органов. Обязательным для большинства организаций является наличие устава, который утверждается собственником или уполномоченным органом, при этом государство опре­ деляет основные вопросы, которые должны быть отражены в уставах. В то же время организации могут действовать на основе учредительного дого­ вора, а учреждения в предусмотренных законом случаях - на основе общи в* положений об организациях данного вида .

Административная правосубъектность организаций возникает с момо Iта регистрации их в органе юстиции .

Возможен отказ в регистрации из-за несоответствия учредительных документов требованиям закона, нарушения установленного законом по­ рядка создания .

Регистрация организаций означает, что они наделяются правами и обя­ занностями в различных сферах общественной жизни, в том числе в сфере государственного управления, способностью вступать в административАдминистративное право РК ные правоотношения. Права и обязанности в этой сфере - обязательный элемент их административно-правового статуса. Для тех из них, которые являются государственными, государство устанавливает задачи, опреде­ ляет функции и структуру, порядок формирования органов управления и характер подчиненности, что является частью их правового статуса. Ча­ стные организации решают подобные вопросы самостоятельно, хотя и подчиняются общим правовым предписаниям. Например, банки и страхо­ вые организации вправе заниматься той деятельностью, которая им разре­ шена законом. Система органов управления хозяйственного товарищества также устанавливается законом и обязательна для применения в конкретном товариществе .

В административно-правовом статусе государственных, частных и смешанных организаций сохраняются некоторые различия, которые со временем будут устранены или будут универсальными, поскольку все они должны иметь равные условия создания, регистрации и деятельности вне зависимости от форм собственности .

Организации наделяются государством следующими правами в сфере государственного управления: обжаловать неправомерные действия орга­ нов государственного управления и должностных лиц; заниматься различ­ ными видами деятельности и получать разрешение на их осуществление, не выполнять требования государственных органов, производящих проверку по вопросам, не входящим в их компетенцию; вносить изменения и дополне­ ния в учредительные документы и т.д. Отдельным из них предоставляются специальные права, обусловленные спецификой их деятельности. Так, толь­ ко банкам разрешено осуществлять так называемые банковские операции, организации инвалидов имеют право на материально-техническое обеспе­ чение из централизованных источников и т.д .

В то же время государство ограничивает права для занятия такими видами деятельности, как изготовление государственных ценных бумаг и денежных знаков, оружия и взрывчатых веществ; лечение больных, стра­ дающих некоторыми инфекционными и психическими заболеваниями .

Такие права предоставлены только государственным организациям .

Помимо прав, организации наделены определенными обязанностями в сфере государственного управления. Некоторые из них являются общими для всех: предоставлять статистическую информацию государственным органам, соблюдать государственные стандарты и технические условия, получать лицензии на осуществление различных видов деятельности, со­ блюдать антимонопольные и экологические требования и др.

Специаль­ ные обязанности устанавливаются для отдельных видов организаций:

оказывать неотложную медицинскую помощь гражданину любым учреждением здравоохранения; обеспечивать безопасность движения транспор­ тными предприятиями и т. д .

Реализуют права и несут обязанности организации в многочисленных административных правоотношениях, складывающихся между ними и органами государственного управления по самым различным вопросам:

получение лицензий на занятие какой-либо деятельностью, разрешений на строительство; привлечения к административной ответственности, осу­ ществлению контроля со стороны государства; регистрация транспорт­ ных средств и т. д .

Административно-правовые гарантии прав и законных интересов орга­ низаций являются еще одним элементом их административно-правового ста­ туса.43 К их числу можно отнести следующие законодательные положения:

- не допускается вмешательство государственных органов и должнос­ тных лиц в хозяйственную и иную деятельность организаций;

- устанавливается административная ответственность должностных лиц и государственных органов, нарушающих права и законные интере­ сы организаций;

- предоставляется право обжалования таких действий государствен­ ных органов и должностных лиц;

- законодательно ограничиваются проверки, проводимые государ­ ственными органами;

- гарантируются равные права организациям, независимо от форм соб­ ственности, в доступе к материалам, финансовым, трудовым, природным, интеллектуальным, информационным ресурсам;

- обеспечиваются равные условия защиты организаций .

В законодательстве установлено множество других гарантий прав и законных интересов и деятельности организаций. Так, государство фи­ нансирует учреждения здравоохранения и образования, предоставляет льготы предприятиям инвалидов и т. д .

Деятельность различных государственных органов, в том числе и ор­ ганов государственного управления, также можно рассматривать как га­ рантии прав и законных интересов организаций.

Подобные гарантии могут выражаться в следующих действиях:

- в подтверждении права путем выдачи разрешительных документов;

- в установлении порядка, сроков и перечня принимаемых решений по делу;

- иных случаях .

В организациях существуют свои органы управления. Если речь идет о государственных организациях, то назначение и освобождение руководиАдминистративное право РК телей производится путем издания соответствующего правового акта уполномочным органом государственного управления. Именно через органы реализуется государсп ного управления, наделенными государственно-властными полномочиями, которые распространяются только на отношения внутри самой организа­ ции за некоторыми исключениями, если государственная организация на­ делена контрольными, разрешительными, экспертными полномочиями по отношению к другим субъектам .

Органы управления частных и смешанных организации создаются соб­ ственником и не имеют государственно-властных полномочий; управле­ ние в них осуществляется на основе законов и иных нормативных правовых актов с использованием внутриорганизационных норм .

За нарушения правовых норм организации несут административную ответственность с применением таких мер административного взыскания, как штрафы, лишение лицензий, установление надзора за предпринима­ тельской деятельностью и др. Наиболее тяжкой мерой административно­ го взыскания является ликвидация организации, которая наряду с их ликвидация шт добровольном, так и в принудительном порядке. В первом случае деятель­ ность прекращается по решению собственника имущества, органа, упол­ номоченного собственником или учредительными документами; во втором — решению судебных органов. Например, ликвидация организации по по оешению суда может произойти в случаях признания ее банкротом, недей­ ствительной регистрации юридического лица в связи с допущенными нарушениями законодательства при его создании, осуществления запрещенной законодательством или противоуставной деятельности и в других случаях, предусмотренных законодательством .

Говоря о государственном управлении, необходимо отличать государ­ ство как собственника имущества, когда его управленческие функции в отношении государственных организаций лежат скорее в сфере частного права, от государства как субъекта публичного права, когда оно с помо­ щью административно-правовых средств регулирует деятельность всех организаций в обществе .

В перспективе государство должно вообще отказаться от хозяйствен­ но-коммерческой деятельности, хотя, конечно, будет существовать необходимость в функционировании социально ориентируемых государ­ ственных организаций, без которых невозможно выполнение ряда госулапственных функций (бесплатное медицинское обслуживание и образование, производство продукции для инвалидов, военной продукции) .

Главная же роль государства должна заключаться в создании благопри­ ятного правового режима деятельности для организаций и условий для решения с их помощью стоящих перед обществом проблем .

Контрольные вопросы

1. Дайте перечень индивидуальных и коллективных субъектов адми­ нистративного права .

2. Какими признаками характеризуется статус граждан в администра­ тивном праве?

3. Назовите способы защиты прав граждан, дайте им характеристику .

4. Дайте характеристику общественным и религиозным объединениям как субъектам административного права .

5. В чем характерные особенности статуса Президента?

6. Дайте характеристику правовому положению Правительства .

7. Назовите основные задачи министерств, ведомств .

8. В чем особенность статуса местных органов государственного уп­ равления?

9. В чем особенность статуса государственной организации?

Литература

1. Конституция Республики Казахстан. Алматы. Баспа, 1995; Закон Республики Казахстан «О внесение изменений и дополнений в Конститу­ цию Республики Казахстан» от 7 октября 1998 г. № 284-1 // Казахстанс­ кая правда, 8 октября 1998 г .

2. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях .

Алматы. 1995 .

3. Гражданский кодекс Республики Казахстан. Алматы. 1995 .

4. «Об образовании Республиканской комиссии по правам человека» Указ Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 г. II САПП, 1994. № 9, ст. 89 .

5. «О порядке рассмотрения обращений граждан» - Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 19 июня 1995 г. № 2340 // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1995, № 9-10, ст.71 .

6. «О Президенте Республики Казахстан» Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. №2733 // Ведомости Верхов­ ного Совета Республики Казахстан, 1995, №24, ст. 172 ( с изменениями и дополнениями от 6 мая 1999 г. // Ведомости Парламента Республики Ка­ захстан, 1999, № 9, ст.343 .

А дминистративное право РК хО Правительстве Республики Казахстан» Конституционный Республики Казахстан дополнениями от 24 февраля 1997 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1997, №4, сг.44; от 6 мая 1999 г. // Ведомости Парламента, 1998, №9, ст.344 .

«О гражданстве Республики Казахстан».Закон Республики Казах­ 8 .

стан от 20 декабря 1991 г. №1017-ХН // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1991, №52, ст.636 (с изменениями и дополнениями Республики №19 положении иностранных граждан в Республике Казах Президента Республики стан»

от 19 июня 1995 г. // Казахстанская правда. 24 июля 1995 г .

Республики «Об общественных объединениях»

от 31 мая 1996 г.II Казахстанская правда. 6 июля 1996 г .

11. «О политических партиях» - Закон Республики Казахстан от 2 июля 1996 г. // Казахстанская правда. 5 июля 1996 г .

---------------------------------------------------------------------- 63 Глава V. МЕТОДЫ И ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ § 1. ПОНЯТИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ Функционирование любой ветви власти, в том числе исполнительной, во многом определяется применением методов управления .

Методы управления - это способы (приемы):

1) организации деятельности субъекта административного права;

2) решения конкретных вопросов, возникающих в процессе управления44;

3) воздействия на волю управляемых .

Процесс организации деятельности субъекта управления - это форми­ рование структурных подразделений и распределение функций между ними, включение их в систему органов исполнительной власти; оформле­ ние управленческих процессов и т.д. Словом, орган исполнительной вла­ сти организует свой аппарат, исходя из поставленных задач, для достижения соответствующих результатов .

Конкретные вопросы в процессе управления могут решаться едино­ лично (министром, председателем), коллегиально (на коллегии, научнометодическом совете) или совместно (с участием двух или нескольких министерств, комитетов и т.д.). Решения эти оформляются в виде докумен­ тов - постановлений, приказов, инструкций .

Методы управления обусловливаются не субъективными устремлени­ ями должностных лиц, а формируются под воздействием конкретных за­ дач управления .

§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

С 60-х годов в советском правоведении методы управления разделяли на административно-правовые и экономические. Такое разделение появи­ лось в ходе дискуссии о функциях государства и его роли в экономике .

Считалось, что экономические методы управления воздействуют на материальные интересы граждан, а административно-правовые отража­ ют лишь интересы государственных органов (должностных лиц). Больше того, административно-правовые методы рассматривались как средство силового управления во всех сферах жизни государства и общества и, прежде всего, в экономике. Однако произвол отдельных должностных лиц следует отличать от административно-правовых методов управления .

Органы исполнительной власти при реализации политических, соци­ ально-экономических, других интересов и потребностей общества и граж­ дан используют административно-правовые методы - субординации и координации. * Административное право РК Выделение иных методов не подкрепляется вескими научными аргу­ ментами. Например, используемые в учебном обороте методы убеждения, моральные и иные могут быть отнесены к стилю управления, поскольку любые значимые действия осуществляются в рамках права. В противном случае можно признать, что нами управляют, поскольку выдают кредиты (МВФ и др.) или имеют неоспоримое влияние (политические, религиозные организации и т.д.) .

черты путем установления их

- прямое В ' обязанностей;

выбор органом управлении способа решения стоящей задачи или конкретного варианта поведения путем определения задании, порядка и сроков их выполнения, использования ресурсов и регламента условий работы;

- юридически обязательный характер актов управления, неисполнение

•влечь за собой меры административного воздействия физических и юридических лиц в порядке, установл ном законом .

составляют властный характер юриди торитет, социальную которого образуют публичные интересы .

Метод координации проявляется в обеспечении согласованного взаи­ модействия центральных исполнительных органов, руководителей и долж­ ностных лиц в решении управленческих задач. Безусловно, необходимо иметь в виду, что подобная координация осуществляется между органами, службами, должностными лицами, обладающими властными полномочия­ ми, неподотчетные друг другу. Например, Указом Президента Республики Казахстан «Об образовании Совета по борьбе с преступностью» от 11 фев­ раля 1994 г. на указанный орган были возложены задачи по защите консти­ граждан, повышению туционных пра координации действий центральных исполнительных органов .

Координация действий подобных органов возникает как потребность в решении всего комплекса возникающих проблем. Координация может быть обусловлена правовым актом вышестоящего органа, в результате чего может создаваться специальный орган, наделяющийся полномочия­ ми по координации правоохранительных и иных органов .

Метод координации может быть обусловлен определенными соци­ альными институтами: ценностной ориентацией, потребностями, социаль ной оценкой и интересами .

Такие ценности, как свобода личности, общественный порядок, мате­ риальное благополучие просты и общественно значимы. К ним стремится каждый здравомыслящий человек. Вместе с тем социально-психологическая природа формирования социальной ориентации имеет особенности и состоит из осознания потребностей, осознанного стремления к условиям и формам удовлетворения потребностей. Сформировать ценностную ориен­ тацию невозможно вне права, знания законодательства .

На первый взгляд, освоение правовых норм - это забота самих граж­ дан. Но и государству в лице его органов далеко не безразлично состоя­ ние правовой просвещенности граждан. Чем полнее знания о праве у граждан, тем успешнее исполнительные и другие органы имеют возмож­ ность решать управленческие задачи. Именно для повышения правовой культуры и правовой информированности населения Министерство юсти­ ции республики осуществляет координацию работы государственных ор­ ганов и организаций по вопросам правового всеобуча .

Благодаря координации Министерство юстиции расширяет возможности физических и юридических лиц в реализации прав, свобод и обязанностей .

Для того чтобы реализовать этот интерес, необходимы не только влас­ тные предписания, но и заинтересованное координирующее взаимодей­ ствие различных субъектов .

Но эти властные предписания могут и не быть обусловлены подотчетнос­ тью органов или должностных лиц. Например, многие министерства имеют в своем подчинении средние специальные и высшие учебные заведения. Одна­ ко только Министерство - центральный исполнительный орган в сфере обра­ зования правомочно координировать деятельность учебных заведений по вопросам научно-методического обеспечения учебного процесса, выполне­ ния общеобязательных стандартов образования. Для повышения правовой культуры и правовой информированности населения и решения других за­ дач, предусмотренных постановлением Президента Республики Казахстан «О мерах по организации правового всеобуча в Республике Казахстан» от 21 июня 1995 г., Министерство юстиции республики осуществляет координа­ цию работы государственных органов, научных учреждений по вопросам подготовки учебно-методической литературы, справочно-нормативных ма­ териалов по правовому всеобучу, изучает в министерствах, государствен­ ных комитетах и ведомствах состояние работы по правовому всеобучу и разрабатывает рекомендации по ее улучшению .

Благодаря координации, государственная воля, исходящая от орга­ нов исполнительной власти, аккумулируя интересы отдельных организа­ ций, граждан, реализуется в целях обеспечения публичных интересов .

00 ______________ ____________ Административное право РК

§ 3. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ

Главная задача исполнительной власти I обеспечивать исполнение законов. Реализуется эта задача в различных формах управления. Под формой управления в административном праве понимается внешнее про­ явление (документ) не только деятельности, но и результата управления .

Формы управления определяются законами. Различают правовые и не­ правовые формы .

К правовым формам управления относятся:

подготовка и принятие нормативных правовых актов;

заключение договоров .

Подготовка и принятие нормативных правовых актов - основной вид деятельности исполнительной власти, предписанный ее органам законо­ дательством и для исполнения законов, обусловленный потребностью в административном нормотворчестве из-за невозможности обеспечить пуб­ личные интересы только с помощью законов. Именно в правовых формах проявляется характер властных полномочий .

Порядок подготовки, обсуждения, принятия и опубликования норма­ тивных правовых актов определяется законодательством. Нарушение этого порядка исключает возможность введения в действие и опубликова­ ния нормативных правовых актов .

Такая правовая форма управления в сфере исполнительно-распоряди­ тельной деятельности как заключение договора позволяет обеспечивать координацию деятельности органов государственного управления на го­ ризонтальном уровне, осуществлять кооперацию специализированного управленческого труда, выполняемого различивши руководящими цент­ рами, сглаживать остроту ведомственной разобщенности и т. д.45 Заключение договора позволяет осуществлять совместную управлен­ ческую деятельность сторон по реализации взаимосвязанных элементов их компетенции.46 Общие же представления о договоре как юридическом акте взаимного согласия в установлении связей управления дают основания говорить о возможностях данной формы.47 :• ;

Договор обслуживает сферу публичных интересов, где воля субъек­ тов сдерживается специально установленными государством правилами .

Такой договор возникает не только в соответствии с нормативным актом для решений управленческих задач (обеспечение безопасности и правопо­ рядка путем взаимодействия различных органов - внутренних дел, таможенных, налоговых и др.). Следовательно, субъекты договора руко­ водствуются не свободным волеизъявлением, а правовым требованием административного правила. Типологические признаки гражданско-пра­ вового, трудового договоров неправомерно переносить на администра­ тивные. V К неправовым формам управления относят организационные и матери­ ально-технические действия.

По своим целям организационные действия (деятельность) органов управления совпадают с правовыми, различны лишь средства их достижения4 Организационные действия могут выражаться в:

* .

- разъяснении содержания законодательных и иных актов;

- проведении аттестации и инструктировании служащих, должност­ ных лиц;

- инспектировании и обобщении работы органов управления;

- проведении совещаний, заседаний с привлечением руководителей нижестоящих органов управления, совместных заседаний коллегий двух министерств и других мероприятий .

Материально-технические действия связаны с:

- ведением информационно-справочного обеспечения работы органов и должностных лиц;

- осуществлением делопроизводства (переписка, размножение доку­ ментов, их хранение);

- учетно-регистрационной работой, выдачей необходимых докумен­ тов на основании принятых решений (внесение в реестр, указание соот­ ветствующего номера и т. д.) .

Порядок осуществления подобных действий может определяться как органами специальной компетенции (статистики и др.), так и актами (ин­ струкциями, положениями) министерств, ведомств .

Контрольные вопросы

1. Понятие метода управления .

2. Классификация методов управления .

3. Понятие формы управления .

4. Классификация форм управления .

Литература

1. Аппарат управления социалистического государства. В 2-х ч. М., 1976 .

2. Договор в народном хозяйстве. Алма-Ата: Наука, 1987 .

3. Социальная психология. М., 1975 .

4. Методы и формы государственного управления. М., 1977 .

Административное право РК Глава VI. ПРАВОВЫЕ АКТЫ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРАВОВОГО АКТА УПРАВЛЕНИЯ

Правовые акты управления рассматриваются в связи с деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти, имеющей подзакон­ ный характер, т. е. направленной на обеспечение исполнения законов .

Следовательно, и деятельность исполнительной власти, и ее последствия | акты управления являются правовыми. Издание правовых актов органа­ ми исполнительной власти обусловлено необходимостью реализации уп­ равленческих задач. Таким образом, правовой акт управления важнейшее средство реализации целей исполнительной власти .

Правовые акты управления характеризуются следующим:

- имеют подзаконный характер; I

- выражены в официально установленных документах (постановле­ нии, распоряжении, приказе); - ' --"П содержат юридически властное волеизъявление органа или должно­ стного лица; правила поведения или индивидуальные предписания, обяза­ тельные к исполнению субъектом административного права;

- влекут возникновение, изменение, прекращение административно­ правовых отношений. I У!

Для того чтобы решение органа исполнительной власти стало право­ вым, необходимо соблюдение определенных процедурных требований. Вопервых, правовой акт управления должен издаваться на основе и в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан. Во-вто­ рых, он принимается компетентным, т. е. имеющим на то правомочие, ор­ ганом. В-третьих, он должен быть разработан, представлен, согласован, принят, в необходимых случаях зарегистрирован (ведомственные акты, затрагивающие права, свободы граждан) и опубликован, доведен до ис­ полнителей в порядке, установленном законодательством .

Следовательно, правовой акт управления можно определить как осно­ ванное на законе юридически властное выражение воли органов, должно­ стных лиц исполнительной власти в виде административно-правовых норм, административных индивидуальных предписаний, содержащихся в офи­ циально установленных документах .

§ 2. ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Правовые акты в зависимости от уровня управления органов управле­ ния можно подразделить на: 1 ) общие;. 2) отраслевые (межотраслевые); 3) региональные (местные); 4) локальные (внутриорганизационные) .

Общие нормативно-правовые акты в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан устанавливают структуру органов ис­ полнительной власти, правила поведения властных субъектов и исполни­ телей .

Среди общих нормативных наиболее значимы акты Президента Рес­ публики.

Они могут быть:

- учредительного характера — создании правовых основ и порядке о деятельности Правительства и других органов исполнительной власти .

Так, указами Президента Республики Казахстан принимаются меры по реформированию системы государственных органов Республики Казах­ стан, в том числе и системы правоохранительных органов, где определя­ ется не только перечень министерств, агентств, но и упраздняются, образовываются, реорганизовываются соответствующие органы государ­ ственного управления;

- системообразующего характера, в процессе реализации которых формируются не только органы, но отрасли и подотрасли законодатель­ ства (например, о таможенном деле, налогах и др.);

- координационно-регулирующего характера - устанавливающие ре­ жим согласованного взаимодействия органов для реализации функций управления или решения государственных задач (например, по вопросам формирования государственных служащих, занимающих политические и административные должности) .

Правительство для обеспечения исполнительной власти, руководства деятельностью исполнительных органов издает постановления, имеющие обязательную силу на территории республики .

Постановления принимаются коллегиально, и члены Правительства ответственны за принимаемые решения. Им, как правило, свойственен комплексный межотраслевой характер. Они регулируют самый различ­ ный круг отношений, возникающих в экономике, науке и технике, образо­ вании и культуре .

Премьер-Министр издает распоряжения, которые имеют индивидуаль­ ный характер .

Общие подзаконные акты могут принимать также министерства и ве­ домства. Перечень вопросов, по которым эти органы издают подобные акты, ограничен законами, указами Президента, постановлениями Пра­ вительства и соответствующим правовым положением ведомства. Напри­ мер, центральный исполнительный орган в сфере высшего образования издает Правила поступления в высшие учебные заведения, обязательные для учебных заведений, независимо от их ведомственной принадлежнос­ ти, и всех поступающих в учебные заведения. В случаях, когда такие акты Административное право РК затрагивают права, обязанности и свободы граждан, они подлежат пра­ вовой экспертизе и регистрации в Министерстве юстиции Республики Казахстан. ' .

Акты местных представительных (маслихатов) и исполнительных (акимов) органов, издаваемых в пределах их компетенции, также могут содер­ жать общеобязательные правила, общие требования и административные предписания. Потребность в таких актах сохраняется, поскольку в зако­ нах или постановлениях Правительства невозможно учесть специфику и весь круг проблем отдельных регионов .

Локальные (внутриорганизационные) акты - это подзаконные право­ вые акты общего или распорядительного характера, издаваемые едино­ лично или коллегиально в целях регулирования отношений, возникающих внутри государственной организации .

Судебные решения принимаются по итогам рассмотрения дел об адми­ нистративных правонарушениях. Никакой иной орган государственного управления не в состоянии предложить более цивилизованные формы раз­ решения дел и споров, чем суд. г. а 1 яШШ Имеются и другие виды правовых актов, например, декларативные, распорядительного характера и т.д., но они не являются основными и зат­ рагивают частные вопросы.,

§ 3. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ, ПРЕДСТАВЛЕНИЯ, ОБСУЖДЕНИЯ

ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Порядок разработки, представления, обсуждения правовых актов регулируется Законом «О нор» ттивных правовых актах» и другими акта­ ми. Многие органы исполнительной власти имеют регламенты, т. е. доку­ менты, определяющие этот порядок для внутреннего пользования .

Закономерно, что они имеют ведомственную ориентацию. В результате многие акты, являющиеся источниками права, не всегда способствуют сохранению и укреплению системности, целостности права, верховенству закона... -:,. I 1141.1 Поэтому в процессе разработки, представления, обсуждения право­ вых актов важно соблюдать не только технико-юридические правила, но и системное видение права. Подобное видение можно обеспечить путем разработки концепции акта, когда теоретическая модель создает возмож­ ность не только увидеть, какие нормы права необходимы, но и определить их место в отрасли права. В работах многих специалистов (Б. В. Дрейшев, И. Я. Дюрягин, Ю. А.

Тихомиров и др.) процесс принятия правовых актов управления подразделяется на следующие стадии: а) выявление не­ обходимости издания акта; б) подготовка проекта акта; в) рассмотрение и принятие акта; г) доведение до исполнителей, опубликование.49 Выявление необходимости издания акта, или, точнее, проработка кон­ цепции его проекта, возникает в случаях:

1) когда это предусмотрено вышестоящим нормативным правовым актом;

2) когда возникает фактическая реальная потребность в новом акте .

Потребность в новом правовом акте управления определяется на основе:

- анализа состояния действующего законодательства, его возможнос­ ти решать новые задачи;

- изучения опыта решения подобных задач с помощью правовых средств в других государствах;

- выявления необходимости в изменении других актов, поисков ва­ риантов приведения их в согласованную систему в связи с принятием нового акта .

В случае, если необходимость нового правового акта обоснована, раз­ рабатывается его проект; проводится финансово-экономическое обосно­ вание (приведет ли это к увеличению расходов средств бюджета или сокращению доходов); определяются конкретные исполнители акта .

Инициаторами новых актов могут быть: а) орган, правомочный при­ нимать подобный акт; б) нижестоящий орган управления; в) другие заин­ тересованные субъекты .

Правовой акт управления должен иметь следующие реквизиты:

- наименование формы;

- заголовок, в краткой форме обозначающий предмет регулирования;

- дату и место принятия;

- подпись лица, которое уполномочено подписывать соответствующий акт;

- время вступления в силу, а в случае необходимости - срок дейст­ вия акта;

- регистрационный номер в установленных случаях .

§ 4. ВСТУПЛЕНИЕ В ЮРИДИЧЕСКУЮ СИЛУ, ИЗМЕНЕНИЕ,

ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ, ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ АКТОВ

Вступление в юридическую силу акта происходит с момента его офи­ циального опубликования или доведения до исполнителей в срок, уста­ новленный специальными актами. Например, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты ведомств вступают в юридическую силу через десять дней после их первого официального опуб­ ликования .

72 __________________________ I Вместе с тем законодательством предусмотрены и иные случаи: в од­ них - может быть иной срок вступления в силу, в других - органу предос­ тавлено право самому устанавливать подобный срок .

Изменение в акт вносится, как правило, тем же органом или должнос­ тным ЛИЦОМ. Ц .

,4 ».1

Действие акта может быть приостановлено:

- в целом или отдельных его частей;

- на всей или определенной территории Республики Казахстан;

- в отношении определенной деятельности или деятельности органа государства в целом, например, при введении чрезвычайных режимов .

Действие акта прекращается в случаях:

- истечение срока, на который был принят акт или его часть (части);

- принятие нового нормативного правового акта, которому противо­ речат положения ранее изданного акта, его части (часть) или который поглащает ранее изданный акт или его часть (части);

- признание принятого акта неконституционным в порядке, установ­ ленном Конституцией Республики Казахстан;

- признание акта или его части (частей) утратившим силу органом, принявший этот акт или уполномоченным на это органом .

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются характерные особенности правовых актов уп­ равления? БйШ

2. По каким основаниям осуществляется классификация правовых ак­ тов управления?

3. Какой существует общий порядок разработки, представления и об­ суждения правовых актов управления?

4. Порядок вступления в юридическую силу, изменения, приостанов­ ления, прекращения действий правовых актов управления .

Литература

1. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М., 1982 .

2. Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970 .

3. Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981 .

4. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника .

М.,1974 .

5. Ойгензихт В. А. Воля и волеизъявление (Очерки теории, философии и психологии права). Душанбе. 1983.. .

6. Парламент и законодательная власть Казахстана. Отв. редактор А.А. Таранов. Алматы, 1995. «

7. Пиголкин А. С. Официальное оглашение нормативных актов - самосто­ ятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение, 1976. № 6 .

8. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982 .

9. Боппинанова Э.А. Научно-теоретические вопросы правопримени­ тельной деятельности // Научные труды КазГЮУ. Вып. 1.— Алматы, 1999, С.61-100 .

74 ______________________ Административное право РК Глава VII. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная служба - одна из сторон деятельности государства .

Она предназначена для решения следующих задач:

- осуществления на основе Конституции и законов Республики Казах­ стан функций государства и государственных органов;

- создания условий для эффективной деятельности органов государ­ ства в соответствии с их компетенцией; ^ ^ -! 1# •

- совершенствования организации управленческой деятельности;

- обеспечения прав и свобод граждан .

Практически обеспечивает их реализацию государственный аппарат

- система органов, через которые осуществляются власть и функции госу­ дарства. Но сам по себе государственный аппарат не может выполнять функции государства, решать те или иные задачи. Только труд лиц, рабо­ тающих в государственных органах и их аппаратах, составляет содержа­ ние государственной службы .

Для организации государственной службы устанавливаются служеб­ ные должности, которые определяют содержание деятельности служаще­ го, его права и обязанности .

Несмотря на достаточно длительный период существования государ­ ственной службы, многие исследователи сходятся в одном - она в мень­ шей степени претерпела какие-либо изменения и недостаточно эффективно влияет на положение дел .

По мнению К.С. Вельского основными недочетами советской государ­ ственной службы являются: ;

- отсутствие должной специализации, профессионализма, что на наш взгляд, блестяще показано в романе А. Бека «Назначение»;

- корпус служащих представлял аморфную массу работников;

- вопросы кадровой политики решались в контексте политических пристрастий и при отсутствии специального органа, способного осуще­ ствлять научно-методическое руководство.50 Исследователи отмечают, что современная административная систе­ ма стала работать хуже, ибо, сохранив почти все прежние недостатки, приобрела и новые.51 Негативные черты, которые характерны государственной службе, не являются проявлением сегодняшнего дня, а имеют свои корни, когда, по выражению К. Маркса, государство рассматривается как частная соб­ ственность бюрократии .

Законодательство о государственных служащих традиционно подчер­ кивало, что ключевым понятием являлся труд в аппарате государственного управления, обеспечивающий выполнение задач и функций государства .

Подобный подход затрудняет выяснение всех категорий служащих. Ведь, по существу, практически все выполняли функции государства, поэтому составить точный реестр функций представляется невозможным .

Новый Закон РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г., восприняв модельные характеристики государственной службы других стран, подразделил государственных служащих на политических и адми­ нистративных. Кроме названных категорий государственных служащих, выделены должностные лица, которые постоянно, временно или по специ­ альному полномочию осуществляют функцию представителя власти либо административно-распорядительные или административно-хозяйственные фущацш в государственных органах .

Таким образом, понятие государственной службы связано с деятельно­ стью государственных служащих в государственных органах по исполне­ нию должностных полномочий, направленную на реализацию задач и функций государственной власти .

Государственная служба основывается на определенных принципах основополагающих идеях, закрепленных в законодательстве .

Принципов довольно много, так как они выполняют системообразую­ щие задачи, объединяя все ветви единой государственной власти Респуб­ лики Казахстан .

Принцип законности традиционно рассматривается как неукоснитель­ ное исполнение законов и иных нормативных правовых актов всеми орга­ нами государства, государственными служащими, должностными и иными лицами. Очевидно, такой подход в понимании данного принципа не утра­ тил своего значения уже в силу тех обстоятельств, что многие правоположения остаются благими намерениями .

Принцип казахстанского патриотизма один из основополагающих, благодаря реализации которого можно достичь общественного согласия и политической стабильности. Важно подчеркнуть, что подобные принци­ пы выполняют решающую роль в построении суверенного государства, и подтверждением тому I исследования В. Овчинникова «Ветка сакуры», «Корни дуба», в которых с притягательностью описываются объединяю­ щие национальные ценности. Именно подобные ценности становятся ду­ ховными ориентирами в возрождении государственности, творчестве, предпринимательстве и других сферах .

И, на наш взгляд, векторные составляющие данного понятия (прин­ ципа) следует искать не в квазисистеме, а в вечной истине доброты, ко­ ________________Административное право РК торая может быть объединяющим началом. Известный восточный фило­ соф, мыслитель Аль-Фараби противопоставляя добродетельный город невежественному, подчеркивал, что жители последнего никогда не зна­ ли счастья, и им в голову никогда не приходило к нему стремиться. Пове­ лители невежественных городов (город необходимости, город обмена, город низости, честолюбивый город, властолюбивый город, сластолю­ бивый город) подобны этим городам. Каждый ведет дела города так, чтобы добиться удовлетворения собственных страстей и наклонностей .

Но чем дольше каждый будет обретать состояние душевной благо­ склонности, тем устойчивее и добродетельнее будет становиться со­ стояние его души ( А.Т.).52 Вот те истоки, которы е влияют на формирование патриотизма .

Принцип единства о системы государственной службы, независимо от К* разделения государственной власти на законодательную, исполнитель­ ную и судебную ветви. Указанный принцип предопределяется единым ис­ точником государственной власти, которая осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на зако­ нодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия этих ветвей между собой с использованием системы сдержек и противовесов .

Принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан пе­ ред интересами государства. Утверждая себя в качестве демократическо­ го, светского, правового и социального государства, Республика Казахстан отдает предпочтение приоритету статуса гражданина, посколь­ ку высшей ценностью подобного государства является человек, его жизнь, права и свободы. В этом контексте государственные служащие, должнос­ тные лица обязаны стоять на страже интересов граждан, обеспечивая реа­ лизацию их субъективных прав и свобод юридически значимыми действиями .

Принцип общедоступности, то есть равного права граждан республи­ ки на доступ к государственной службе и продвижению по государствен­ ной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Данный принцип гарантирует равные правовые возможнос­ ти, обеспечивающие доступ к государственной должности в установлен­ ном порядке и кроме того, каждый гражданин с учетом определенных критериев имеет не только равное право на службу, но и соответствующее продвижение по служебной «лестнице» .

*Город необходимости - это такой город, э/сители которого стре­ мятся ограничиться лишь необходимыми вещами, то есть теми, которые нужны телу;

Город обмена— тот, э/сители которого стремятся помогать друг друг у для достижения зажиточности и богатства, но не как средства для достижения чего-то другого, а как цели всей жизни .

Город низости и несчастья - тот город, жители которого стремятся к наслаждению, утехам, забавам во всех проявлениях .

Честолюбивый город - тот, обитатели которого стремятся помо­ гать друг другу с тем, чтобы их почитали, восхваляли, возвеличивали.

См:

Аль-Фараби Социально-этические тактаты. Алма-Ата: Наука, 1972, с.323 .

Несмотря на некоторую аксноматнчность данных положений, на прак­ тике все обстоит не так идеально. Анализ самых различных фактов, кото­ рые на первый взгляд, не имеют между собой ничего общего, дают повод для размышлений. Даже сам факт, что новый закон содержит положение, согласно которому смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения службы административных государственных служащих, говорит о многом .

Многие развитые страны с сильным аппаратом государственных слу­ жащих нередко предпочитают избирательный, а не общедоступный принцип, т.е. служащих отбирают из элитарных ВУЗов со сложившей­ ся научной школой и зарекомендовавших себя как «кузница» кадров, в отдельных случаях — сохраняется значимость принципа партийной ориентации.53 Принцип добровольного поступления граждан на государственную службу пожалуй один из тех, который связан с возможностью реализовы­ вать собственный выбор и реализовывать свой профессиональный опыт и знания в сфере государственного управления. Наличие такого принципа позволяет привлечь в управление не только предпринимателей и других с практическим опытом людей, но и вести специализированную подготовку для работы в администрации государства .

Принцин профессионализма и компетентности государственных слу­ жащих. Для обеспечения надлежащего выполнения служебных функций государственный служащий должен обладать специальными знаниями, опытом и навыками в работе. Юридизируя данное положение, можно было бы высказаться более категорично: государственный служащий должен обладать знанием и навыками фактического порядка, характеризующими его способность быть участником установленных правоотношений .

Принцип учета общественного мнения и гласности, за исключением де­ ятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну. Конституция Республики Казахстан создает предпосылки для участия граждан в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, направления индивидуальных и коллектив­ ных обращений в государственные органы. Кроме того, государственные уд __________________________ Административное право РК служащие принимают решения публично, гласно, при непосредственном участии граждан .

Кроме перечисленных, закон указывает на такие принципы, как рав­ ная оплата труда за выполнение равнозначной работы, подконтрольность и подотчетность государственных служащих и др. (ст. 3 Закона РК «О государственной службе») .

§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Законодательство о государственной службе подразделяет госу­ дарственных служащих на две категории: государственные служащие, занимающие политические должности, государственные служащие, зани­ мающие административные должности. Несмотря на определенные нова­ ции, которые были привнесены из зарубежного опыта, сам закон не претерпел каких-либо существенных изменений .

Как и ранее, деятельность государственных служащих связана с ис­ полнением должностных полномочий, направлена на реализацию задач и функций государственной власти. Деятельность в качестве государствен­ ного служащего возможна в государственном органе при наличии вакан­ тной должности, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и обязанностей .

Несмотря на некоторые заимствования из опыта государственной служ­ бы зарубежных стран (Франции и других) можно выделить ряд принципи­ альных моментов, которые требуют критического восприятия. Например, государственные служащие Франции подразделяются на две категории .

Но если правовой статус первой категории служащих регулируется Об­ щим уставом служащих государства и местных сообществ и иными акта­ ми, то лица иной категории имеют каждый свой устав.54 В Казахстане каждая категория государственных служащих, наряду с положениями рамочного Закона «О государственной службе», имеет соб­ ственный правовой статус. Поскольку деятельность государственных слу­ жащих связана с обеспечением задач и функций государственной власти, а каждый орган имеет собственный статус, он и предопределяет статус государственных служащих .

Политические и административные государственные служащие не равноценны по правовому статусу. Законодательство к политическим слу­ жащим относит государственных служащих: 1) назначаемых Президен­ том РК; 2 ) назначаемых и избираемых П алатами Парламента и Правительством; 3) являющихся представителями Президента и Прави­ тельства; 4) возглавляющих (руководители) центральные испблнительные органы и ведомства, а также их заместителей .

Состав политических и административных служащих зависит от реше­ ния Президента, так как и порядок отнесения административных должно­ стей по категориям утверждается главой государства по представлению уполномоченного органа, подведомственного Президенту .

Государсгвенные административные служащие не входят в состав по­ литических служащих, осуществляют должностные полномочия на про­ фессиональной основе в государственном органе .

Можно отметить, что классификационные критерии разграничения государственных служащих достаточно условны и зависят от воли субъек­ та, определяющего реестр должностей государственных служащих и порядка комплектования политических и административных государствен­ ных служащих.35 Вместе с тем, мы должны понимать, что за кажущимися простыми политическими действиями в кадровой политике, находится сложный ме­ ханизм отбора кадров, опирающийся на основания власти. Специалис­ тами (А.Н. Леонтьев, В.П. Пугачев и др.) отмечено, что ролевые и поведенческие интерпретации власти противостоят мерам об особом на­ значении политики.56 Действительно, субъекты политической власти обладают не только уникальной системой ресурсов власти (аппарат, право на принятие и при­ менение норм права, корпоративные неписаные правила и др.). Кроме того, оценка ресурсов и власти в целом может быть различной, в зависи­ мости от процедур формирования власти (нормативистская, либерально­ демократическая и др.) .

Если политические государственные служащие как инструмент поли­ тической власти призваны выражать интересы народа (источника влас­ ти), то желательна разработка критериев, согласно которым они должны (или могут) претендовать на соответствующую должность. Именно эта категория должна быть «прозрачна» по отношению к электорату. Данное требование достаточно понятно изложено в принципах государственной службы (статья 3 Закона РК «О государственной службе») .

И хотя в литературе сложились определенные стереотипы в отноше­ нии политических служащих, сами же исследователи указывают на отсут­ ствие должной законодательной базы, которая позволяет решать вопросы снятия с должности и учитывать возможные правовые последствия.57 Закон лишь указывает на возможность занятия административной дол­ жности политическим государственным служащим, минуя установленные процедуры, но только по решению Президента .

Занятие административной государственной должности и продвижение по службе может осуществляться гражданами Республики Казахстан на __________ ________ Административное право РК г____ Щ конкурсной основе, если иное не установлено Законом «О государственной службе».

И хотя данный Закон не устанавливает прямых или косвенных ограничений по социальным, национальным, имущественным признакам, есть обязательные требования процедурного характера:

- занятие административной государственной должности внутри од­ ной категории должностей может осуществляться без конкурсного отбо­ ра, если данный служащий (занимающий должность в порядке перевода) отвечает предъявляемым требованиям;

- занятие административной государственной должности вне конкурс­ ного отбора разрешается политическим государственным служащим, де­ путатам Парламента, депутатам маслихатов, работающим на постоянной основе, прекратившим свои полномочия и соответствующим предъявляе­ мым (квалификационным) требованиям .

Наряду с политическими и административными государственными слу­ жащими законодательство выделяет должностных лиц, к которым отно­ сит лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющих должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства, то есть осуществляющие функции представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные или адми­ нистративно-хозяйственные функции в государственном органе .

§ 3. КОМПЛЕКТОВАНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ Понятие «комплектование» включает в себя подготовку, подбор и рас­ становку кадров государственных служащих .

Так как государственная служба является профессиональной деятель­ ностью, занятые в ней граждане должны быть профессионально подготов­ лены. Уровень образования, квалификация государственного служащего должны отвечать требованиям конкретной должности в аппарате госу­ дарственного управления .

Подготовка кадров - это специальное обучение для работы на ответ­ ственных управленческих должностях, повышение квалификационного уровня, формирование резерва кадров .

В соответствии с новым законодательством непосредственным и по­ дотчетным Президенту Республики Казахстан уполномоченным органом по делам государственной службы выступает в настоящее время Агент­ ство Республики Казахстан по делам государственной службы .

Именно в ведение уполномоченного органа по делам государственно­ го органа входит: *

1 ) разработка и реализация государственных программ в области го­ сударственной службы;

2) подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы в сфере государственной службы;

3) утверждение типовых квалификационных требований к государ­ ственным служащим;

4 ) ведение базы данных по персоналу государственной службы и фор­ мирование кадрового резерва;

5) координация взаимодействия с государственными органами по вопро­ сам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государствен­ ных служащих и решение иных вопросов в сфере государственной службы .

Соглашаясь с тем, что понятие «комплектование» государственной службы включает в себя подготовку, подбор и расстановку кадров госу­ дарственных служащих, отметим, что в законодательстве появились но­ вые процессуальные моменты .

Уполномоченный орган по делам государственной службы имеет пря­ мое отношение к формированию и размещению государственного заказа по государственным программам переподготовки и повышения квалифи­ кации государственных служащих. Но пока нет четких предпочтений в отношении ВУЗов, которые способны готовить управленческую элиту .

В законодательстве о государственной службе более определенно сфор­ мулированы общие, исключающие и ограничительные требования, предъявляемые к государственным служащим .

При подборе кадров на государственную службу общеобязательными требованиями считаются следующие критерии .

Во-первых, лицо, поступающее на государственную службу, должно обладать гражданством. При этом следует учесть, что гражданство при­ обретается и прекращается в соответствии с законом, а также является единым и равным, независимо от оснований его приобретения .

Во-вторых, лицо при поступлении на службу должно быть не моложе восемнадцати лет, если иное не установлено законодательством .

В-третьих, лицо при поступлении на государственную службу должно соответствовать квалификационным требованиям .

В-четвертых, при поступлении на государственную службу гражда­ нин должен представить в органы налоговой службы сведения о получен­ ных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения .

В-пятых, поступление на государственную службу (политических и административных служащих) осуществляется в порядке, установленном Административное право РК законом. Так, политические государственные служащие поступают на государственную службу на основании назначения, либо избрания, либо иных на условиях, установленных законодательством. Занятие админист­ ративной должности осуществляется после прохождения гражданами обя­ зательной специальной проверки .

Кроме общих требований, законодательство может устанавливать ис­ ключающие положения, то есть те, которые не совместимы со статусом государственного служащего.

Иначе говоря, на государственную служ­ бу не может быть принято лицо:

1) признанное недееспособным или ограничено дееспособным (данная мера определяется судом на основании заключений экспертов-медиков);

2) лишенное судом права занимать государственные должности в тече­ нии определенного срока; 11 |

3) имеющее медицинские противопоказания, которые препятствуют вы­ полнению должностных полномочий, и не соответствующее квалифика­ ционным требованиям;

4) отказавшееся принять ограничения, установленные законом, по­ скольку их непринятие (например, при оформлении допуска к государ­ ственным секретам или передача собственности в доверительное управление и др.) может привести к использованию статуса в неслужеб­ ных интересах (личных, групповых);

5) привлекавшееся в течение года перед поступлением на государствен­ ную службу к дисциплинарной ответственности за совершение коррупци­ онного правонарушения;

6) подвергавшееся в течение года перед поступлением на государствен­ ную службу к административному взысканию в судебном порядке;

7) имеющее непогашенную (или не снятую) судимость в установлен­ ном законом порядке. ' Кроме того, законодательством устанавливаются ограничительные требования, связанные с пребыванием на государственной службе. То есть, приступая к исполнению государственных обязанностей, государственныи служащим не вправе:

- быть депутатом представительного органа или ного самоуправления;*

- заниматься другой оплачиваемой, кроме педагс и V иной творческой, деятельностью;

* Например, в Российской Федерации при подобных ограничениях сочли возможным совмещение государственной и муниципальной служб, переход госслужащих в муниципальные органы .

- заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении коммерческой организацией (независимо от ее организацион­ но-правовой формы) если непосредственное участие в управлении ком­ мерческой организацией не входит в его должностные обязанности, установленные законодательством;

- быть представителем по делам третьих лиц в государственном орга­ не, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчинен­ ном или подконтрольном;

- использовать в неслужебных целях средства материально-техничес­ кого, финансового и информационного обеспечения его служебной дея­ тельности;

- участвовать в действиях, препятствующих нормальному функциони­ рованию государственных органов и выполнению служебных обязаннос­ тей (забастовки, бойкоты и т.д.);

- пользоваться услугами граждан и юридических лиц в связи с испол­ нением должностных полномочий.** Практикой и законодательством признаются четыре организационно­ правовых способа комплектования государственных служащих: зачисле­ ние, назначение, избрание и конкурс .

Каждый из способов имеет свою процедуру, но нельзя не отметить, что законодатель отдает предпочтение при приеме на государственную долж­ ность административных служащих конкурсному отбору .

По результатам конкурсного отбора работодателем (уполномоченным органом, его кадровой службой) может быть установлено испытание на срок до трех месяцев .

Условия и порядок проведения конкурса на занятие административ­ ной государственной должности определяются уполномоченным органом .

Конкурс проводится государственным органом и имеющим вакантные административные государственные должности, либо по решению Прези­ дента Республики Казахстан уполномоченным органом по делам госу­ дарственной службы. При этом не исключен вариант, когда по решению Президента Республики уполномоченный орган может объявить об откры­ том или закрытом способе проведения конкурса. Принципиальная разни­ ца в способах проведения конкурса заключается в том, что к участию в ** Законодательство Российской Федерации имеет и другие ограничения, связанные с государственной службой: запрещено заниматься предпринима­ тельской деятельностью не только лично, но и через доверенных лиц; запреще­ но принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств или выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц .

Административное право РК открытом конкурсе допускаются граждане, обладающие соответствую­ щим правом. В закрытом конкурсе имеют право принять участие только административные государственные служащие .

Соответствующее решение конкурсной комиссии является основанием для занятия административной государственной должности либо отказа в поступлении на такую должность. То есть право на занятие административной государственной должности имеют только участники конкурса, получившие положительное заключение конкурсной комиссии.* Новым моментом в законодательстве следует признать институт кадрового резерва, смысл которого заключается в том, что участники конкурса, не полу­ чившие положительного заключения конкурсной комиссии, но рекомендован­ ные для государственной службы, зачисляются в кадровый резерв .

Назначение - является одним из способов поступления на государствен­ ную службу политических государственных служащих. Реестр должностей политических государственных служащих утверждается Президентом Рес­ публики Казахстан, следовательно известен и список государственных слу­ жащих, которые могут быть назначены либо избраны в установленном порядке. Список должностных лиц в реестре достаточно значительный и есть предположения, что он должен сократиться либо должен быть откры­ тым для контроля со стороны общества. Если для Запада политический статус государственного служащего является рискованным, так как уво­ лить могут по мотивам целесообразности, в Казахстане и других государ­ ствах СНГ пока такие явления скорее исключение, чем правило .

Зачисление - один из способов комплектования при поступлении лиц на государственную службу и применяется главным образом для форми­ рования кадрового резерва государственных служащих .

Избрание (выборы) - выдвижение и избрание конкретных лиц осуще­ ствлять компетенцию по поручению государства, определенного количе­ ства населения или какого-либо органа. По законодательству Республики Казахстан избранию подлежат Президент, и депутаты всех уровней .

Выборность влечет за собой много правовых последствий: право кон­ троля выборного лица, заслушивания его отчетов, оценки работы, и нако­ нец, отзыва. Для избрания характерна особая процедура (обсуждение, голосование, подсчет голосов и т. д.) .

Избрание производится на определенный срок, по истечении которого снова проводятся выборы на эту должность .

* Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкур­ са-испытания .

§ 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Прохождение государственной службы представляет собой сложное явление: во-первых, это вся повседневная работа служащего, которая зак­ лючается в практической реализации должностных полномочий; во-вто­ рых, это те изменения, которые происходят в правовом статусе сотрудника в процессе прохождения им службы .

Должность как исходная организационно-правовая единица, предус­ мотренная актами законодательства или учрежденная в установленном порядке государственным органом, является категорией, отражающей содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Государственные должности подразделяются на политические, административные и вспо­ могательные, исходя из содержания функций, круга полномочий и спосо­ ба замещения .

С момента вступления в должность служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством. Обязанности и права производны от задач, функций и ком­ петенции органа, где работает служащий. Обязанности отражают аспект долженствования в выполнении служебных функций .

Прохождение государственной службы имеет различные мотивацион­ ные векторы реализации служебных обязанностей и карьерных устремле­ ний. В контексте прикладного понимания этих проблем, можно отметить, что служебная карьера может быть представлена в виде процедур (пра­ вил) от найма до увольнения. Несмотря на упрощенный подход в понима­ нии прохождения государственной службы со стороны специалистов трудового права, высказываются суждения о выделении служебного пра­ ва (Ю. Н. Старилов и др.) .

По мнению Ю.А. Тихомирова понятие государственной службы сле­ дует рассматривать как организацию постоянной профессиональной дея­ тельности по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учрежде­ ний публичного характера.58 Выделение государственной должности в качестве системообразующей составляющей государственной службы известно давно, но и оно не дает четких представлений, так как кроме государственных служащих законо­ датель выделяет должностных лиц. Акцент на то, что государственные слу­ жащий не только в установленном порядке занимает оплачиваемую из республиканского или местного бюджета, либо средств Национального Банка должность, лишь может свидетельствовать, что данное лицо работа­ А дминистративное право РК ет в государственном органе. Правда в российском законодательстве ука­ зываются категории «А» и «Б» государственных служащих, которые персо­ нифицируются с порядком поступления и статусом государственного органа .

Таким образом следует констатировать, что продолжается творчеспорядка ствления служебной карьеры .

административную ную должность или принятому на административную государственную должность вышестоящей категории по результатам конкурсного отбора, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев .

При неудовлетворительном результате испытания административный государственный служащий может быть уволен как не прошедший испыуполномоченным органом или риториальными подразделениями При истечении испытательного срока и продолжении государственгосударственныи служащий выдержал тание, а срок испытания засчитывается в стаж государственной службы .

Анализ прав и обязанностей государственных служащих дает основа­ ние классифицировать их на три основные категории: общие, специаль­ ные и процессуальные. Подобная концептуальная схема не является самоцелью, но она имеет принципиальное значение в выяснении системы субординации служащих и более точной оценки их правосубъектности .

__Ж общим правам и обязанностям относятся те из них, которые гаранти­ руются гражданам Республики Казахстан Конституцией и законами Рес­ публики Казахстан:

- признание его правосубъектности и защите прав и свобод всеми не противоречащими закону способами; ШшШ НИЩ

- иметь равные правовые возможности и защиту своего достоинства, неприкосновенность частной жизни;

- иметь право на свободу выбора рода деятельности и иметь в частной собственности любое законно приобретаемое имущество;

- получать в установленном порядке необходимую информацию для исполнения своих обязанностей .

К специальным правам и обязанностям можно отнести те из них, кото­ рые характеризуют: 1) наличие специального статуса и властной воли, которая реализуется в установленном порядке; 2) возможности представ­ ления интересов государства, обладая соответствующими ресурсами вла­ сти.

К данным правам и обязанностям можно отнести:

- участие в подготовке и решении вопросов управления;

- посещение подведомственных или контролируемых организаций с целью установления надлежащего исполнения законов, указов Президен­ та Республики Казахстан и других нормативных правовых актов;

- организация исполнения законов, указов, постановлений и других нормативно правовых актов;

- внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы .

Важно подчеркнуть, что государственные служащие, реализующие за­ дачи и функции государственной власти, обладают полномочиями, кото­ рые достаточно разнообразны и связаны с возможностью подтвердить чье-то право, разрешить деятельность, рассмотреть обращение и т.д. В силу чего, государственные служащие постоянно обращаются к процедурным, про­ цессуальным правилам, где и возникают соответствующие права и обязан­ ности. Природу и значимость процессуальных прав и обязанностей можно проанализировать на примере аттестации государственных служащих .

Аттестация административных государственных служащих - это уста­ новленная процедура по определению уровня их профессиональной под­ готовки, правовой культуры и способности работать с гражданами .

Административные государственные служащие проходят аттестацию по истечению каждых последующих трех лет пребывания на государствен­ ной службе .

Процедурные правила аттестации включают в себя: организационные мероприятия (подготовка документов на аттестуемых); составление гра­ фика аттестации; определение состава аттестационных комиссий; разъяс­ нительные мероприятия (уведомление и др.); определение порядка проведения заседания аттестационной комиссии; проведение аттестации и оформление решения аттестационной комиссии; обжалование решений аттестационной комиссии.59 Организация и проведение аттестации административных государ­ ственных служащих возлагается на кадровую службу государственного органа по поручению его руководителя .

Кадровая служба государственного органа правомочна:

1) определять служащих, подлежащих аттестации;

2 ) уведомлять служащих о сроках проведения аттестации и составе аттестационной комиссии;

3) знакомить служащего с предъявленной на него служебной характерис­ тикой (не позднее чем за три недели до заседания аттестационной комиссии);

4) оформлять аттестационный лист по форме, утвержденной уполномо­ ченным органом;

дд _____________ ____________Административное право РК

5) направлять аттестационные материалы в аттестационную комиссию .

Аттестация призвана выявить способность служащих выполнять воз­ ложенные на них обязанности. Перечень этих обязанностей регламенти­ руется и не должен подвергаться расширительному толкованию .

Комиссия проводит аттестацию в присутствии аттестуемого служаще­ го и на основании изученных материалов, после собеседования с аттесту­ емым правомочна принять одно из следующих решений:

1) соответствует занимаемой должности;

2) подлежит повторной аттестации; !

3) не соответствует занимаемой должности.. ’•»•;« При этом необходимо обратить внимание на то, что законодательство позволяет до принятия решения для оценки уровня профессионализма слу­ жащего и его соответствия занимаемой должности аттестационной комис­ сии использовать методы тестирования, анкетирования и групповой дискуссии, а в качестве экспертов привлекать казахстанских и иностран­ ных специалистов. ||||| 8 При повторной аттестации комиссия ограничена правомочием принять одно из двух решений: ‘ •'*

1) соответствует занимаемой должности;

2) не соответствует занимаемой должности .

Решение аттестационной комиссии оформляется протоколом, который подписывается членами аттестационной комиссии и секретарем, присутствующими на ее заседании, и в месячный срок утверждается руководите­ лем государственного органа .

В свое время, полагаясь на возможную стабильность в организации государственного управления, авторы высказывались, что установлен­ ные правовые нормы отражают полномочия государственных служащих, которые, в свою очередь, определяют статус определенной должности. И эти люди, занимающие ту или иную должность, периодически меняются, но статус самой должности относительно стабилен.60 Но амплитуда организационных изменений меняет сущность управления, но государственные служащие и уполномоченные органы вправе высту­ пать от имени государства в установленном порядке .

Действительно, Конституция исключает возможность присвоения власти, а право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, и Парламенту. Правительство, и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий.61 Государственные служащие не могут персонифицировать и присвоить государственную волю, но данное обстоятельство не исключает, что служащие имеют право выступать от имени государства, его органов (сбор налогов, принятие нормативных правовых актов и др.).62 К наиболее значимым проблемам государственной службы можно от­ нести: порядок прекращения исполнения обязанностей на основании заяв­ ления (отставки) и увольнения .

Критически воспринимая институт отставки, нужно отметить, что она пред­ полагает прекращение исполнения обязанностей по инициативе политическо­ го служащего. Следовательно, подобное прекращение исполнения обязанностей не может рассматриваться в контексте общих основании прекращения госу­ дарственной службы. Концепция отставки, на наш взгляд, носит упрощенную схему, ибо политический государственный служащий подает прошение об от­ ставке по собственной инициативе. Вполне допустимо, что мотивы отставки могут быть разными, но их перечень должен стать открытым. Закон о государ­ ственной службе уходит от ответа на подобный вопрос. И то же время осново­ полагающий документ государства более конкретен в вопросах отставки Правительства (когда невозможно дальнейшее исполнение возложенных на него функций в случаях выражения вотума недоверия Правительству.).63 Законодатель выделил принципиальное положение, согласно которо­ му грубое нарушение должностных полномочий, совершение проступков, не совместимых с нахождением на государственной службе, служат осно­ ванием не для отставки, а увольнения .

Основаниями для прекращения государственной службы администра­ тивными государственными служащими являются:

- подача ими заявлений об увольнении по собственному желанию;

- истечение срока контракта либо расторжение контракта по основа­ ниям, предусмотренным законодательством;

- предоставление административным государственным служащим за­ ведомо ложных сведений о его доходах и имуществе;

- несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных законом о государственной службе;

- непередача в доверительное управление имущества, принадлежав­ шего на праве собственности;

- утрата гражданства Республики Казахстан;

- внеконкурсное занятие административной государственной должно­ сти, за исключением случаев, установленных Законом о госслужбе;

- отрицательные результаты аттестации;

- ины е основания .

Многие из указанных оснований прекращения государственной служ­ бы достаточно апробированы, но есть и достаточно новые. Впервые с поАдминистративное право РК мощью нормативных актов предпринимается попытка разрешения «конф­ ликта интересов», когда исключается возможность использовать служеб­ ное положение. В соответствии с Законом Республики Казахстан от 23 июля 1999 года утверждены постановлением Правила о порядке переда­ чи имущества государственных служащих в доверительное управление (от 20 января 2000 г. № 99).

• :

При вступлении в должность государственный служащий имеет право получать доход от переданного в доверительное управление имущества, но имущество должно быть передано в доверительное управление на основа­ нии: сделки, административного акта. Государственный служащий в тече­ ние месяца после вступления в должность обязан передать имущество в доверительное управление и предоставить в кадровую службу нотариаль­ но заверенную копию договора на доверительное управление .

Ненадлежащее исполнение постановления по данному вопросу ведет к неблагоприятным правовым последствиям .

Правовой статус государственного служащего определяется не толь­ ко порядком вступления в должность, правами и обязанностями, но и ог­ раничениями, установленными действующим законодательством .

Перечень ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, определен законодательством. Эти ограничения исключают пра­ ва государственного служащего: -*

- быть депутатом представительного органа и членом местного само­ управления; * I заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе уча­ ствовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее орга­ низационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в его должностные обязанности, установленные законодательством Республики Казахстан;

- быть представителем по делам третьих лиц в государственном орга­ не, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчинен­ ном или подконтрольном;

- использовать в неслужебных целях средства материально-техничес­ кого, финансового и информационного обеспечения его служебной дея­ тельности, другое государственное имущество и служебную информацию;

- участвовать в действиях, препятствующих нормальному функциони­ рованию государственных органов и выполнению служебных обязаннос­ тей, включая забастовки;

— в связи с исполнением должностных полномочии пользоваться в лич­ ных целях услугами граждан и юридических лиц .

Прохождение государственной службы охватывает все периоды трудовой деятельности, вплоть до ее прекращения. Все моменты прохождения государ­ ственной службы документально подтверждаются в личном деле служащего .

' Государственные служащие в установленном порядке могут быть побщрены за образцовое выполнение должностных обязанностей, безупречнуюТосударственную службу и выполнение заданий особой важности. К этим мерам поощрения относят: денежное вознаграждение, объявление благодарности, награждение ценным подарком и государственными на­ градами Республики Казахстан .

В случаях же неисполнения или ненадлежащего исполнения государ­ ственным служащим возложенных на него обязанностей, превышения дол­ жностных полномочий, нарушения государственной и трудовой дисциплины, а равно несоблюдения ограничений государственной служ­ бы (статья 10 Закона РК «О государственной службе») на государствен­ ного служащего могут налагаться: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) уволь­ нение с занимаемой должности .

Кроме названных мер воздействия, на государственного служащего могут налагаться и иные меры ответственности .

§ 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДИСЦИПЛИНА И КУЛЬТУРА, ЭТИКА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная дисциплина выражается в системе общеобязательных требований выполнять права и обязанности в целях эффективного выпол­ нения задач и функций государственной службы. Хотя в законодатель­ стве нет четкого определения понятия «государственная служба», но это не создает каких-либо проблем в восприятии смысла содержания дисцип­ лины. По мнению авторов, исследующих данную проблему, дисциплина в объективном смысле является совокупностью правил служебного поведе­ ния, поощрения при образцовом исполнении обязательств и ответственно­ сти в случае их виновного неисполнения, а в субъективном - является Iм Т и _- - л 6 4 подчинением в силу порядка, установленного этими правилами .

Именно по этой причине можно заметить некоторый «разброс» в суж­ дениях авторов, когда различные смыслообразующие понятия (например,, форма установленного поведения или режим деятельности организации и т.д.) рассматриваются как однопорядковые категории .

Законодатель, рассматривая ответственность государственных служа­ щих, полагает, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на госуАдминистративное право РК 92 ненадлежащее даРСТВенныл ----------- §а служащих) обязанностей, превышение должностных полномочии, нару­ шение государственной и трудовой дисциплины .

Соглаш аясь в целом с положением о том, что государственная дисцип­ лина - свод правил служебного поведения, отметим, что не все из подоб­ ных правил являются только правовыми. Безусловно, что государственная дисциплина фиксирует рамки правомерного поведения, игнорирование котопых может повлечь дисциплинарную или административную ответствен­ ность В этом смысле государственная дисциплина основывается на о т д е л е н н ы х правовы х и иных обязательствах, которые предполагают законодательную, договорную форму их оформления и соответствующее подчинение государственны х служащих установленным правилам. Но КООМе типичных юридических правил, определяющих права и обязаннос­ ти место и время исполнения, деятельность государственных служащих может бы ть связана с соблю дением этических требовании, которые бы исключали действия, не совместимые с занимаемой должностью .

Значимость и обязательность государственной дисциплины предопределе­ ны характером форм правоприменительной деятельности, в которой большин­ ство правоприменительных органов - органы государственного управления .

По мнению С.С. Алексеева: применение права - это не управление вообщ е а управление специализированного характера, нацеленное на обеспечение тех программ, которые закреплены в праве.66 Иначе говоря, государственные служащие представляют (применяют) не само действие по применению юридических норм и не сам по себе его результат, а резуль­ тат действия государственного служащ его.* Принципиально понять, что —— ппг ан (государственный служащий) создает не нордля дарственная дисциплина. -м,;

Государственная служба должна соответствовать не только нормам права, но и правилам служебной эпики. Действующие правила содержат необходи­ мый перечень морально-этических требований, которым обязаны следовать государственные служащие. Очевидно, что бесперспективна любая постанов­ ка вопроса о достаточности этого перечня, важнее иное - стали эти правила органическим требованием, стержнем нравственного облика поведения госу­ дарственных служащих или нет. Но в отличие от прошлых лет моральная от­ ветственность не может быть альтернативой дисциплинарной ответственности * По версии С.С. Алексеева следует различать различия между решением юридического дела и индивидуальным актом - действием служащего, которое основано на. праве и выражается в акте —документе .

Поэтому этические правила занимают не только собственную «нишу» дей­ ствия, но и предопределяют возможность применения юридических средств воз­ действия при малозначительных проступках государственного служащего .

Если подобный срез проблем этического поведения перенести на япон­ скую почву, то авторы делятся следующими наблюдениями .

Если простейшая для японцев добродетель, как долг признательности, уходит корнями в древнекитайскую мораль, то долг чести - это сугубо японское понятие, которое не имеет ничего общего ни с учением Конфу­ ция, ни с учением Будды. Тому, кто не соблюдает общепризнанных обыча­ ев, грозят отчуждением .

Поступай как принято, иначе люди осудят и отвернутся - вот что тре­ бует от японца долг чести. В европейских странах подобное положение рассматривается в контексте понятия «положение обязывает» .

Долг чести проявляется, во-первых, по отношению к окружающим (как разновидность нашего понятия «совесть»), а во-вторых, по отношению к самому себе, к собственной репутации (что называется самолюбием).68 Неоспоримы истины, согласно которым государственные служащие должны быть по отношению к гражданам внимательны, вежливы и отзыв­ чивы, проявлять индивидуальный подход сообразно с культурой, образо­ ванием и психологическими особенностями как отдельных лиц, так и различных социальных групп .

Культура государственного служащего находит отражение в каждом его поступке, в каждом принятом им решении. И забота о повышении уровня культуры хотя и не яляется юридической обязанностью и имеет этический характер, вместе с тем выступает условием обеспечения госу­ дарственной дисциплины .

Если культура выражает специфический характерный для людей спо­ соб деятельности, то права человека выступают как нормативно-выражен­ ный способ взаимодействия людей друг с другом и с обществом в целом.69 Контрольные вопросы

1. Дайте понятие государственной службы и назовите принципы, на которых она основывается?

2. Изложите, как по законодательству Республики Казахстан класси­ фицируются государственные служащие?

3. Каков порядок замещения должностей на государственной службе (предъявляемые требования, организационно-правовые способы)?

4. В чем состоит особенность статуса государственных служащих?

Административное право РК

5. Перечислите ограничения, связанные с пребыванием на государ­ ственной службе .

предъявляемые при поступлении дарственную службу .

Литература Алматы «О государственной службе» Закон Республики Казахстан от 23 июля ерждении дарственных служащих и Правил порядка наложения дисциплинарных служащих утверждении вил проведения аттестации административных государственных служащих .

Указ Президента Республики Казахстан от 21 января 2000 г. №327; О по­ рядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление. Постановление Правительства Республики Казахстан от 20 января 2000 г. №99. В кн.: Государственная служба в Республике Казах­ стан. Сборник нормативных правовых актов. Под общ. ред. Байменова А.М. Астана. ФОЛИАНТ. 2000 г. ;

3. Административное право Республики Казахстан. Общая часть. Отв .

ред. А.А. Таранова. Алматы. 1997 .

служба (комплексный подход) М.: Дело, 1999 .

Ю.А. Курс Администрати 1998 .

Глава VIII. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРОЦЕССА У Административный процесс есть совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата, совершаемых в определенном поряд­ ке. Юридический процесс— реализация предписании материальных норм это любой отрасли права, которая связывается с наличием или отсутствием право­ применительнойдеятельности.70 Юридический процесс слагается из реальных действии цедурой, и конкретных правоотношений. Втаком смысле тельном, бюджетном, земельном и прочих процессах .

Однако для достижения сомнению. И подобные творческие утверждения могут иметь под собой определенную основу. Ряд специалистов полагает, что поскольку приро­ да управленческой деятельности разнообразна, то это неизбежно отража­ ется на многообразии процедур и порядке их правового оформления .

А.Ю. Якимов полагает, что в настоящее время существует стройная тео­ рия, позволяющая логично определить ключевые дефиниции «юридичес­ кий процесс», «юридическое производство», «юридические процедуры».71 Нужно отдать должное автору в его логических и этимологических зак­ лючениях, хотя процесс и процедура имеют общие латинские корни .

Многие материальные нормы права в сфере государственного управ­ ления не могут быть реализованы путем простого соблюдения запретов, исполнения или использования субъективных прав, например, наложение штрафа сотрудником дорожной полиции, и в таких случаях необходима специальная деятельность властного субъекта, применяющего норму пра­ ва к конкретному случаю посредством властного индивидуального акта .

Это означает, что данный способ осуществления государственной власти имеет процессуальную форму и процессуальный механизм его реализа­ ции. Административный процесс как совокупность действий, имеющих целью реализацию материальных административно-правовых норм, - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельпредусмотренных К* чаях - и иных органов и их должностных лиц по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права .

Для административного процесса характерны следующие существен­ ные особенности:

Административное право РК

1) неразрывная связь с государством, поскольку процесс есть специфи­ ческий способ реализации власти. Основу его составляет деятельность уполномоченных властных органов, хотя процесс предполагает участие в его осуществлении и многих других сторон;

2) это исключительно юридическая, а не любая деятельность по управ­ лению, что выражается в социальном назначении процесса — обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права (в рамках адтолько нормы конституцион ного и уголовного права);

3) направлен на разрешение определенных управленческих дел;

результативная деятельность док, посредством которого только и может быть достигнут требуемый ре­ зультат;

5) обязательное оформление результатов деятельности (промежуточпроцессуальных документах вызывает объективную потребность в процессуальной регламента­ 6) ции (в большей или меньшей степени) .

Административный процесс, несмотря на общую сферу реализации оди­ наковых субъектов, не тождествен управленческой деятельности. Последняя составляет реальную базу административного процесса, но может осуществ­ ляться не только в правовых, но и неправовых (организационных действиях и материально-технических операциях) формах. Административный процесс к* юридическои достаточно полно оформленной юридичес кими нормами... ^ ^Административный процесс - это, с одной стороны, вид юридического Процесса, а с другой - правовая, урегулированная процессуальными нор­ мами форма управленческой деятельности. Поэтому в административном процессе действуют принципы: 1 ) общеуправленческие, отражающие за­ кономерности управления, и 2) процессуальные, отражающие специфику действия общих процессуальных закономерностей в сфере управленчес­ кого правотворчества и правоприменения.72 Следует заметить, что разде­ ление этих принципов весьма условно в силу их взаимозависимости .

К общеуправленческим принципам административного процесса от­ носятся: учет публичного интереса и интересов сторон; общественный кон­ троль над административным процессом; национальное равноправие;

законность. Но не следует смешивать управленческую, юридическую де­ ятельность с процессуальной, ибо последняя выступает лишь как сред­ ство достижения целей, предусмотренных законом .

Авторы (А.Ю. Якимов и др.) пытаются дать наиболее полный перечень принципов, включая и иные положения.73 Подобное положение объясня­ ется разночтением понятий административный процесс, производство, процедура. В силу данных причин некоторые принципы являются общи­ ми, другие— функциональными, ибо последние предопределяются харак­ тером отдельных видов производств .

Соглашаясь с тем, что принципы процессуальных отраслей права (ГПК, УПК) концентрируют взгляды законодателей на судебный порядок рас­ смотрения дел74 появляется искушение о рецепции (перенесении) идей в административно-процессуальные нормы. Серьезных препятствий для ре­ шения подобных вопросов нет, даже несмотря на то, что в административ­ ной практике взаимодействуют судебный и административный порядок разрешения дел .

Эти обстоятельства налагают определенные обязательства на участ­ ников административного процесса .

Принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан в административном процессе имеет особое значение. Во-первых, уполно­ моченные органы (лица) учреждаются в целях обеспечения интересов об­ щества, социальных групп и отдельных граждан. Во-вторых, государство и его органы выступают как совокупная воля общества, то есть когда отношения между гражданами, иными физическими и юридическими ли­ цами устанавливаются опосредованно. Например, правоотношения опос­ редованы некоторыми правилами, нормами, выступающими обязательным рациональным регулятором.75 В-третьих, процессуальные нормы ограни­ чивают проявление власти в пределах процедур, которые обеспечивают признание и соблюдение абсолютных и неотчуждаемых прав человека .

Принцип признания правосубъективности предполагает создание та­ ких требований, которые дают возможность обладать правами и обязан­ ностями и самостоятельно осуществлять их в установленном порядке .

Необходимо отметить, что природа административных прав и обязаннос­ тей имеет свои особенности. Например, возможность обладать правами и обязанностями связана с определенными условиями (гражданством, воз­ растом, состоянием здоровья и др.). Причем правовые нормы могут уста­ навливать общеобязательные требования, необходимые для реализации прав и обязанностей, а также указывать ограничения, связанные с учас­ тием в правоотношениях. Например, участвуя в процедуре конкурса на занятие вакантной должности административного государственного слу­ жащего, гражданин должен знать не только о соответствующих требова­ ниях, но и об ограничениях, которые могут быть установлены только законами Республики Казахстан.' лд ___ ______________________ Административное право РК Система процессуальных принципов известна процессуальным отрас­ лям права, но и в этих случаях принципы классифицируются на общие, межотраслевые, отраслевые и выражающие особенности отдельных ин­ ститутов. В отличие от таких процессуальных отраслей права, как граж­ данское процессуальное право, уголовное процессуальное право, административное право имеет более широкое многообразие процессов в V/ силу не только характера отдельных отраслей, но и подведомственности их различным актам, влияющим на правосубъективность (воинские уста­ вы, транспортные уставы, должностные инструкции и т.д.). Соглашаясь с высказанной точкой зрения о необходимости четкого нормативного зак­ репления этих принципов, отметим, что они должны учитывать специфику исполнительной должности (правоприменительной, юрисдикционной).76 Например, при подготовке нормативных правовых актов в первую оче­ редь учитываются такие принципы, как плановость подготовки, обосно­ ванность, научность, согласованность, соблюдение правил юридической техники, вступления в юридическую силу .

Нет сомнений в том, что на административный процесс оказывают вли­ яние организационно-правовые формы работы уполномоченных органов, их структура, методы управления. Но так или иначе, многие придержива­ ются сложившейся классификации исполнительной деятельности на уп­ равленческое правотворчество и правоприменительную деятельность .

Управленческое правотворчество очень часто подвергается критике, на­ чиная от перечня уполномоченных органов, правомочных вносить проекты нормативных правовых актов (Н.В. Сильченко, В.А. Туманов, А.С. Пиголкин, В.С. Пронина и др.), и заканчивая категоричными суждениями о том, что исполнительная власть не способна выражать интересы общества. Но как бы мы ни относились к исполнительной власти, она в соответствии с законода­ тельством правомочна в лице уполномоченных органов (Правительства, ми­ нистерств, агентств, административных органов) принимать нормативные правовые акты. Эти акты направлены на обеспечение исполнения Конститу­ ции, законов и указов Президента Республики Казахстан. И хотя определен­ ные коллизии возникают в классификации этой деятельности, но она имеет правоприменительный характер и эти проблемы разрешимы. Во-первых, к уп­ равленческому правотворчеству относятся лишь акты, устанавливающие об­ щеобязательные правила поведения для широкого круга лиц. Во-вторых, в обществе и государстве утверждается конструктивное мнение о том, что дале­ ко не все вопросы подвластны закону, ибо он имеет пределы своих возможнос­ тей в регулировании общественных отношений. Соответственно подзаконные акты имеют собственную «нишу» правового воздействия. Именно поэтому они активно задействованы в административном процессе. При этом высказытпаишримоптать шштшишшитксмсош® иос на11№Ш№, если ивлжю. по меньшей мере, усяоа** а«един­ а ш г у ю а ж ство прааовой системы; 6) верховенство а ней икона; ») ^ 1Ы аТ— ^ и№ 1ше Л стественной* и « м -мдк шко!юмер|«оегям л ц.твт цт А «шэгтъс*. яппгиаю т^гг гей м.гвуюши* коррекциях некоторых гкпишгй Ю рси^гате акты я л л ш у с л по правопримокгнию по своей суншости всегда жгитгввжы Смштттмо .

совпадение илисчитвт т в и е кундичтских форм. имманентным кгорического развития очень условны Еслиут тви т г-ш 11у и«стж маокамерности являются органическими, то правоприменение обречено на обеспечего* СГэтуй все?*бщносТи государственной воли Посапямпг тга шп»

вербально «фиксированная и навязанная граасвиклсому оЛпегтяу. и представ* ляет как «»кон, юридический «кон 4 ____ Во-вторых, право обладает собственными социальными параметрами и регулирует социальную действительность I» ггом конI ексте право суше С П у?Т Т09Ш № 1 Г рвИ Ш Ш СИСТИШ Характер правоприменения может предопределяться фактическими обстоятельствами (например, условиями получения высшего образования, «м ост* убъективвог Осознавая, что применению права присущ оргаитационио-регулгпгеый характер и что ка основе актов применения права осуществляется организационная и регулятивная деятельность уполномоченных органов лиц), правомерна классификация правоприменительной деятельности ка фявонаделите. 1ьную и админнсгративио-юрнсликииооную. Подобный год ход в классификации правоприменительной деятельности разделяется многими авторами, но не всегда убедительна аргументация Правоприменительная деятельность - деятельность которая сопряже­ на с вошгощением директивной нормативной основы управления в жизнь Правонаделительная деятельность, сохраняя признаки императивно­ го начала, все в большей мере использует диспозитивные методы, посколь­ ку типичные черты управления начинают меняться, а управление все больше превращается в сферу услуг (кто обладает правом распоряжения информацией, подтверждает чье-либо право и т л.) .

Правонаделительная деятельность характеризуется правовыми возмож­ ностями уполномоченных органов исполнительной власти в случаях, ус­ тановленны х законом (наприм ер, о норм ативны х правовы х актах, дорожной, пожарной безопасности и др.). прибегать к позитивному связы­ ванию других субъектов соверш ать (или не соверш ать) юридически зна­ чимые действия посредством управленческого правотворчества .

^ 00__________________________Административное право РК Административно-юрисдикционная деятельность - разновидность пра­ воприменения, характеризующая деятельность специальных уполномочен­ ных органов по рассмотрению и разрешению административных деликтов, правонарушений в установленном порядке. Несмотря на определенную разработанность проблем административной юрисдикции, сохраняются актуальными вопросы типологии конфликтов, деликтов с учетом опреде­ ления их подведомственности и порядке рассмотрения. Учитывая ограни­ ченные возможности, предопределяемые рамками данного исследования, важно подчеркнуть, что конфликтология не должна замыкаться юриди­ ческой трактовкой и вытекающими мерами принудительного воздействия для разрешения проблемы. Давно и настоятельно требуют аналитическо­ го обобщения меры альтернативного воздействия. Многие из специалис­ тов поняли сложность этой проблематики и, несмотря на приверженность своей профессии подчеркивают, что правовой подход к конфликтам нуж­ но вести: 1) с учетом различения права и закона; 2) рассматривая, класси­ фицируя и оценивая участников конфликта в качестве независимых субъектов права со своими правообязанностями; 3) с позиции понимания конфликта как спора о праве между установленными субъектами; 4) при наличии надлежащего правопорядка и необходимыми юридическими ин­ ститутами и процедурами как гарантами правового решения конфликта и ЯНВИЯ соблюдения такого решения всеми.8 1 В отличие от правонаделительной, юрисдикционная деятельность свя­ зана с возможностью применения мер административного односторонне­ го воздействия на участников правоотношений, в силу чего и возникает потребность в специальных принципах производства (равенство перед за­ коном; презумпция невиновности, установление объективной истины; обес­ печения законности в правоприменительной деятельности) .

Административно-юрисдикционная деятельность рассматривается как ^ ’ упорядоченная административно-процессуальными нормами правопримениф тельная и правоохранительная деятельность уполномоченных органов (дол­ жностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, возникающих между сторонами и регулируемых административно­ правовыми нормами. Учитывая, что административно-юрисдикционная дея­ тельность призвана обеспечить порядок и функционирование сфер и отраслей государственного управления путем защиты соответствующих отношений, возникает немало вопросов, связанных с подведомственностью рассмотре­ ния тех или иных споров. По мнению Ю.М.Козлова, к административнопроцессуальной деятельности юрисдикционного характера не могут быть отнесены любые правоохранительные действия исполнительных органов, если их предмет не составляет конкретного административно-правового спора.8 2 Конструктивная позиция автора отягощается заметными тенденциями инкор­ порации административного законодательства .

В сфере административной юрисдикции административно-правовые санкции применяются:

- в административном и судебном порядках;

— отношению к физическим и юридическим лицам;

по

- за нарушение различных норм права, охраняемых административ­ ными мерами;., _. ^ ЙММММВ к

- в общем и специальном порядках, которыеичем последние могут вы­ водиться из административной юрисдикции .

Следовательно, предмет спора может быть выявлен с учетом характе­ ра спора, порядка его рассмотрения, подведомственности спора опреде­ ленным органам, устанавливающим порядок рассмотрения (воинские, транспортные уставы, документы, устанавливающие специальную правообъективность несовершеннолетних, должностных лиц, военнослужа­ щих и иных лиц) .



Pages:   || 2 | 3 |

Похожие работы:

«ЗОЛОТООРДЫНСКОЕ ОБОЗРЕНИЕ. № 1. 2015 171 НАСЛЕДИЕ УДК 091 КАЛАНДАР-НАМЕ. ГЛАВА 4. "ВОСХВАЛЕНИЕ ‘УМАРА, ПОВЕЛИТЕЛЯ ПРАВОВЕРНЫХ"* Абу Бакр Каландар Глава 4 . Восхваление ‘Умара, повелителя правоверных (амир алму’минин), да будет доволен им Аллах (р...»

«ПРОТОКОЛ № 08/93-04-2 заседания научной комиссии юридического факультета СПбГУ от 19 февраля 2016 г.ПРИСУТСТВОВАЛИ: — председатель научной комиссии — заместитель декана по научной работе, к.ю.н., доцент А.В. Ильин; — члены научной комиссии — руководитель налоговой и юридической практ...»

«Annotation Книга Человек пред Богом составлена из устных выступлений митрополита Антония и охватывает период с 1969 по 1991 годы. Это беседы на радио (в русских передачах Би-би-си) и в московских квартирах во время приездов Владыки Антония в Россию, а также внебо...»

«Административное право Российской Федерации учебник 3-е издание, переработанное и дополненное Под редакцией заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора Л. Л. Попова Допущено...»

«Справка подготовлена для РСПП компанией WBL Distribution (World Business Law), осуществляющей регулярный мониторинг законодательства 36 зарубежных юрисдикций 1. О возможности рассмотрения третейскими...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Филиал в г. Избербаше КАФЕДРА ЮРИДИЧЕСКИХ ДИСЦИПЛИН АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ...»

«Бакиновская О.А. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС МИНСК 2008 1. ВВЕДЕНИЕ Земельное право – юридическая дисциплина, предусмотренная утвержденными образовательными стандартами по юридическим специальностям высшей школы Республики Беларусь. Земел...»

«Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ" ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Кафедра уголовного процесса и криминалистики УТВЕРЖДАЮ Заведующий кафедрой подпись инициалы, фамилия " " 2017 г. ДИПЛОМНАЯ РАБОТА 080115.65 "Таможенное дело" Способы изменения первоначально...»

«Справка об учебно-методическом обеспечении образовательной программы высшего образования по направлению 40.04.01 "Юриспруденция" (квалификация (степень) "магистр") профиль Гражданс...»

«АННОТАЦИИ Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной программы по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (программа академического бакалавриата Уголовно-правовой) Б1.Ф.01 Иностранный язык в сфере юриспруденции Дисциплина ба...»

«Е.Ю. Дубровская ФИНлЯНДцы И НАСЕлЕНИЕ КАрЕльСКОГО прИГрАНИЧьЯ: "СВОИ — ЧУжИЕ" пОДДАННыЕ рОССИйСКОй ИмпЕрИИ В БЕллЕТрИСТИКЕ И пЕрИОДИКЕ НАЧАлА хх в . Отличавшееся от русских население Великого княжества Финляндского привлекало внимание отечественных авторов на протяжении всего XIX столетия, а...»

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ НЕФТИ и ГАЗА имени И.М. Губкина Утверждена проректором по научной работе проф. А.В. Мурадовым 31 марта 2014 года ПРОГРАММА вступительного испытания по направлению 40.06.01 "Юриспруденция" для поступающих в аспирантуру РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина в 2014/2015 уч. году Москва 2...»

«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М. В. Ломоносова Юридический факультет А. М. АРБУЗКИН ОБЩЕСТВОЗНАНИЕ Учебное пособие Издание четвертое, переработанное и дополненное Москва ЗЕРЦАЛО М ББК 67 Арбузкин, А. М. Обществознание: Учебное пособие. 4 е изд., перераб. и доп. — М.: ИКД "Зерцало М...»

«ВИЗГАЛОВА АННА ДМИТРИЕВНА Криминалистическое исследование тонеров лазерных принтеров направления подготовки 40.05.03 "Судебная экспертиза" юридического факультета СГУ им . Н.Г.Чернышевского Автореферат дипломной работы Научный руководитель к....»

«3 Программаминимум кандидатского экзамена по специальности 12.00.15 "Гражданский процесс; арбитражный процесс" Тема 1. Процессуальное право: понятие, предмет и виды отраслей Понятие судебной защиты. Отличие правосудия от иных форм юрисдикционной деятельности. Судебная власть в системе...»

«Адреса автозаправочных станций (далее –АЗС), где проводится акция: Ростовская область 1 Ростовская обл., Семикаракорский р-н, в 1,4 км по АЗС №100 направлению на восток от г. Семикаракорска, (слева) 2 Ростовская обл., Красносулинский р-н, 945 км + 900 м,...»

«АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ Проблемы нормативно-правового регулирования кадастрового учета и налогообложения недвижимого имущества СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ ПО ИТОГАМ ЗАСЕДАНИЯ НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОГО СЕМИНАРА АНАЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ АППАРАТА СОВЕТА...»

«Михаил Поздняков Практическая реализация принципа открытости правосудия в Российской Федерации Санкт-Петербург Проблемы практической реализации принципа открытости правосудия в Российской Федерации. — СПб: Институт проблем правоприменения при Европейском ун...»

«Сведения о ведущей организации по диссертации Гриценко Дениса Викторовича на тему "Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях" по специальности 12.00.14 – Административное право...»

«04 Социальный бюллетень декабрь 2015 Реабилитация инвалидов в Российской Федерации Cоциальный бюллетень СОЦИАЛЬНЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ декабрь 2015 Содержание Аннотация 3 Правовые основы реабилитации инвалидов 4 Направления и виды реабилитации инвалидов 6 Цели и задачи в сфере реабилитации инвалидов 15 Организация реабилитации инвалидов 17...»








 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.