WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 


Pages:   || 2 | 3 |

«Кинев Александр Юрьевич Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования ...»

-- [ Страница 1 ] --

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ имени О.Е. КУТАФИНА

(МГЮА)

На правах рукописи

Кинев Александр Юрьевич

Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути

совершенствования

12.00.14 – Административное право; административный процесс

диссертация на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор

Старостин С. А .

Москва – 2014 Оглавление Введение

Глава 1 . Конкуренция как объект административно-правовой защиты .

21 § 1. История формирования научных представлений о конкуренции и законодательстве, регулирующем ее защиту

§ 2. Правовое регулирование защиты конкуренции

§ 3. Административно-правовая защита конкуренции: понятие и основные элементы содержания

Глава 2 . Субъекты административно-правовой защиты конкуренции .

.. 84 § 1. Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия

§ 2. Административно-правовое регулирование функций антимонопольных органов

Глава 3 . Система административно-правовой защиты конкуренции .

.. 137 § 1. Механизм административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции

§ 2. Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности

§ 3. Административно-правовое предупреждение и пресечение антиконкурентных действий органов государственной власти

Глава 4 . Административное принуждение в системе административноправовой защиты конкуренции

–  –  –

§ 2. Особенности административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства

§ 3. Судебные формы защиты конкуренции

Глава 5 . Актуальные проблемы и пути совершенствования антимонопольного законодательства и административно-правовой защиты конкуренции

§ 1. Проблемы совершенствования антимонопольного контроля в направлении борьбы с картелями

§ 2. Трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции в Российской Федерации

§ 3. Международное сотрудничество в сфере защиты конкуренции 288 Заключение

Список источников

Приложение

Введение Актуальность темы исследования обусловлена недостаточной эффективностью защиты и низким уровнем развития конкуренции в Российской Федерации. Решение этих многоаспектных задач в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики1 .

Современный период оказался явно недостаточным для создания нормальных условий развития конкуренции, что проявляется в настоящее время в существовании негативных последствий перехода от административно-командных к рыночным методам регулирования экономики, в том числе чрезмерной монополизации большинства ее отраслей, значительной долей нарушений конкуренции со стороны органов государственной власти .





Важность углубленного изучения административно-правовой защиты конкуренции обусловлена рядом обстоятельств .

Во-первых, необходимо исследовать и дать научную оценку утвердившемуся в настоящее время тезису об обеспечении развития рыночных отношений при значительном ослаблении роли государства в экономике и социальной сфере. Следует учитывать, что защита конкуренции относится к числу форм государственного вмешательства в экономику, необходимость, глубина проникновения и эффективность которого всегда вызывали критику со стороны не только практиков, но и ученых различных отраслей знаний. Проблема состоит Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 N 2579-р (ред. от 02.07.2014) «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" и отмене распоряжений Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р и от 17.12.2010 N 2295-р» // Собрание законодательства РФ. 14.01.2013 .

N 2. Ст. 110 .

в необходимости минимизировать негативные последствия, связанные с антимонопольным регулированием, обеспечив при этом как эффективную защиту конкуренции, так и гармоничное развитие экономики страны .

Необходимо точно выяснить в каких сферах и насколько государство может себе позволить уйти от прямого администрирования и использовать иные методы, в первую очередь экономические, без ущерба для эффективности, системности и целостности государственного управления. Уровень вмешательства государства в экономику должен, с одной стороны, обеспечить высокое качество государственного управления, а с другой стороны, не допустить бесконтрольность объектов управления .

Серьезную критику со стороны участников рынка и экспертов из Правительства Российской Федерации вызвали разработанные ФАС России поправки в антимонопольное законодательство, получившие название «четвертый антимонопольный пакет». Как отмечают эксперты общероссийской общественной организации «Деловая Россия», предлагаемые поправки предполагают излишнее вмешательство государства в экономику, а также снижают гибкость и конкурентоспособность российских компаний1 .

Во-вторых, в настоящее время, несмотря на активные усилия антимонопольных органов по созданию нормальных условий для развития конкуренции на товарных рынках, отсутствует согласованность действий внутри системы исполнительной власти, необходимая для эффективного решения задач антимонопольной политики. Несовпадение ведомственных интересов органов государственного управления в области защиты конкуренции препятствует синхронному снижению экономической концентрации на различных товарных рынках .

Негативно сказываются на конкуренции действия органов государственной власти при проведении закупок для государственных нужд. Заслуживает См.: Официальный сайт Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» http://www.deloros.ru .

обобщения и научного анализа в контексте рассмотрения проблем защиты конкуренции практика применения норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 .

В-третьих, особо актуальным научное исследование проблем административно-правовой защиты конкуренции становится в связи с необходимостью создания благоприятного инвестиционного климата в стране, что предполагает формирование соответствующей международным стандартам институциональной среды, в том числе институтов защиты конкуренции. Анализ публикаций в иностранных средствах массовой информации, а также ежегодного доклада Всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности свидетельствует об устойчивом сохранении во взглядах многих зарубежных инвесторов, экономистов и рядовых граждан представлений о России как стране со сверхмонополизированной экономикой, где активно происходят процессы сращивания бизнеса и власти, и где защита прав и интересов конкурентов обеспечивается не законодательно установленными мерами, а посредством лоббирования и коррупции2. В рейтинге стран по степени благоприятности условий для ведения бизнеса, который ежегодно публикуется в докладе, подготавливаемом Всемирным банком совместно с Международной финансовой корпорацией, Россия по итогам 2013 года занимает 149 место3 .

В-четвертых, серьезным испытанием для конкурентных отношений в ближайшем будущем является адаптация отечественных компаний к последствиям вступления России во Всемирную торговую организацию. Снижение таможенных пошлин создает стимулы для прихода на российский рынок крупнейших зарубежных товаропроизводителей, транснациональных компаний. В Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652 .

См.: The Global Competitiveness Report 2011-2012 // http://www.weforum.org .

См.: Ведение бизнеса – 2014. Понимание регулирование деятельности малых и средних предприятий // http://russian.doingbusiness.org .

связи с этим необходимо обеспечить оптимальное соответствие антимонопольного законодательства, с одной стороны, требованиям Всемирной торговой организации, а с другой – интересам отечественных товаропроизводителей .

Кроме того, должна быть скорректирована деятельность антимонопольных органов, задачи которой будут связаны с анализом экономических процессов не только в пределах нашей страны, но и во многом за ее пределами .

Исследование проблем административно-правовой защиты конкуренции сопряжено с существенными методологическими и практическими трудностями. По целому ряду концептуальных проблем сохраняется многообразие точек зрения, касающихся понятийного аппарата. В близкие по значению термины порой вкладывается различное содержание. Отсутствие единой терминологии и единообразного толкования базовых категорий, в том числе нормативных, на практике приводит к различным оценкам, разноплановости и нескоординированности действий субъектов защиты конкуренции между собой .

Следствием теоретических разработок станет получение новых знаний о предмете исследования, что сделает возможным прогнозирование и планирование новых и эффективных форм и способов защиты конкуренции, а это, в свою очередь, окажет позитивное влияние на реализацию современной государственной конкурентной политики .

Актуальность исследования состоит еще и в том, что разработкой проблемы занимались представители в большей степени экономической теории, а не ученые-юристы, и еще в меньшей степени – представители науки административного права. Данная диссертация представляет собой научное исследование соответствующей проблематики и восполняет этот существенный пробел в исследовании проблем защиты конкуренции в Российской Федерации .

Степень разработанности проблемы. В российской науке на сегодняшний день сформировались и развиваются определенные взгляды на конкуренцию, формы и методы ее защиты. Эти вопросы всегда являлись предметом научных исследований .

Ранний период развития в России научных представлений о конкуренции и способах ее защиты относится к концу XIX – началу XX в. В данный период выходят в свет научные труды русских ученых, заложивших теоретические основы конкуренции. Это труды В. Гольденберга, Г.Ф. Шершеневича, А.И. Каминки, В.Н. Шретера и других исследователей дореволюционной эпохи .

Наибольший вклад в развитие теории конкуренции был сделан современными учеными-экономистами. Это труды О.Г. Борисова, А.С. Васьковского, Н.В. Ведина, Т.Н. Гоголевой, В.А. Гордеева, В.П. Горева, Е.В. Даровских, Е.К. Евдокимовой, Л.А. Жигуна, А.В. Зимакова, Н.А. Каменева, И.В. Князевой, Т.Ю. Куделиной, И.Ю. Мосягина, Н.Н. Никитиной, Н.И. Пащенко, Г.А. Сметаниной, Т.В. Темяковой, Л.Г. Шутько и других .

Вопросы конкуренции были предметом исследований ученых различных научных специальностей в области юриспруденции. Это теоретики права Е.А. Исайчева, З.М. Казачкова, В.В. Мехедова, Т.В. Темякова, А.Г. Супрунов и другие, специалисты уголовного права и криминологии А.Н. Бойцов, Е.В. Жуков, В.Т. Корниенко, С.А. Кузнецов, Е.Е. Петров, П.Н. Репин, Г.А. Русанов, Ю.Г. Следь и другие .

Наибольшее число исследований проблем защиты конкуренции относится к цивилистике. К ним можно отнести работы А.Ю. Алимова, А.Н. Варламовой, П.М. Владимировой, Н.Н. Вознесенского, В.И. Еременко, Е.А. Жалниной, О.Н. Зименковой, Ю.С. Куликовой, Е.В. Муратовой, С.А. Паращука, Б.И .

Пугинского, Д.И. Серегина, М.М. Степановой, А.С. Сулакшиной, И.А. Ульянова, М.В. Цветковой и других .

В основу диссертации положены труды современных административистов А.Б. Агапова, А.С. Дугенца, Л.М. Колодкина, П.И. Кононова, Ю.И. Мигачева, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, А.В. Разгильдеева, Б.В. Россинского, П.П .

Серкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и других .

По темам, связанным с административно-правовыми аспектами конкуренции, защищено более 10 диссертаций. Вместе с тем, специальных исследований на уровне докторских диссертаций по проблемам защиты конкуренции в рамках административного права не проводилось. Учитывая динамичность административного законодательства, а также достаточно быстрые темпы развития конкурентных отношений, положения многих ранее защищенных диссертаций отчасти утратили свою актуальность .

Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о том, что в настоящее время требуется системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем, связанных с административно-правовой защитой конкуренции, на основе новейшего законодательства современной России. Это и было сделано в настоящей диссертации .

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области противодействия монополистическим действиям и административно-правовой защиты конкуренции .

Предметом диссертационного исследования являются как административно-правовые нормы в сфере защиты конкуренции, так и практика их применения, определяющая направления и перспективы дальнейшего совершенствования и развития конкуренции .

Целью диссертационного исследования является разработка на основе теоретических аспектов становления и развития норм административного права в области защиты конкуренции совокупности теоретических положений и практических рекомендаций по административно-правовой защите конкуренции .

Для реализации данной цели в работе поставлены следующие основные задачи:

определить основные исторические предпосылки формирования и особенности современного понимания конкуренции и законодательства, регулирующего ее защиту;

сформулировать необходимые и достаточные признаки понятий «конкуренция», «конкурентная политика», «антимонопольное регулирование», «административно-правовая защита конкуренции», определить критерии их соотношения и разграничения;

определить особенности правового регулирования защиты конкуренции;

выявить, структурировать и обосновать элементы содержания системы административно-правовой защиты конкуренции;

исследовать место антимонопольных органов в системе органов исполнительной власти, определить их правовое положение, выявить проблемы взаимодействия органов исполнительной власти в области защиты конкуренции;

выявить особенности правового закрепления функций антимонопольных органов;

определить содержание и сущность административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции, сформулировать основные проблемы, с ней связанные, и наметить пути их решения;

исследовать административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности, определить пути повышения эффективности их применения;

выявить проблемы в области административно-правового предупреждения и пресечения антиконкурентных действий органов государственной власти, предложить меры по их разрешению;

оценить современное состояние административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, выявить основные тенденции и направления ее развития;

выявить проблемы развития административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства в целях обеспечения прав и законных интересов их участников, баланса публичных и частных интересов, предложить меры по их совершенствованию;

определить особенности судебных форм защиты конкуренции, проанализировать состояние судебной практики по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, выработать предложения по ее совершенствованию;

обосновать научные выводы, законодательные предложения и практические рекомендации по совершенствованию административно-правовой защиты конкуренции .

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логикоюридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования .

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, современные достижения науки административного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального права .

Нормативной базой диссертации являются международные правовые акты в области регулирования конкуренции, Конституция Российской Федерации, отечественное законодательство, постановления пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и других федеральных органов исполнительной власти .

Эмпирическая база исследования. Автором по специально разработанной программе изучены материалы дел о нарушениях антимонопольного законодательства .

Проведен анкетный опрос 470 работников антимонопольных органов .

Автором обобщена практика по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных со злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке, недобросовестной конкуренцией, заключением ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществлением ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацией экономической деятельности и других административных правонарушений .

В диссертации изучена практика предоставления государственных или муниципальных услуг с точки зрения содержания в ней нарушений антимонопольного законодательства Российской Федерации и действий, которые привели к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности .

При подготовке работы использованы статистика Федеральной антимонопольной службы, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, материалы семинаров, проведенных автором с сотрудниками территориальных органов ФАС России во всех регионах страны по вопросам защиты конкуренции .

При выявлении проблем защиты конкуренции, а также при разработке практических рекомендаций автору помог многолетний опыт работы в ФАС России .

Положения, выносимые на защиту:

1. Основанный на системном анализе правоотношений в области конкуренции вывод о том, что административно-правовая защита конкуренции является в настоящее время одним из ключевых правовых институтов, определяющих межотраслевые меры государственного воздействия на экономические отношения. Под административно-правовой защитой конкуренции следует понимать административно-правовые меры, направленные на предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства .

2. Система административно-правовой защиты конкуренции – это совокупность взаимосвязанных административно-правовых средств, применяемых в целях предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства. К указанным средствам относятся судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях в области защиты конкуренции, контрольная деятельность антимонопольных органов, действия хозяйствующих субъектов, направленные на защиту своих прав и интересов в области конкуренции .

3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года актуализирует необходимость теоретического осмысления реализации комплекса мер административно-правовой защиты конкуренции и системного подхода к их исследованию .

Главный вызов, который встанет перед Российской Федерацией – это усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала .

4. Российская конкурентная политика включает в себя стимулирующие, ограничительные и защитные меры, среди которых в настоящее время преобладают меры административно-правовой защиты конкуренции. Дальнейшее совершенствование конкурентных отношений в России должно быть основано на мерах, стимулирующих развитие конкуренции. Административно-правовая защита конкуренции должна развиваться на наиболее монополизированных товарных рынках .

5. Структура административно-правового регулирования защиты конкуренции, а также его совершенствование должны основываться на представлении об административно-правовой защите конкуренции как системе административно-правовых средств, которые в зависимости от предмета воздействия делятся на следующие виды: административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности, административно-правовые средства защиты от недобросовестной конкуренции, административно-правовые средства предупреждения и пресечения антиконкурентных действий органов государственной власти .

6. Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности являются основой особого правового режима предпринимательской деятельности, для которого характерен приоритет предписаний и запретов. Развитие указанных средств целесообразно осуществлять в следующих направлениях:

повышение прозрачности торговых политик субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в том числе посредством использования правил недискриминационного доступа к производимым ими товарам;

закрепление в КоАП РФ санкции за нарушение правил недискриминационного доступа, дальнейшая дифференциация административной ответственности за нарушение данных правил;

трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции, предполагающая переход от защиты интересов одного физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц в случае нарушения их прав или ущемления их интересов хозяйствующим субъектом, злоупотребляющим своим доминирующим положением;

развитие институтов разъяснений и рекомендаций («guidelines») по применению антимонопольного законодательства в целях повышения обоснованности принимаемых решений и обеспечения единообразия в правоприменении; закрепление статуса указанных рекомендаций и порядка их подготовки в постановлении Правительства Российской Федерации;

внедрение программ смягчения ответственности для членов картеля, оказывающих содействие расследованию .

7. Для административно-правового противодействия недобросовестной конкуренции в России характерно широкое применение административных форм защиты, в отличие от преобладающего судебного порядка в зарубежных странах, что обусловлено, с одной стороны, недостаточно эффективным функционированием судебной власти, а с другой стороны – сложившейся практикой антимонопольных органов, в компетенцию которых входит рассмотрение тесно связанных с недобросовестной конкуренцией дел (например, в области рекламы). В перспективе представляется целесообразным смещение акцентов в сторону судебных форм противодействия недобросовестной конкуренции .

8. В качестве ключевой межотраслевой меры административно-правовой защиты конкуренции следует считать оценку регулирующего воздействия на конкуренцию проектов нормативных правовых актов. В целях совершенствования механизма указанной оценки необходима разработка специальной методики, которую рационально утвердить приказом Минэкономразвития России. Требования защиты и развития конкуренции должны включаться во все технические регламенты, а также в иные акты, разрабатываемые и утверждаемые при осуществлении технического регулирования в соответствии с законодательством о техническом регулировании .

9. Воздействие на нарушителей антимонопольного законодательства посредством административно-правовых санкций, закрепленных в КоАП РФ, является в настоящее время достаточно широко практикуемой мерой, что обусловлено недостаточным уровнем развития уголовно-правовых средств борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства. Объективным условием, способствующим применению административных мер за нарушения антимонопольного законодательства, следует назвать широкое распространение административной ответственности в области противодействия правонарушениям экономического характера в целом .

10. Дифференциация санкций за нарушения антимонопольных требований значительно уступает дифференциации запретов, закрепленных в статьях 15, 16 и 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Отчасти это обусловлено относительно непродолжительным периодом применения указанных правовых норм. Запретительный характер антимонопольного законодательства отрицательно влияет на эффективность защиты конкуренции .

11. Устойчивой тенденцией является дифференциация административной ответственности за нарушение антимонопольных правил на различных товарных рынках, что вызвано разницей в оценке их общественной опасности и необходимостью более четкого установления границ административной ответственности. Наряду с дифференциацией ответственности за нарушение антимонопольных запретов необходимо развитие составов административных правонарушений, связанных с невыполнением предусмотренных законодательством обязанностей хозяйствующих субъектов в отношении антимонопольных органов, в том числе имеющих обеспечительный характер .

12. Специфика сочетания частных и публичных интересов при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства обуславливает необходимость закрепления на уровне закона отдельных административноюрисдикционных процедур (антимонопольных процедур), отличающихся от иных административно-юрисдикционных процедур, выделяемых в науке и структурированных в законодательстве (производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам) .

13. Реализация принципа состязательности в антимонопольных процедурах ограничена тем, что специально создаваемые состоящие из работников антимонопольного органа комиссии, призванные разрешать дела, не могут обеспечить равенство сторон и состязательность. Антимонопольный орган может оказывать воздействие на процессуальную деятельность комиссии посредством утверждения состава комиссии и ее председателя .

14. В настоящее время отсутствует как общая теоретическая конструкция антимонопольных органов, так и четкое распределение задач в области защиты конкуренции между ними и другими федеральными органами исполнительной власти. Указанная особенность проявляется в следующем:

существующая в России система разделения функций в области развития и защиты конкуренции характеризуется ключевой ролью Федеральной антимонопольной службы и недостаточным уровнем организационно-правового обособления указанных функций для иных федеральных органов исполнительной власти. Функции развития и защиты конкуренции являются достаточно масштабными и предполагают включение в процесс их реализации не одного, а нескольких органов исполнительной власти;

загромождение функций ФАС России полномочиями, не связанными непосредственно с защитой конкуренции – контролем рекламы, иностранных инвестиций, закупок для государственных нужд – препятствует успешному решению ими своих основных задач по защите конкуренции. Рационально передать функции по рассмотрению дел, не оказывающих существенного влияния на ограничение конкуренции, от антимонопольных органов другим соответствующим уполномоченным государственным органам;

отсутствие у российских антимонопольных органов полномочий осуществлять оперативно-разыскную деятельность для успешной борьбы с картелями приводит к ситуации, когда они вынуждены решать это ключевую для себя задачу, прибегая к различного рода обходным юридическим конструкциям, типа «согласованные действия» .

15. Распределение задач в области административно-правовой защиты конкуренции между федеральными органами исполнительной власти должно осуществляться следующим образом: основным федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную конкурентную политику и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации, должно быть Министерство экономического развития Российской Федерации; реализация государственной конкурентной политики в отдельных отраслях должна быть возложена на отраслевые ведомства; а охранительные меры в области защиты конкуренции должны быть прерогативой антимонопольных органов .

16. Преобладание в российском конкурентном законодательстве оценочных норм обуславливает необходимость углубления специализации судей, рассматривающих антимонопольные дела, а также формализации статуса экспертов и издаваемых ими документов как важной части материалов антимонопольных дел. Объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в единую систему негативно отразится на судебной практике по рассмотрению антимонопольных дел .

17. Развитие интеграционных процессов между странами-участниками ЕврАзЭС обуславливает необходимость принятия Антимонопольного кодекса ЕврАзЭС, который призван обеспечить равные условия защиты конкуренции в указанных странах .

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе последних изменений в международных стандартах защиты конкуренции и отечественного законодательства проведено комплексное и системное научное исследование административно-правовой защиты конкуренции .

Критерию новизны соответствуют следующие теоретические положения диссертации:

выявленные автором закономерности развития административных правоотношений в сфере защиты конкуренции;

определения понятий «конкуренция», «антимонопольное регулирование», «административно-правовая защита конкуренции»;

авторские предложения по разграничению функций федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты конкуренции;

авторская концепция производства по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, включающая в себя административные процедуры рассмотрения дел антимонопольными органами, административно-юрисдикционную деятельность антимонопольных органов и рассмотрение дел судами;

предложенная автором концепция реформирования системы административно-правовой защиты конкуренции, включающая развитие методов борьбы с картелями, конкретные условия и возможности трансформации антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции, актуальные направления международного сотрудничества в области защиты конкуренции .

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторской концепцией комплекса мер по защите и совершенствованию конкуренции. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем защиты и совершенствования конкуренции, имеющих важное государственное значение .

Теоретические выводы и положения позволили автору внести ряд существенных предложений по совершенствованию административного законодательства о защите и совершенствовании конкуренции .

Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена важными рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование конкурентной политики, антимонопольного законодательства и законодательства об административной ответственности .

Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения научных разработок в законопроектную деятельность и правоприменительную практику, учебный процесс .

Положения диссертации докладывались на многочисленных международных и межведомственных научно-практических конференциях .

Результаты диссертационного исследования были использованы в выступлениях на заседаниях коллегии Федеральной антимонопольной службы в 2012 – 2013 годах, на заседаниях Правительства Российской Федерации .

Результаты исследования использовались при проведении семинаров и совещаний, проведенных на федеральном и региональном уровнях с работниками антимонопольных органов .

Всего по теме диссертации опубликовано 47 научных работ, в том числе 24 научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, 3 монографии .

Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и КоАП РФ .

Теоретические предложения внедрены в учебный процесс .

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 14 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений .

Глава 1. Конкуренция как объект административно-правовой защиты § 1 .

История формирования научных представлений о конкуренции и законодательстве, регулирующем ее защиту Понятие конкуренции отражает одну их основных характеристик рыночных отношений, которая заключается в свободе предпринимательской деятельности. Благодаря данной характеристике оказывается возможным существование на рынке нескольких соперничающих друг с другом хозяйствующих субъектов, действия каждого из которых направлены на создание оптимальных условий для максимального извлечения прибыли .

Развитие промышленного производства и товарно-денежных отношений привело к ужесточению конкуренции на отдельных товарных рынках, что в свою очередь обусловило появление и распространение монополистических форм ведения бизнеса .

Отмеченные факторы обусловили осознание в обществе социально-экономической ценности конкуренции и обращение внимания к проблемам ее защиты на уровне государства .

Становление нормативно-правового регулирования защиты конкуренции явилось одним из наиболее значимых мер государственного воздействия на конкурентные отношения .

Исторический анализ развития законодательства в области защиты конкуренции в России и зарубежных странах показывает детерминированность процесса формирования нормативной составляющей государственной конкурентной политики национальными факторами конкурентной среды .

История развития российского антимонопольного законодательства берет свое начало еще в дореволюционной России. Необоснованным, по нашему мнению, является ограничение временных рамок формирования отечественного антимонопольного законодательства только последними десятилетиями .

Так, например, И.Г. Гельфенбуйм в своей диссертации отмечает, что в российском государстве только в восьмидесятые годы XX века отказались от повсеместного использования в экономике административно-командных методов управления, поэтому необходимость антимонопольного регулирования рыночных отношений возникла не так давно1 .

Формирование представлений о понятии и ценности конкуренции, а также появление первых антимонопольных норм в законодательстве происходило во второй половине XIX века. В этот период были сформированы первые институты антимонопольного права, в том числе институт уголовной ответственности за нарушения правил конкурентной борьбы .

Научные представления о конкуренции и способах ее защиты развиваются в трудах таких русских ученых, как Г.Ф. Шершеневич, А.И. Каминка, В.Н .

Шретер и других исследователей дореволюционной эпохи .

Г.Ф. Шершеневич рассматривал конкуренцию как институт торгового права и описывал ее именно по отношению к субъектам торговли: «каждое торговое предприятие стремиться привлечь к себе и отвлечь от другого возможно большее число потребителей. Среди торговых представителей открывается ожесточенное соперничество». В своей работе, посвященной торговому праву, ученый обращал внимание на проблему законодательного регулирования защиты от недобросовестной конкуренции. В частности, он отмечал: «Русскому законодательству противодействие недобросовестной конкуренции незнакомо, русская судебная практика ничего не сделала в этом направлении»2 .

А.И. Каминка рассматривал конкуренцию как необходимый элемент хозяйственной деятельности, при этом недобросовестная конкуренция является ее отдельным видом. Ученый отмечал: «Недобросовестная конкуренция – это вид конкуренции вообще... И если, в общем, в настоящее время признание конкуренции как необходимого элемента хозяйственной деятельности может казаться бесспорным, то в такой же мере бесспорно, что недобросовестная конкуСм.: Гельфенбуйм И.Г. Проблемы компаративистского исследования антимонопольного законодательства России и антитрестовского права США: Дисс. … канд. юрид. наук .

М., 2002 .

См.: Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Ч. II. СПб., 1908 .

ренция является злом, которое не должно быть терпимо». А.И Каминка справедливо полагал, что предприниматель не вправе приобретать преимущества за счет сообщения потребителю неверных сведений: «Если покупатель и не несет прямого ущерба, то косвенный наносится всему торговому обороту, так как все же некоторые преимущества в торговле лицо приобретает только потому, что решается сообщать публике заведомо неверные сведения»1 .

В. Шретер отмечал недостаточные усилия российского государства в противодействии недобросовестной конкуренции, наибольшие достижения в борьбе с которой, по мнению ученого, имеет Франция. «Наше действующее закондательство в этом отношении, – отмечал В. Шретер, – не в состоянии удовлетворить даже самых скромных запросов: защита только зарегистрированного товарного знака, несколько более расширенная защита фирмы, если ею пользуются в качестве товарного знака, и общее признание нашей практикой исключительного права на фирму – этим почти исчерпан каталог наших специальных норм, затрудняющих некоторые проделки недобросовестных конкурентов»2 .

В действительности, в российском законодательстве отсутствовали необходимые правовые нормы, регулирующую защиту хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции. Однако имелись некоторые специальные нормы, оказывающие влияние на недопущение недобросовестной конкуренции. Нормы, направленные на защиту товарного знака, содержались в Уставе о промышленности фабричной и заводской3, а также в ст. 1788, 1789 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.4. Имелось также правило ст .

670 т. X Законов гражданских5, устанавливающее борьбу с «очернением» купца См.: Каминка А.И. Очерки торгового права. М., 2007. С. 270 - 275, 551 .

Шретер В. Недобросовестная конкуренция. СПб., 1914. С. 28 .

Свод законов Российской империи. Том одиннадцатый. Часть II. Уставы кредитный, торговый, о промышленности фабричной и заводской, и устав ремесленных. СПб., 1857 .

Свод законов Российской империи. Том пятнадцатый. Законы уголовные. СПб., 1857 .

Свод законов Российской империи. Том десятый. Часть I. Законы гражданские. СПб., 1857 .

и предприятия как особенно опасного проявления недобросовестной конкуренции: «Если вследствие личной обиды и оскорбления обиженный понес ущерб в кредите или имуществе, то обидевший его обязан вознаградить за сии потери и убытки по усмотрению и определению суда». Административная практика дореволюционной России признавала также недопустимой продажу товаров с обещанием премий в виде скрытых в товарах ценных вещей. Однако судебная практика не использовала эти нормы в качестве средств защиты от недобросовестной конкуренции .

В целом необходимо отметить, что во второй половине XIX в. повышается внимание государства к проблемам защиты товарного знака, что было обусловлено, прежде всего, возрастанием роли товарного знака как эффективного средства рекламы и указателя источника происхождения товара. В этот период начинается массовый выпуск однородных товаров, причем это происходит в условиях жесткой конкуренции .

Наряду с формированием представлений о защите хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции в XIX веке в России появляются первые законодательные установления, касающиеся противодействия проявлениям монополизма. Существенное внимание антимонопольным нормам было уделено в уже ранее упоминавшемся Уложении о наказаниях уголовных и исправительных. В нем было установлено три состава преступления, касающиеся сговора производителей и (или) торговцев – в статьях 1130, 1615, 1619 .

Статья 1130 устанавливала ответственность за стачку, сделку или иное соглашение торгующихся «к возвышению цены на предметы продовольствия» .

Хотя указанная стать имела своей задачей предотвращение преступлений против общественного благоустройства и благополучия (в частности, против благополучия продовольственного), размер наказания за предусмотренное указанной статьей уголовно наказуемое деяние определялся, согласно статье 1615 Уложения, направленной на защиту конкуренции .

Статьи 1615 и 1619 Уложения входили в Главу XIII «О нарушении торговых уставов» .

Статья 1615 предусматривала ответственность «за стачку1 торговцев или промышленников для возвышения цены не только предметов продовольствия, но и других необходимой потребности товаров, или для непомерного понижения сей цены, в намерении стеснить действия производящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дельнейшему в большем количестве привозу оных». В качестве наказания для зачинщиков таких противозаконных соглашений предусматривалось заключение в тюрьму на срок от шести месяцев до одного года, а для прочих, принимавших в них участие: арест на срок от трех недель до трех месяцев, либо денежное взыскание от пятидесяти до двухсот рублей .

«Когда же от такой стачки произойдет действительный недостаток в товарах первой необходимости и сие будет поводом к нарушению общественного спокойствия», то зачинщики приговаривались к лишению некоторых особых прав и преимуществ и к заключению в «смирительном доме» на срок от двух до трех лет, а прочие – к заключению в тюрьму на время от шести месяцев до одного года .

Статья 1619 (в редакции 1885 года – статья 1181) устанавливала уголовную ответственность за сговор (стачку) на торгах или устранение с торгов. Статья гласила: «Кто, при продаже недвижимого или движимого имущества с публичного торга, или при торгах на подряды и поставки или откупы, склонит других, подарками, обещаниями или иным образом, не участвовать в сих торгах, тот за сие подвергается денежному взысканию от пятидесяти до пятисот рублей» .

Существительному «стачка» соответствуют глаголы «стакнуться», «стакиваться», «стакаться», что означает тайно сговориться, условиться, войти в соглашение для совместных действий. Согласно словарю В.И. Даля, стачка – это круговая порука в нечистом деле, тайное условие и самый круг, обязавшийся поддерживать друг друга (Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Спб., 1863-1866). Например, стачка извозчиков, запросивших высокую цену; стачка рабочих, отказавшихся поголовно от работы, требуя повышения платы. В XIX веке стачки имели место в различных отраслях торговли и промышленности. Одной из первых известных стачек промышленников и торговцев был ценовой сговор поставщиков рельсов для строительства Транссибирской железной дороги .

Сущность преступления, предусмотренного статьей 1181 заключается в «склонении покупщиков подарками, обещаниями или иным образом не участвовать в торгах». В одном из решений уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената определено, что для применения статьи 1181 вполне достаточно установить, что известные лица устранены обвиняемым от участия в торгах, и что это устранение учинено им посредством подкупа или иного противозаконного действия (обман, угроза, приказ и т.п.) .

Таким образом, первые правовые запреты, направленные на защиту конкуренции, появились в России в XIX веке и носили преимущественно уголовноправовой характер. Появлению данных запретов способствовал промышленный рост в экономике и ужесточение конкуренции .

В послереволюционный период развитие в отечественной науке представлений о конкуренции и конкурентном законодательстве заметно уменьшилось, что стало следствием перехода к административно-командным методам управления в экономике. Как отмечает Б.И. Пугинский в учебнике «Коммерческое право России», «на протяжении 70-летнего советского периода конкуренция рассматривалась как явление, присущее лишь капиталистической системе и чуждое социализму… Более того, конкуренция подавлялась силами контролирующих и даже правоохранительных органов»1 .

Между тем, отдельные правовые нормы о защите конкуренции содержались в некоторых нормативных актах СССР, регулирующих внешнеэкономическую деятельность. Так, в п. 2 Постановления Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. № 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций»2. Государственной внешнеэкономической комиссии Совета Министров СССР по представлению Министерства внешнеэкономических связей СССР предоставлялось право приостановления экспортноПугинский Б.И. Коммерческое право России: учебник. М., 2007. С. 104 .

Свод законов СССР. Т. 9. 1990. С. 35 – 50 .

импортных операций производственных кооперативов в случаях, когда имеет место недобросовестная конкуренция1 .

Рассмотренные нами особенности развития взглядов на конкуренцию и ее регулирование законодательством заслуживают сопоставления со спецификой закономерностей формирования конкурентного законодательства за рубежом .

Как показывает анализ исторических условий появления указанного законодательства в различных странах, существенное влияние на него оказывали особенности эко Так, например, принятию в 1890 году в США первого антимонопольного закона – Закона Шермана (или Закон о защите торговли и промышленности от незаконных ограничений и монополий)2 предшествовали повышение уровня концентрации и появление крупных трестов в нефтеперерабатывающей и ряде других отраслей американской экономики, развитие частной собственности на железнодорожный транспорт, а также ряд других факторов. Как отмечается в научных исследованиях, указанные факторы обусловили осмысление в обществе социальной и экономической ценности конкуренции, понимание вкладываемого в ее понятие содержания и осознание необходимости законодательных мер по ее регулированию3 .

Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 «Об утверждении Положения о Министерстве внешнеэкономических связей СССР» // Свод законов СССР .

1990. С. 9, 62 - 67 .

Положения Закона Шермана (Sherman Act) включены в федеральный Кодекс Соединённых Штатов (United States Code) и содержатся в части 15, параграфы 1-7. Официальный текст опубликован на сайте Института юридической информации Корнельского университета (Cornell University’s Legal Information Institute): http://www.law.cornell.edu/uscode/text .

См.: Качалин В.В. Система антимонопольной защиты общества в США. М.: Наука, 1997; Казачкова З.М.

Государственное антимонопольное регулирование в России и США:

сравнительное правовое исследование: Дис. … доктора юрид. наук. М., 2002; Трескен В .

Письма Джона Шермана и происхождение антимонопольного законодательства // Экономическая политика; Rudolph J.R. Peritz. Competition Policy in America, 1888-1992: History, Rhetoric, Law. Oxford University Press, 1996 .

Формирование антимонопольного законодательства Германии и Франции происходило на фоне социально-экономических последствий второй мировой войны, выразившихся в высоком уровне экономической концентрации в ключевых отраслях промышленности .

В современной России конкурентное законодательство и научные взгляды на конкуренцию как социально-правовой феномен сформировались под воздействием условий развития рыночных отношений в последние два десятилетия после принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей правовые основы рыночной экономики .

Безусловно, значительное влияние на разработку конкурентного законодательства в нашей стране оказал зарубежный опыт. Однако, в конечном счете, развитие подходов в отечественной науке к трактовке сущности конкуренции осуществлялось путем преломления данного опыта через призму особенностей национальной экономики .

Для уяснения специфики современного состояния конкурентных отношений в России, а также особенностей отражения понятия конкуренции в отечественном законодательстве, по нашему мнению, целесообразно провести анализ основных социально-экономических условий, оказавших решающее влияние на процесс становления конкуренции в Российской Федерации .

Первое из условий, присущих экономике страны в переходный период в 90-х годах прошлого века, заключалось в превалировании государственной собственности на значительное число существующих в России предприятий. Согласно информации Росстата, в 1992 году доля государственной собственности (включая арендные предприятия) составляла 95,8%, негосударственная — 4,2%1. Большая доля государственного сектора экономики создавала затруднения в развитии конкурентных отношений .

См.: Российский статистический ежегодник. 2002. М., 2002 .

В целях изменения ситуации на рынке государство проводит масштабную приватизацию государственного имущества, в том числе предприятий. По мнению авторов монографии «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации», для конкуренции значение приватизации было выражено в том, что процесс приватизации давал возможность выделению структурных подразделений предприятий в самостоятельные юридические лица, повышению эффективности деятельности предприятий, что, в свою очередь, содействовало созданию конкурентной среды, демонополизации и быстрому развитию российской экономики1 .

В итоге приватизации во многих случаях, вместо желаемого инвестирования капиталов в развитие основных средств приватизированных предприятий, произошло их банкротство. По сути, новые владельцы некогда государственных производств выжимали последние ресурсы из них, не вкладывая необходимых средств в модернизацию. По данным Росстата, объем инвестиций в российские производственные предприятия всего за девять месяцев 1993 года сократился с 2921 млн до 768 млн долл .

Раскрытое условие становления в России новых рыночных отношений значительно повлияло на развитие конкурентных отношений в стране. В частности, распространение получили различные формы недобросовестной конкуренции, которые не требовали вложений в модернизацию производства в целях повышения качества выпускаемой продукции .

Кроме того, в результате приватизации по-прежнему на высоком уровне осталась экономическая концентрация в большинстве сырьевых отраслей экономики, что негативно сказывается на развитии конкуренции также и в смежных отраслях. Ввиду этого, одной из задач государственной политики в области защиты конкуренции стало создание цивилизованных правовых ограничений в деятельности естественных монополий. В частности, в п. 3 ст. 8 Федерального См.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография в 2 томах. Т. 1. М., 2008. С. 60 .

закона «О естественных монополиях» была закреплена обязанность субъектов естественных монополий предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги на недискриминационных условиях1 .

Второе из важных условий формирования конкурентных отношений в России в последние два десятилетия заключается в отсутствии отлаженного механизма взаимодействия между спросом и предложением, что выразилось в дефиците качественной продукции отечественных производителей, востребованной в обществе. Негативные стороны плановой централизованной экономики проявились в неготовности большинства отечественных предприятий и фирм конкурировать с зарубежными компаниями, производящими аналогичную продукцию. Преобладание в экономике советского периода предприятий-монополистов обусловило ее крайнюю неэффективность и отсутствие конкуренции в производственной сфере .

В результате отечественный рынок захлестнула волна товаров иностранного производства. Многие российские фирмы были вытеснены с рынка. Последствия этого отразились в целом на экономике страны и проявились в высокой инфляции, огромном внешнем долге, кризисе неплатежей и т.д. Эти последствия оказали существенное влияние на антимонопольную политику2 .

И третье условие формирования конкурентных отношений в России, на котором мы хотим заострить внимание в нашем исследовании, состоит в существенном разрыве между развитием экономик отдельных регионов страны, на которое указывают результаты современных исследований3. В Советском СоФедеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426 .

См.: Захаркина Е.Ю. Государственная антимонопольная политика Российской Федерации в период трансформации политической системы: Автореф. дис. … канд. полит. наук .

Краснодар, 2006. 26 с .

См.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Указ. соч. С. 76Ревина С.Н. К вопросу о едином экономическом и правовом пространстве // Вопросы экономики и права. 2011. № 11. С. 12-15 .

юзе в каждом регионе располагались предприятия с чрезмерно узкой специализацией, что было обусловлено закреплением поставщиков за регионами и категориями потребителей в рамках централизованной системы сбыта продукции .

Становлению в конце прошлого века России как самостоятельного государства сопутствовали проблемы в обеспечении единства экономического пространства. Централизованное плановое управление экономикой РСФСР как органичной части экономики СССР сменилось бессистемным, нескоординированным, неравномерным государственным воздействием на экономики отдельных регионов. Огромная территория, сложный национальный состав Российской Федерации существенно осложняли задачу выравнивания экономического развития всех субъектов федерации. До настоящего времени наблюдаются последствия указанных проблем, выражающиеся в достаточно серьезном разрыве между стремительными темпами экономического развития отдельных регионов (Центральный федеральный округ, регионы с богатыми минерально-сырьевыми ресурсами) и стагнацией, депрессивным состоянием других (республики Северного Кавказа и др.) .

Рассмотренные нами условия формирования конкуренции в России в последние два десятилетия, безусловно, не исчерпывают весь спектр имевших место в этот период факторов, повлиявших на развитие конкурентной среды. Однако именно они, по нашему мнению, определили вектор развития государственной экономической политики, в том числе в части, касающейся защиты конкуренции .

Если обратиться к анализу современного состояния конкуренции в России, то можно заметить, что многие из перечисленных условий по-прежнему оказывают существенное влияние на государственную политику. В современных экономических исследованиях проведен анализ тенденций изменения конкурентной среды в России. В последнее время отмечается усиление концентрации во многих отраслях российской экономики .

Так, например, в диссертационном исследовании И.В. Князевой указывается на то, что к 1998 году в России темп уменьшения концентрации превышал темп ее роста в исследованных 200 подотраслях промышленности, что иллюстрировало наметившуюся общую положительную тенденцию в направлении снижения их уровня концентрации. С 1998 года эффект изменения концентрации стал равномерно снижаться. По сравнению с 1996 годом, показатель, его характеризующий, сократился, и вектор изменений стал принимать противоположное направление. Процессы усиления концентрации в российской экономике к 2002 году имели тенденцию к росту, ведущему к структурным изменениям в пищевой, табачной промышленности, черной и цветной металлургии, отраслях инфраструктуры. Основные факторы, влияющие на эту ситуацию – рост волны слияний и поглощений среди компаний, слабые экономические позиции малых и средних предприятий, а также отсутствие активных инвестиционных вложений в производственный отраслевой потенциал1 .

По мнению В.А. Горбачева, особенностью конкурентных отношений в России является высокая степень монополизации рынков, слабая диверсификация экономики, высокая региональная централизация и чрезмерная региональная концентрация производства. Все перечисленные факторы существенно снижают конкурентоспособность российских предприятий и сдерживают само развитие конкуренции2 .

В подтверждение выводов указанных ученых необходимо отметить низкий рейтинг конкурентоспособности, присвоенный России Всемирным экономическим форумом, который ежегодно проводит обширное исследование конкурентоспособности стран. Число стран, участвующих в исследованиях форума, ежегодно расширяется, так, в 2011 году в исследовании приняли участие 142 страны. Рейтинги конкурентоспособности основаны на комбинации общедоступных статистических данных и результатов опроса руководителей компаСм.: Князева И.В. Эволюция антимонопольной политики и процессов концентрации на товарных рынках: Дис. … доктора экон. наук. Новосибирск, 2002. С. 26 .

См.: Горбачев В.А.

Правовое регулирование конкурентных отношений на товарных рынках стран Европейского Союза и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15 .

ний. На основе методики, разработанной форумом, для каждой из стран рассчитывается интегральный индекс конкурентоспособности. По данным доклада данного форума «Глобальная конкурентоспособность 2011-2012» Российская Федерация получила 4,21 балла (66 место среди 142 стран мира). Значение индекса России за год снизилось – в 2010 году Россия получила 4,24 балла (63 место среди 139 стран мира)1. В указанном докладе также отмечается, что конкурентоспособность в России остается под негативным влиянием низкой эффективности ее товарного рынка. Конкуренция, как внутренняя, так и внешняя, душится рыночными структурами власти нескольких крупных фирм, неэффективной антимонопольной политикой, а также ограничениями в торговле и иностранной собственности2 .

Проведенный нами анализ экономических условий формирования в России конкуренции и изучение современного состояния конкурентной среды свидетельствуют об особой роли мер по защите конкуренции в экономике нашей страны. Данный вывод находит свое подтверждение в законодательстве, правоприменительной практике, а также многочисленных исследованиях, посвященных конкуренции .

Переходя от изучения практических аспектов конкурентных отношений в России к анализу отражения понятия конкуренции в экономической теории и юриспруденции, необходимо сделать одно важное, на наш взгляд, для настоящего исследования замечание .

Несмотря на то, что в системе научных взглядов на конкуренцию в западных и российских теориях общим подходом является рассмотрение ее как важнейшего стимула экономического развития, альтернативы которому не существует, до настоящего времени необходимость регулирования конкуренции См.: The Global Competitiveness Report 2011-2012 // http://www3.weforum.org .

См.: Там же. С. 27 .

остается недостаточно изученным вопросом. Среди ученых, критически оценивающих государственное вмешательство в конкурентные отношения, выделяются такие, как М. Портер1, Д. Арметано2, Т. ДиЛоренцо3 .

Противники государственного регулирования конкуренции в своих выводах зачастую опираются на неолиберальные исследования, в которых конкуренция рассматривается как один из элементов саморегулирующегося рыночного механизма. Во многом особенность данных подходов к пониманию сущности конкуренции отражена в используемых трактовках ключевых понятий теории конкуренции .

В связи с этим для целей настоящего исследования рационально определить подходы к трактовке таких понятий, как «конкуренция», «конкурентная политика», «антимонопольная политика» .

Анализ научных подходов к пониманию сущности и содержания данных понятий позволяет сделать вывод о неоднозначности в их трактовках, что в некоторых случаях приводит к оспариванию роли антимонопольного регулирования в целом. Поэтому нам представляется важным изложить авторское мнение относительно указанных выше категорий и занять одну из сторон в проводимых сегодня дискуссиях .

Под конкуренцией (от лат. concurrentia — сталкиваться) в экономических исследованиях понимается состязание между производителями (продавцами) товаров, а в общем случае — между любыми экономическими, рыночными субъектами; борьба за рынки сбыта товаров с целью получения более высоких доходов, прибыли, других выгод4. В данном случае понятие «конкуренция»

трактуется достаточно широко .

См.: Портер М. Конкуренция: Пер. с англ. М., 2005 .

См.: Арментано Доминик Т. Антитраст против конкуренции. М., 2005 .

См.: ДиЛоренцо Т. Происхождение антимонопольного регулирования: риторика и реальность // Экономическая политика. 2007. № 3; Thomas J. DiLorenzo. The Rhetoric of Antitrust. Center for the Study of American Business, Washington University, 1986 .

См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006. 495 с .

В Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее – Закон о защите конкуренции) рассматриваемое понятие конкуренции определяется более узко – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке .

Различие в доктринальной и легальной дефинициях конкуренции некоторые ученые берут за основу критики антимонопольного регулирования .

Так, В.В. Кизилов и В.В. Новиков отмечают, что «разница между двумя определениями принципиальна. Они во многих отношениях противоположны» .

В первом случае (доктринальная трактовка конкуренции), по словам указанных авторов, перед нами предстает образ энергично соперничающих людей, старающихся сделать что-то отличное от других и тем самым приобрести преимущество.

Защита такой «соревновательной» конкуренции означает просто полноценную реализацию прав собственности и свободы хозяйственной деятельности. Каждый, кто желает принять участие в этом соревновании, должен иметь право это сделать, хотя результат участия в соревновании, очевидно, у всех будет разным. Во втором же случае (легальное определение) ни один из игроков не может изменить ход борьбы. Идеальной конкуренцией при этом представляется продажа одинакового товара по одинаковой, общерыночной, цене бесконечным количеством малых продавцов. В результате, указанные исследователи делают вывод: «Очевидно, это не имеет ничего общего с тем, что мы понимаем под конкуренцией»2 .

Следует отметить слишком упрощенное понимание понятия конкуренции В.В. Кизюлиным и В.В. Новиковым. Словари (в т.ч. упоминаемый автоФедеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434 .

Кизилов В.В., Новиков В.В. К вопросу о необходимости отмены антимонопольного законодательства // Закон. 2008. № 2 .

рами в своей статье словарь В. Даля) используют общераспространенное толкование терминов и не дают глубокого представления о научных взглядах на их сущность .

Между тем, в экономической науке можно выделить два подхода к трактовке конкуренции. Первый подход – структурный, основанный на выделении характеристик товарного рынка, необходимых для поддержания конкуренции, таких как атомистичность рынка, т.е. наличие достаточно большого количества продавцов, каждый из которых настолько мал, что его действия не оказывают существенного влияния на конкурентов; однородность товара, т.е. полная взаимозаменяемость товара, поставляемого на рынок разными продавцами; полную информированность участников рынка о ценах, установленных всеми фирмами; равнодоступность производственных технологий для всех участников рынка; свободу входа на рынок и выхода с него1 .

Второй подход заключается в выделении поведенческих аспектов в понятии конкуренции и концентрирует внимание на особенностях рыночной стратегии участников, которые свидетельствуют об их соперничестве друг с другом и с потенциальными конкурентами .

Безусловно, в легальном определении конкуренции отражены не все признаки этого понятия. По мнению К.Ю. Тотьева, «в нем не отражено собственно юридическое содержание конкуренции».

Указанный автор считает, что с юридической точки зрения, конкуренцию продуктивно рассматривать как многогранную категорию, при этом необходимо выделять следующие ее аспекты2:

конкуренция – это разновидность социального регулятора, определяющего поведение различных субъектов;

юридической предпосылкой конкуренции служат свобода экономической деятельности;

См.: Конкурентное право России: учебник / Д.А. Алешин, И.Ю. Артемьев, Е.Ю. Борзило и др.; отв. ред. И.Ю. Артемьев, А.Г. Сушкевич. М., 2012 .

См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции) .

Учебник. М., 2000 .

конкуренция способствует реализации прав потребителей (например, права на выбор товаров (работ, услуг) или на получение информации);

конкуренция – правомерная (не запрещенная законом), автономная деятельность хозяйствующих субъектов на соответствующем рынке, целью которых является получение более выгодных условий производства и сбыта законными средствами .

По нашему мнению, не совсем правильным является употребление в законодательстве настолько развернутых, как предлагает К.Ю. Тотьев, определений. Это нерационально, с практической точки зрения, поскольку усложняет процесс толкования и применения легальных дефиниций .

Следует отметить, что в зарубежном законодательстве определений конкуренции не содержится, что, безусловно, отражает отмечаемую зарубежными учеными размытость ее понятия1 .

Законодательное определение конкуренции, как и многие другие правовые нормы, содержащие легальные дефиниции, направлено на обеспечение однозначного толкования законоположений в процессе их реализации, а также установление внутренней согласованности и непротиворечивости законодательства2. Посредством данного определения обозначен объект защиты, составляющей, по сути, предмет правового регулирования Закона о защите конкуренции. Для данного закона понятие конкуренции имеет ключевое значение, с помощью определения этого понятия достигается общий целевой смысл закона .

При этом для целей закона особую важность имеет названный структурный аспект конкуренции. По сути, законодатель создал предписание использовать термин «конкуренция» именно в определенном в законе значении .

В целом следует отметить, что богатство содержания понятия конкуренция осложняет задачу его определения в законе, поскольку обуславливает существование различных подходов к его восприятию. Как отмечал в свое время См.: Handbook of antitrust economics / edited by Paolo Buccirossi. Cambridge, 2008. С .

8 .

См.: Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативных правовых актах:

Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 37-44 .

Гегель, «… правильность даваемого определения зависит от правильности тех восприятий, которые послужили его исходным пунктом, и от точек зрения, с которых его давали. Чем богаче подлежащий определению предмет, то есть чем больше различных сторон он представляет рассмотрению, тем более различными оказываются даваемые ему дефиниции»1 .

В связи с вышеизложенным мы в своем исследовании будем отталкиваться от легальной дефиниции конкуренции как наиболее широко распространенной и официально признанной .

Кроме понятия конкуренции, в рамках настоящего исследования заслуживают уточнения используемые в научных исследованиях и в законодательстве понятия «конкурентная политика» и «антимонопольная политика». Защита конкуренции является одним из направлений, реализуемых в рамках указанных политик, отсюда уяснение их содержания позволит выявить взаимосвязи защиты конкуренции с другими направлениями их реализации .

Конкурентная политика в сравнении с антимонопольной политикой зачастую рассматривается как более широкое понятие, однако в некоторых работах они отождествляются .

Под государственной конкурентной политикой понимают последовательную систему мер, направленных на создание, развитие, поддержание и защиту добросовестной и равной конкуренции на российских рынках2 .

Более детально содержание конкурентной политики раскрывается в определении И.В. Князевой3. По мнению данного ученого, конкурентная политика есть комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для развития конкуренции на рынке, а также пропаганда и распространение знаний, Гегель. Энциклопедия философских наук. М., 1974. Т. 1. С. 34 .

См.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Указ. соч. С. 15 .

См.: Князева И.В. Указ. соч .

способствующих созданию равных условий для всех участников рынка и формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил .

Содержание понятия конкурентной политики шире понятия антимонопольной политики за счет комплекса пропагандистских и разъяснительных мероприятий по информированию субъектов рынка о своих правах и обязанностях перед обществом и рынком (это явление в европейской практике получило название «адвокатирование конкуренции») .

Исходя из данного подхода, антимонопольная политика сводится к мероприятиям антимонопольных органов и органов по регулированию деятельности субъектов временных и естественных монополий в части осуществления государственного контроля соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к системе конкурентного права .

Те авторы, которые отождествляют конкурентную и антимонопольную политику, рассматривают антимонопольную политику в широком смысле. Она охватывает почти весь круг задач, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости, предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику и хозяйственную деятельность субъектов рынка .

По нашему мнению, отождествлять конкурентную и антимонопольную политики нельзя, поскольку сущность мероприятий, составляющих их содержание, различается .

В целях выявления разницы между конкурентной и антимонпоольной политиками внимания заслуживает подход Б.И. Пугинского к выделению отдельных направлений развития конкуренции. Указанный автор предлагает выделять следующие направления: стимулирование, ограничительные меры, меры по защите конкуренции1 .

Стимулирование заключается в мерах, направленных на поддержку конкуренции, стимулирование ее развития, обеспечение необходимых для этого условий. К стимулирующим мерам необходимо относить поддержку малого предпринимательства, меры по налоговому и таможенному регулированию в отдельных отраслях экономики или на отдельных товарных рынках .

Ограничительные (антимонопольные) меры заключаются в ограничении монополизма и злоупотребления доминирующим положением. Указанные меры должны рассматриваться как вспомогательные, придаточные по отношению к задаче развития конкуренции. Сами по себе антимонопольные меры, по мнению Б.И. Пугинского, не способны создать конкурентную среду в экономике .

К группе мер по защите конкуренции Б.И. Пугинский относит запрет и признание недействительными некоторых действий хозяйствующих субъектов (ст. 6 Закона о защите конкуренции); запрет принятия актов и совершения отдельных действий органов государственной власти; меры по борьбе с недобросовестной конкуренцией .

Предложенный Б.И. Пугинским подход является достаточно рациональным. Вместе с тем, на наш взгляд, разграничивать антимонопольные меры и меры по защите конкуренции нецелесообразно. Борьба с монополизмом и злоупотреблением доминирующим положением является неотъемлемым элементом системы защиты конкуренции, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в Закон о защите конкуренции .

По нашему мнению, конкурентную политику необходимо рассматривать как широкое понятие, включающее в себя защиту конкуренции, составляющую суть антимонопольной политики. Помимо защиты конкурентная политика включает стимулирование развития конкуренции .

См.: Пугинский Б.И. Указ. соч. С. 105 .

Таким образом, опираясь на результаты анализа истории развития научных представлений о конкуренции и законодательстве, регулирующем ее защиту, а также определившись с современными подходами к трактовке основных категорий в области защиты конкуренции, перейдем к изучению особенностей отечественного законодательства, регулирующего защиту конкуренции .

§ 2. Правовое регулирование защиты конкуренции Основы правового регулирования защиты конкуренции закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 2, 8, 10, 11, 12, 34, 51). Особое значение имеет ч. 1 ст. 8, в которой закреплено, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Во второй главе Конституции установлен запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию1 .

Положения Конституции Российской Федерации развиваются в отраслевом законодательстве, анализ которого на предмет отражения в нем сущности и содержания конкуренции позволяет определить наиболее характерные черты правового регулирования отношений, связанных с поддержкой и защитой конкуренции в России. Указанным отношениям, по нашему мнению, присущи такие особенности, как некодифицированность, межотраслевой характер и сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов. Раскроем суть указанных особенностей .

Нормы, регулирующие создание условий для развития конкуренции, ее поддержку и защиту, содержатся в различных нормативных правовых актах .

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с поддержкой и Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. № 237 .

защитой конкуренции, имеет межотраслевой характер. Оно осуществляется посредством норм, закрепленных в гражданском, административном, банковском, налоговом законодательстве .

Основополагающие правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области конкуренции, закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ)1. В частности, в ч. 1 ст. 10 ГК РФ указано, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке .

К административному законодательству относится Закон о защите конкуренции, имеющий приоритетное значение для регулирования отношений в области защиты конкуренции. В качестве целей указанного закона в нем закреплены: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков .

Административно-правовой характер имеют нормы, закрепленные в Федеральном законе «О рекламе»2. Действие данного закона охватывает конкурентные отношения, его целями в числе прочих являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства .

В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»3 закреплены антимонопольные Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Российская газета. № 238 - 239 .

08.12.1994 .

Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1232 .

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 1. Ст. 2 .

правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, а также установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности .

Особенности регулирования конкуренции на финансовых рынках, в частности на рынке банковских услуг, определены в федеральных законах «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации»1, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2. В правовом регулировании банковской деятельности в России, в отличие от других областей предпринимательской деятельности, преобладают административно-правовые нормы, что связано со значением банковской системы для развития экономики страны3 .

К сфере антимонопольного регулирования относятся административноправовые нормы, закрепленные в Федеральном законе «О естественных монополиях», который определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Важное значение имеет закрепление в ст. 4 указанного закона закрытого перечня сфер деятельности субъектов естественных монополий .

Таким образом, рассмотренные нами нормативные правовые акты, содержащие административно-правовые нормы, составляют основу правового регулирования конкурентных отношений в России. По сравнению с гражданскоФедеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27 .

Ст. 357; Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492 .

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790 .

См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права // Государство и право. 1998. № 9. С. 37; Грицаенко Р.А. Механизм административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М.,

2012. С. 36-40 .

правовыми нормами, административно-правовых норм, регулирующих конкуренцию, значительно больше .

Следует отметить, что в научных работах, посвященных анализу особенностей правового регулирования конкуренции, используются понятия «конкурентное законодательство» и «конкурентное право»1. Среди ученых существуют различные взгляды по поводу того, может ли конкурентное право претендовать на роль самостоятельной отрасли законодательства, какова структура конкурентного законодательства, а также по поводу соотношения конкурентного и антимонопольного права. Для определения перспектив развития конкурентного законодательства и теории конкурентного права представляет интерес выявление места указанных понятий в системе отраслей российского права .

Авторы курса лекций по конкурентному праву К.А.Писенко, И.А. Цинделиани и Б.Г. Бадмаев считают, что конкурентное право является одной из комплексных отраслей законодательства, регулирующих рыночную, хозяйственную деятельность. Объектом данной отрасли являются общественные отношения в экономической сфере, связанные с вопросами конкуренции и монополии .

Конкурентное право, имея предмет и объект, определенную сферу регулирования и круг субъектов регулирования, в то же время применяет самые разнообразные методы правового регулирования, характерные для различных отраслей права: например, гражданско-правовой метод дозволений или диспозитивный метод и метод императивных предписаний, властного принуждения, характерный для административного права и иных публично-правовых отраслей. С теоретико-правовой точки зрения, конкурентное право, формируясь вокруг своего объекта – общественные отношения в экономической сфере, связанные с вопросами конкуренции и монополии, – для осуществления такого регулирования исТотьев К.Ю. Конкурентное право: правовое регулирование конкуренции. М., 2000 .

пользует правовые институты различных правовых отраслей, таких как конституционное, гражданское, гражданско- и арбитражно-процессуальное административное, уголовное и уголовно-процессуальное право1 .

З.М. Казачкова определяет конкурентное право не как особую отрасль права, а как комплексную отрасль законодательства, которая формируется на базе конституционного принципа государственной поддержки конкуренции .

Выделение же внутри нее конкретных областей, в частности антимонопольного законодательства, защиты от недобросовестной конкуренции и др., обусловлено как использованием различных правовых способов государственной поддержки конкуренции, так и спецификой самого антимонопольного регулирования2 .

В приведенных взглядах на суть конкурентного права отражено, что комплексность конкурентного права как отрасли законодательства заключается в различной отраслевой принадлежности применяемых методов правового регулирования – гражданско-правовых и административно-правовых .

Комплексность российского конкурентного законодательства, наряду с различными методами правового регулирования, проявляется в его структуре .

В Законе о защите конкуренции содержатся нормы как об антимонопольном регулировании, так и о недобросовестной конкуренции .

Указанная особенность отличает отечественное законодательство от зарубежного. Подтверждение указанного мнения можно обнаружить, проведя сравнительно-правовое исследование законодательства в области конкурентных отношений в России и за рубежом. Так, например, в Германии отношения в области защиты конкуренции регулируются двумя разными нормативными правовым актами: Законом против ограничений конкуренции от 1957 года (также его называют Законом о картелях) и Законом против недобросовестной См.: Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. С.В. Запольского. М.,

2010. С. 13-15 .

Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США:

сравнительное правовое исследование: Дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2002 .

конкуренции от 1909 года. Аналогичное положение наблюдается в конкурентном законодательстве Польши, Чехии, Словакии и ряде других европейских государств .

Следует отметить, что структурные отличия в конкурентном законодательстве зарубежных стран в ряде случаев отражаются на его наименовании .

В США конкурентное законодательство носит название «антитрестовское» (Antitrust Law), что связано с первоначальной направленностью его норм против трестов. В настоящее время антитрестовское право США регулирует не только отношения, связанные с монополизацией рынка, но и пресечением недобросовестной конкуренции .

В европейских государствах рассматриваемая отрасль законодательства именуется конкурентной (Competention Law). Условия его формирования отличаются от условий формирования антитрестовского права в США. Так, например, в Германии самостоятельное антимонопольное (картельное: Kartellrecht) право возникло во второй половине прошлого века с принятием в 1957 году Закона о картелях. Это было обусловлено тем, что картели были широко распространенным явлением, особенно в тяжелой промышленности. Причиной такой ситуации явилось принудительное вмешательство государства в экономику страны во время второй мировой войны, что привело к ее значительной экономической концентрации во многих отраслях. Только принятые после войны законы союзников привели к общему запрету картелей .

Антимонопольное право, направленное против ограничения свободной конкуренции с помощью картелей или согласованных действий конкурентов, немецкие юристы отличают от законодательства против недобросовестной конкуренции. Оно возникло значительно раньше антимонопольного права (Закон о недобросовестной конкуренции 1896 г.) и защищает справедливую конкуренцию между предпринимателями. Обе отрасли законодательства (антимонопольное право и законодательство против недобросовестной конкуренции) обозначаются в Германии одним термином — «законодательство о конкуренции»1 .

Если обратиться к основным структурным блокам законов в отдельных странах, то можно заметить, что применяемое наименование отрасли законодательства (антимонопольное, об ограничительной практике) не совсем точно отражает его суть. К примеру, американские юристы отмечали, что Antitrust Law было бы более правильно определять как Procompetitive Law, поскольку его главная цель заключается не в выгоде потребителей и повышении эффективности производства, а в сохранении «конкуренции, которая правит рыночной экономикой». Что же касается антимонопольного законодательства, законодательства об ограничительной практике, антитраста, то данные области законодательства должны быть рассмотрены скорее как аспекты, отдельные стороны правового регулирования конкуренции .

Как видно из приведенных выше научных трактовок наименования конкурентного законодательства, вопрос о его структуре в разных государствах решен по-разному. Наименование зачастую отражает акценты в государственной политике в области конкуренции. В нашем исследовании ввиду особенностей российского законодательства термины «конкурентное законодательство» и «антимонопольное законодательство» не разграничиваются и используются как одинаковые. Вместе с тем, по мнению автора, насущным является вопрос о проведении четких различий не на уровне закона (это следующий шаг, следствие), а на уровне политики .

Современные исследователи отмечают тенденцию к трансформации антимонопольной политики в политику защиты конкуренции2. Как отмечает О.А .

Зимаков А.В. Политика содействия конкуренции в ФРГ: теория и практика: Дисс... .

канд. экон. наук. М., 2000 .

Лукашенко О.А. Переход от антимонопольной политики к политике защиты конкуренции в современных экономических условиях: Дисс. … канд. юрид. наук. Новосибирск, 2010 .

Лукашенок, «государственная политика регулирования конкурентных отношений характеризуется отходом от модели прямого вмешательства, развиваясь в направлении создания институциональных условий добросовестной конкуренции и формирования регулятивных механизмов, строящихся на оценке воздействия на конкурентную среду в целом, а не на отдельных субъектов рынка»1 .

Кроме того, по мнению некоторых ученых, регулирование в одном законе отношений в области недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности, объясняется неразвитостью конкурентных отношений в этих странах в период плановой экономики2. В связи с этим предлагается принять отдельный федеральный закон «О недобросовестной конкуренции», в котором следует установить общий запрет совершать действия, подпадающие под определение недобросовестной конкуренции, а в отдельных статьях подробно описать конкретные наиболее опасные виды таких действий, что сделало бы регулирование этого вопроса более полным и системным .

Таким образом, борьба с монополизмом и недобросовестной конкуренцией, а также стимулирование развития конкуренции представляют собой все более обособляющиеся государственные функции, направленные на решение стратегических задач государства в области поддержки и защиты конкуренции .

Эти функции образуют группы правовых норм в законодательстве .

П.М. Владимирова, отмечает, что категории «монополистическая деятельность» и «недобросовестная конкуренция» имеют разную правовую природу. В тоже время действующие нормативные правовые акты направлены на защиту конкуренции в целом, без применения какого-либо дифференцированного подхода. Поэтому исследуемую область законодательства ученый предлагает считать не антимонопольным законодательством, а «законодательством о защите конкуренции»3 .

Там же .

См.: Еременко В.И. Указ. соч. С. 111; Варламова А.Н. Правовое регулирование конкурентных отношений на товарных рынках Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд .

юрид. наук. М., 1998. С. 25-26 .

Владимирова П.М. Правовое регулирование конкуренции в Российской Федерации:

Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007 .

По нашему мнению, конкурентное законодательство переживает в настоящее время тенденции к дифференциации, которые выражаются в развитии обособленности его отдельных структурных разделов .

Наряду с дифференциацией для конкурентного законодательства характерна такая черта, как его унификация, которая предполагает единые правовые основы регулирования конкуренции на различных рынках (товарных и финансовых) и в различных секторах экономики .

Закон о защите конкуренции, в отличие от ранее существовавших законов, установил единые правовые основы защиты конкуренции как на товарных, так и на финансовых рынках. Вместе с тем, в действующем Законе о защите конкуренции предусмотрено подзаконное регламентирование особенностей функционирования финансовых рынков. Необходимость данной меры, на наш взгляд, обусловлена спецификой закономерностей развития конкуренции на отдельных видах рынка .

Следует отметить, что некоторые положения, касающиеся защиты конкуренции в отдельных отраслях экономики, закреплены в специальных законах (Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О естественных монополиях», Федеральный закон «Об электроэнергетике» и других) .

По нашему мнению, дифференциация антимонопольного регулирования в различных секторах экономики необходима в силу многообразия условий развития этих секторов и различий в их законодательном регулировании. Указанная дифференциация должна отражаться в действующем конкурентном и другом законодательстве. При этом наиболее рациональным является унификация мер защиты конкуренции, дифференциация же должна касаться, преимущественно, стимулирования ее развития .

Отчасти в названном соотношении унификации и дифференциации проявляется сочетание частно-правовых и публично-правовых методов в правовом регулировании конкурентных отношений в России. На наш взгляд, специфика отдельных секторов экономики, а также особенности регулирования конкуренции в них могут быть определены путем формирования наиболее им соответствующих правовых режимов .

Чтобы пояснить приведенный тезис необходимо обратиться к трактовке понятия «правовой режим». С.С. Алексеев определяет указанное понятие как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме — и это во многом определяет его специфику — один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, «климат», настрой в регулировании, что и лежит в основе классификации первичных юридических режимов1 .

Для секторов экономики в России присущи различные правовые режимы .

Так, например, для рынков топливно-энергетических ресурсов и рынков продовольственных товаров характерны режимы с различным сочетанием предписаний и дозволений. В силу ограниченности сырьевых ресурсов государство более активно воздействует на добычу полезных ископаемых, производство топлива и другие связанные с ними экономические процессы. Для правовых режимов, установленных для указанных рынков, предусмотрены лицензирование, экологические ограничения .

А.Н. Варламова, исследуя особенности правового регулирования конкуренции с учетом отраслевых особенностей рынков, предлагает классифицировать отрасли, имеющие специфику регулирования конкуренции. По данному критерию ученый выделяет сетевую деятельность; публичные службы; агропромышленный комплекс; отрасли, в которых Россия имеет (может иметь) конСм.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989 .

С. 185 .

курентные преимущества на мировых рынках; отрасли, связанные с использованием природных ресурсов; отрасли, обеспечивающие безопасность; отрасли, испытывающие значительное влияние со стороны иностранного капитала, а также отрасли, работающие на иностранном сырье; отрасли, имеющие иную специфику конкурентных отношений, свойственную только для данной отрасли1 .

Таким образом, в конкурентных отношениях и их государственном регулировании в настоящее время проявляются тенденции к унификации защитных, публично-правовых мер и дифференциации стимулирующих, частно-правовых мер. Приоритет при этом отдается административно-правовым мерам .

Преобладание публично-правовых начал в регулировании отношений конкуренции, по мнению З.М. Казачковой, предопределяет ведущую роль государства и его органов в антимонопольном регулировании, которая связывает, в том числе разрозненные нормы частно-правового порядка2 .

На эту же особенность антимонопольного законодательства России указывает в своем исследовании В.А. Горбачев, отмечающий доминирование публично-правовых норм в антимонопольном законодательстве. Вместе с тем, данный ученый предлагает конкурентное законодательство относить к сфере частного (предпринимательского) права, поскольку объектом регулирования конкурентных отношений являются рыночные (предпринимательские) отношения, действия и поведение участников рынка3 .

Анализ развития законодательства России и зарубежных стран позволяет придти к выводу о перманентно продолжающемся процессе корректировки конкурентного законодательства, которое сопровождается введением в законы и практику новых понятий, формулировок, форм нарушений конкуренции. Так, См.: Варламова А.Н. Правовое обеспечение развития конкуренции: учебное пособие .

М., 2010. С. 32 .

См.: Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: Дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2002 .

См.: Горбачев В.А.

Правовое регулирование конкурентных отношений на товарных рынках стран Европейского Союза и Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ:

Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010 .

например, в 2003 году КоАП РФ был дополнено еще одним составом администативного правонарушения – ст. 19.8 была дополнена частью 7: Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган по их требованию сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, либо представление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа1 .

Указанная тенденция развития конкурентного законодательства отражает динамичность конкурентных отношений, которая, в свою очередь, обусловлена постоянным процессом совершенствования и изменения рыночной конъюнктуры .

Отмеченное обстоятельство дает основание предполагать о дальнейшем обогащении сложившихся в теории, законодательстве и практике представлений о сущности и содержании понятия конкуренции. Актуальными направлениями развития конкурентного законодательства в России являются закрепление таких понятий, как «злоупотребление доминирующим положением», «возможность оказывать решающее влияние» и других. Это даст возможность, по нашему мнению, упорядочить административную и судебную практику по соответствующим делам об административных правонарушениях, сократить количество ошибок в правоприменении .

Судебная практика подтверждает обоснованность данного вывода .

Еще одной важной особенностью законодательства о конкуренции является заложенный в нем принцип экстерриториальности, то есть возможность применения его за рамками государственных границ юрисдикции, где оно было принято .

Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»

и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5624 .

В ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции закреплено, что положения данного закона применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации .

Указанная особенность обусловлена процессами глобализации и интеграции национальных экономик, которые оказывают влияние на развитие теории конкуренции, в том числе формирование понятийного аппарата в области защиты конкуренции, а также на законодательное регулирование конкурентных отношений .

В унификации подходов к трактовке терминов значительную роль играют решения наднациональных органов, в частности, Европейской комиссии и Суда Европейского союза. Так, например, в деле Hoffmann-La Roche & Со AG v .

Commission Суд Европейского союза дал одно из наиболее часто используемых определений термина «злоупотребление доминирующим положением»: «это объективная концепция, связанная с поведением предприятия, занимающего доминирующее положение, позволяющее ему оказывать воздействие на структуру рынка и как следствие присутствия на рынке такого предприятия, уровень конкурентных отношений стал слабее и это предприятие, посредством обращения к методам, отличающимся от методов, которые создают условия для нормальных конкурентных отношений на основе коммерческих сделок предприятий в сфере производства товаров или оказания услуг, оказывает негативное воздействие на поддержание или рост конкурентных отношений, все еще существующих на этом рынке»1 .

В качестве примера применения Закона о защите конкуренции к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между иностранными организациями можно отметить следующее .

Case 85/76 Hoffmann-La Roche & Co. AG v Commission of the European Communities ECR 461. 1979 .

В 2013 году ФАС России возбудила дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении двух узбекских сотовых операторов (ООО СП «Rubicon Wireless Communication» и специализированного филиала АК «Узбектелеком» - «Uzmobile»). Указанные сотовые операторы, работающие на территории Республики Узбекистан, попали под подозрение в создании картеля, направленного на устранение с рынка их основного конкурента – ООО ИП «Уздунробита», который является крупнейшим сотовым оператором Узбекистана, входящим в группу лиц ОАО «МТС» .

Таким образом, в настоящем параграфе рассмотрены основные особенности закондательства о защите конкуренции и тенденции его развития. Результаты анализа указанных особенностей и тенденций позволяют перейти к рассмотрению понятия и содержания административно-правовой защиты конкуренции .

§ 3. Административно-правовая защита конкуренции:

понятие и основные элементы содержания От рассмотрения сложившихся в теории и практике подходов к пониманию сущности конкуренции и законодательства, регулирующего ее защиту, перейдем к анализу административно-правовой защиты конкуренции .

Осознание в обществе социально-экономической ценности конкуренции привело к формированию системы ее административно-правовой защиты .

Исследование понятия и содержания указанной системы необходимо проводить на основе результатов анализа понятия административно-правовой защиты конкуренции и его сопоставления с другими схожими понятиями – правовая охрана и юридическая ответственность .

В целом понятие «правовая защита» в юридической науке используется достаточно давно и применительно к различным сферам правового регулирования. Так, например, указанное понятие широко применяется в экологическом законодательстве. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 содержится определение понятия «охрана окружающей среды» – это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В тоже время в статье 57 указанного закона употребляется уже другое понятие – «защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций» .

При этом определение указанного понятия в законе не закрепляется .

Несмотря на отсутствие однозначности в понимании правовой защиты, в научных работах предпринимались попытки разграничить понятия правовой охраны и правовой защиты .

Так, А.А. Букенен в своей диссертации, посвященной правовой защите собственности, указывает, что охрана осуществляется постоянно, а к защите приходится прибегать лишь при нарушении либо угрозе нарушения прав 2 .

Охрана имеет более общую цель, заключающуюся не только в пресечении правонарушений (собственно защите), но и в обеспечении реализации прав и законных интересов субъектов. При этом основной целью обеспечительных мер является создание условий для беспрепятственной реализации субъектами своих прав и законных интересов. Целью правовой защиты является пресечение негативного воздействия, восстановление нарушенных прав и законных интересов субъектов, а также, в определенных случаях, предупреждение негативного воздействия. Однако, по мнению А.А. Букенена, предупреждение посягательства в рамках обеспечения и защиты необходимо различать. В первом случае происходит предупреждение потенциального, абстрактного посягательства;

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133 .

См.: Букенен А.А. Правовая защита собственности в Российской Федерации: Дисс .

… канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 14-15 .

во втором – конкретного, реального посягательства, которое неизбежно имело бы место в случае неприменения мер защиты1 .

Основанием правовой охраны является закрепление соответствующих прав и свобод в действующем законодательстве, в результате чего правовая охрана осуществляется постоянно, пока определенная ценность находит отражение в нормах права. Правовая защита имеет своим основанием совершение определенного посягательства на охраняеый правом объект .

По нашему мнению, понятие защиты является более узким и входит в содержание понятия охраны. Как справедливо указывает Н.И. Матузов, защита – это момент охраны, одна из ее форм2 .

Следует отметить, что раскрытый нами подход к разграничению понятий «правовая охрана» и «правовая защита» вполне применим для характеристики понятия административно-правовой защиты конкуренции. Административноправовая защита конкуренции заключается в административно-правовых мерах пресечения нарушений конкуренции, а также предупреждения негативного на нее воздействия. Создание условий для развития конкуренции, ее стимулирование выходят за рамки защиты конкуренции и представляют собой обеспечительные меры, направленные на поддержку и развитие конкуренции .

Наряду с разграничением понятий «правовая охрана» и «правовая защита» применительно к теме настоящего исследования интерес представляет анализ взаимосвязей понятия защиты конкуренции с понятием юридической ответственности .

В науке разграничение понятий «правовая защита» и «юридическая ответственность» осуществляется по различным основаниям .

Одним из критериев указанного разграничения являются основания применения мер защиты и мер юридической ответственности. По мнению А.С. Шабурова, в основании применения мер защиты лежат объективно противоправные деяния, которые, не будучи правонарушениями, не влекут за собой мер Там же .

См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1997. С. 130-131 .

юридической ответственности. Основанием же применения мер юридической ответственности является только совершение правонарушения1 .

С.С. Алексеев разграничивает понятия правовой защиты и юридической ответственности по выполняемым ими функциям. Особенности юридических санкций выражаются в их делении на правовосстановительные и штрафные .

Это деление совпадает с классификацией санкций на меры защиты и меры ответственности2 .

Заслуживающей внимания является подход, согласно которому правовая защита и юридическая ответственность рассматриваются как различные стороны одно и того же явления. Так, С.Н. Братусь указывает, что «если исходить из того, что принудительное исполнение первоначальной обязанности или обязанности, возникшей после правонарушения, является юридической ответственностью, то нет оснований обособлять меры защиты в самостоятельную, отличную от ответственности категорию. То, что для обязанного лица является юридической ответственностью, то для управомоченного – мерой защиты»3 .

По нашему мнению, соотношение понятия правовой защиты конкуренции и понятия юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства может быть рассмотрено в двух указанных аспектах. С одной стороны, понятие защиты конкуренции шире понятия юридической ответственности. В частности, в настоящее время активное развитие получают такие административно-правовые меры защиты конкуренции, не связанные с ответственностью, как направление предостережений. С другой стороны – защита конкуренции рассматривается с позиций хозяйствующих субъектов, чьи экономические прав и интересы оказались ущемлены в результате нарушений конкуренции. Юридическая ответственность же используется для характеристики См.: Шабуров А.С. Поведение людей в правовой сфере // В кн.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2002. С. 431См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 272 .

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 123 .

правового статуса хозяйствующего субъекта, уличенного в нарушении конкуренции .

Отталкиваясь от приведенных выше рассуждений о соотношении категорий «правовая защита конкуренции», «правовая охрана» и «юридическая ответственность», перейдем к анализу использования понятия «защита конкуренции» в действующем законодательстве .

В Законе о защите конкуренции понятие «защита конкуренции» используется всего лишь четыре раза (в статьях 1, 2, 3 и 23). При этом толковать указанное понятие позволяет положение, закрепленное в статье 1, согласно которому к защите конкуренции относится предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации .

Казалось бы, понятие «предупреждение», использованное в приведенном выше положении статьи 1, не соответствует раскрытому нами ранее подходу .

Однако если обратиться к использованию данного понятия в других статьях Закона о защите конкуренции, то можно обнаружить, что смысл предупреждения состоит в предупреждении не абстрактного и потенциального, а конкретного и вполне реального посягательства, которое неизбежно имело бы место в случае неприменения мер защиты .

Так, например, в статье 25.7 Закона о защите конкуренции закреплено: «В целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства .

Основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства» .

Таким образом, основанием возникновения предупреждения являются конкретные действия, продолжение которых создает реальную угрозу нарушения антимонопольного законодательства .

На наш взгляд, было бы разумным и правильным закрепить в Законе о защите конкуренции само понятие «защита конкуренции». Это позволит четко определить границы действия указанного закона и, тем самым, подтолкнуть развитие правового закрепления других, на наш взгляд, не менее важных направлений развития конкуренции – ее стимулирования и поддержки .

Предлагается закрепить в статье 4 Закона о защите конкуренции слудеющее определение понятия «защита конкуренции»:

защита конкуренции – это меры, направленные на пресечение нарушений антимонопольного законодательства и восстановление нарушенных в результате указанных нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов .

К административно-правовой защите конкуренции относятся меры, имеющие административно-правовой характер. Среди них такие, например, как административная ответственность, направление антимонопольными органами предостережений и другие .

Таким образом, мы определились с понятием административно-правовой защиты конкуренции, что дает нам возможность перейти к рассмотрению указанного правового феномена с содержательной стороны, выявить состав входящих в него элементов и взаимосвязи между ними, а также другими элементами, присущими рассматриваемым конкурентным отношениям .

Административно-правовая защита конкуренции, по нашему мнению, должна закрепляться в законе и осуществляться в деятельности антимонопольных органов как система мер. В этой связи рациональным является использование понятия система административно-правовой защиты конкуренции .

Использование понятия «система» для исследования административноправовой защиты позволяет определить взаимосвязи между элементами, составляющими внутреннее содержание административно-правовой защиты конкуренции, а также взаимосвязи данных элементов с элементами других систем .

Содержание системы административно-правовой защиты конкуренции можно рассматривать с нескольких точек зрения: как государственную деятельность по пресечению нарушений антимонопольного законодательства, а также как индивидуальную деятельность физических и юридических лиц по отстаиванию своего права на нормальную конкуренцию .

С точки зрения государственной деятельности, система защиты конкуренции формировалась за счет принимаемых государством организационноправовых мер, направленных на пресечение нарушений антимонопольного законодательства .

Хронология развития деятельности по защите конкуренции правительств таких стран, как США, Германия, Франция, показывает постепенное обособление данной деятельности как самостоятельной функции государства, лежащей в основе всей государственной экономической политики. Процесс обособления выражался в формировании необходимой законодательной базы и специальных антимонопольных органов, призванных осуществлять меры по защите конкуренции .

В настоящее время в государствах с развитой рыночной экономикой государственная функция по защите конкуренции является по своей сути локомотивом государственной экономической политики, так как составляет ее основное ядро .

Так, например, результаты исследований антимонопольного регулирования в странах Евросоюза показывают, что цели антимонопольного регулирования во многом совпадают с целями государственно-правового регулирования в экономической сфере вообще. Их следует рассматривать в комплексе и в тесном взаимодействии друг с другом. В противном случае антимонопольное право Европейского Союза может оказаться неэффективным1 .

В Российской Федерации меры по защите конкуренции также органично включены в общую социально-экономическую политику. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2 в качестве принципов в отношениях государства с субъектами предпринимательской деятельности закреплено создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции. В разделе Концепции, посвященном институциональной среде инновационного развития, отмечается, что «формирование современной системы экономических институтов предполагает меры по стимулированию конкуренции на рынках товаров и услуг, развитию рыночной инфраструктуры, решению многих других проблем в целях обеспечения эффективного функционирования рыночной экономики. Прежде всего, предстоит обеспечить развитие конкурентной среды как ключевой предпосылки формирования стимулов к инновациям и росту эффективности на основе снижения барьеров выхода на рынки, демонополизации экономики, обеспечения равных условий конкуренции» .

Следует отметить, что понятию конкуренции в указанной Концепции уделено достаточно большое внимание. При этом указанное понятие используется в контексте общемировом, глобальном. Речь идет, в частности, о том, что в середине текущего десятилетия российская экономика оказалась перед долговременными системными вызовами, отражающими как мировые тенденции, так и Толоконников А.Н. Правовая защита конкуренции в Европейском Союзе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007 .

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489 .

внутренние барьеры развития. К первому вызову относится усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала. Кроме того, понятие конкуренции используется в контексте постановки задач – создание конкурентоспособной экономики и высококонкурентной институциональной среды .

И, наконец, третий аспект, в котором в Концепции используется понятие конкуренции – это непосредственно сама конкуренция на рынке. Отмечается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться рядом принципов, в том числе принципом создания условий для свободы предпринимательства и конкуренции .

Таким образом, мы рассмотрели взгляд на систему административно-правовой защиты конкуренции как один из основных элементов социально-экономической политики государства, что, на наш взгляд, позволяет увязать меры административно-правовой защиты конкуренции с общей иерархией целей и задач государственного управления в экономической сфере. Это характеризует внешние связи системы защиты конкуренции с системами более высокого порядка (социально-экономическая политика) и однопорядковыми системами (система таможенного регулирования, система налогового регулирования и другие) .

По нашему мнению, указанный взгляд на систему административно-правовой защиты конкуренции позволяет выявитьряд узловых проблем, которые препятствуют эффективному развитию указанной системы в настоящее время .

Одной из таких проблем является отсутствие согласованности и скоординированности в деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты конкуренции .

Указанная проблема проявляется, в частности, в противоречиях в деятельности отраслевых министерств (в области промышленности, транспорта, связи) и антимонопольных органов. Интересы отраслевых органов государственного управления, обусловленные стремлением сэкономить на эффекте масштаба производства, создать предприятия, конкурентоспособные в мировом масштабе, в ряде случаев выражаются в увеличении уровня концентрации в курируемых секторах российской экономики .

Так, например, при проведении международного тендера на поставки труб для сухопутных участков газопровода «Южный поток» в Европе российские производители труб большого диаметра будут участвовать в качестве единого представителя. Как отмечается, «объединение усилий позволит избежать внутренней конкуренции и «не размывать российскую составляющую» в будущих поставках для «Южного потока». Кроме того, такое объединение минимизирует проблемы с перевозкой труб и их перевалкой через российские порты, у трубников есть альтернатива — украинские порты, но компаниям хотелось бы задействовать российскую инфраструктуру. Российские компании смогут подстраховать друг друга в плане производства необходимых объемов, что будет спокойнее для кредиторов и заказчиков»1 .

Отсутствие заинтересованности отдельных ведомств в уменьшении экономической концентрации в курируемых ими отраслях экономики сказывается на эффективности деятельности антимонопольных органов. Так, например, по оценке руководителя ФАС России И. Артемьева, провал в реализации Программы развития конкуренции Российской Федерации был во многом обусловлен отсутствием согласованных действий отраслевых министерств, которые откладывали выполнение касающихся их пунктов программы. В итоге планы мероприятий по улучшению конкуренции в каждой отрасли оказались по сути замороженными2 .

Партнер Ротенбергов подключается к «Южному потоку» // http://www.vedomosti.ru .

Стенограмма заседания Правительства РФ 24.09.2012 // Официальный сайт ФАС России .

Для решения рассматриваемой проблемы представляется необходимым осуществить поиск новых научно-обоснованных организационно-правовых механизмов взаимодействия всех федеральных органов исполнительной власти в области защиты конкуренции. Одним из предложенных ФАС России вариантов является создание специальной Правительственной комиссии по развитию конкуренции. Такая инициатива ФАС России была поддержана Правительством Российской Федерации, при котором на базе ранее действовавшей Правительственной комиссии по поддержке малого предпринимательства сформирована Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства1 .

Рассмотрение в рамках настоящего параграфа вопросов, касающихся разработки и реализации государственной конкурентной политики, с методологической точки зрения, позволяет определить нам ключевые аспекты в государственно-управленческом воздействии на конкурентные отношения, влияющие на развитие административно-правового регулирования защиты конкуренции .

Диалектическая взаимосвязь между конкурентной политикой и административно-правовым регулированием защиты конкуренции заключается, с одной стороны, в том, что реализация данной политики основана на административноправовых нормах, закрепленных в антимонопольном законодательстве, а с другой стороны, в том, что внесение изменений в административно-правовое регулирование защиты конкуренции является одним из основных компонентов реализации политики .

Так, в частности, ФАС России в рамках осуществления полномочия ежегодно представлять в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, закрепленного в п. 10 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, подготовлены предложения по разработке втоПостановление Правительства РФ от 23 июля 2012 г. № 762 «О Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4385 .

рого и третьего антимонопольных пакетов законопроектов. Принятие указанных законопроектов позволило внести значительные изменения в административно-правовое регулирование защиты конкуренции .

Вместе с тем, конкурентная политика не ограничивается внесением изменений в административное законодательство, она также предполагает меры гражданско-правового и уголовно-правового характера. Следует отметить, что в конкурентной политике и законодательстве зарубежных стран сочетание указанных трех групп правовых мер (административно-правовых, уголовно-правовых, гражданско-правовых) различно и составляет уникальную для каждой страны модель правовой защиты конкуренции. Представляет интерес краткая характеристика таких моделей, применяющихся в США и странах Евросоюза .

Антимонопольное законодательство данных стран явилось образцом для формирования соответствующих законов в России и других государствах .

В антимонопольном законодательстве США преобладают меры уголовно-правового характера. Закон Шермана 1890 года как конституирующий антимонопольный закон в США имеет преобладающий характер уголовно-правового статута1 .

Основные принципы Закона Шермана изложены в его первых статьях2 .

Статья 1 признает незаконным всякий договор, объединение в виде треста или иной форме, а также сговор с целью ограничения развития промышленности либо торговли с различными штатами или иностранными государствами .

Лицо, признанное виновным в соответствующем нарушении, подвергаются штрафу или тюремному заключению .

Статья 2 признает виновным в правонарушении антимонопольного законодательства любое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать, либо вступающее в сговор с любым другим лицом, или лицами, с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между

См.: Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения: право и практика:

монография. М., 2011. С. 25-32 .

Казачкова З.М. Указ. соч .

различными штатами, либо с иностранными государствами. Мера пресечения в этом случае – штраф, тюремное заключение .

Статья 3 признает незаконным всякий договор, объединение в виде треста или в другой форме, либо сговор с целью ограничения промышленности или торговли на территории США .

С момента принятия Закона Шермана начала активно развиваться судебная практика по антимонопольным делам в США. Итогом многочисленных судебных разбирательств стало принятие в 1914 году двух законов: Закона Клейтона1, дополнившего существующие законы, направленные против незаконных ограничений рынка и развития на нем монополий, а также Закона об образовании Федеральной торговой комиссии2, призванной обеспечить контроль и пресечение действий, нарушающих антитрестовское законодательство .

Анализ развития государственной политики по защите конкуренции в США в XX веке приводит к выводу о чередовании периодов усиления и ослабления государственного регулирования конкурентных отношений. Непосредственное влияние на указанную особенность оказывала политическая ситуация в стране. Как отмечает в своем исследовании З.М. Казачкова, «каждый новый состав президентской администрации, особенно при смене «партии власти», вносил определенные изменения в механизм антимонопольного регулирования, в состав антимонопольных органов и конкретную направленность их действий»3 .

Положения Закона Клейтона (Clayton Antitrust Act 1914) включены в федеральный Кодекс Соединённых Штатов (United States Code) и содержатся в части 15, параграфы 12-27 .

Официальный текст опубликован на сайте Института юридической информации Корнельского университета (Cornell University’s Legal Information Institute):

http://www.law.cornell.edu/uscode/text .

Положения Закона об образовании Федеральной Торговой Комиссии (The Federal Trade Commission Act of 1914) включены в федеральный Кодекс Соединённых Штатов (United States Code) и содержатся в части 15, параграфы 12-27. Официальный текст опубликован на сайте Института юридической информации Корнельского университета (Cornell University’s Legal Information Institute): http://www.law.cornell.edu/uscode/text .

Казачкова З.М. Указ. соч. С. 18 .

Таким образом, в антимонопольном законодательстве США основной акцент делается на уголовно-правовых запретах и решающую роль в рассмотрении дел о нарушении конкуренции играют суды (основой законодательства служат судебные прецеденты). Кроме того, особенностью модели правовой защиты конкуренции в данной стране является признание монополий незаконными как таковыми (per se). Поэтому, судам для привлечения к ответственности компаний, обвиняемых в нарушениях антимонопольного законодательства, достаточно установить факт сговора конкурентов о цене. Формальный состав правонарушения не требует доказательств причинения или угрозы причинения вреда конкуренции в результате совершения правонарушения. Если сравнивать опыт США с отечественным, то важно отметить, что уголовное преследование по антимонопольным делам в России практически не играет заметной роли в антимонопольной политике .

Модели правовой защиты конкуренции в европейских странах, например, таких как Германия и Франция, отличаются от американской модели .

В европейских государствах развитие защиты конкуренции происходило, с одной стороны, под влиянием американского опыта, а с другой – их особенности в значительной степени обусловлены спецификой национальных экономик .

Для европейских стран характерно более сдержанное государственное антимонопольное регулирование, которое, в отличие от американской практики, основано не на формальном запрете, а предполагает контроль слияний и соглашений .

Так, например, в Германии политика содействия конкуренции признает наличие угрозы для конкурентных отношений на рынке в случае значительного увеличения степени концентрации экономической власти. В этом случае главным является недопущение чрезмерного увеличения экономической власти предприятий, когда таковое приводит к установлению доминирующего положения на рынке или усиливает его. При этом, однако, само наличие доминирующего положения на рынке не является поводом для принятия каких-либо мер, если это положение не используется для разного рода злоупотреблений по отношению к конкурентам1 .

Во Франции государственная политика по защите конкуренции традиционно следует политике дирижизма – вмешательства государства в хозяйственную деятельность и четкой регламентации экономических процессов2. Первыми актами, регулирующими конкурентные отношения в этой стране, являлись Конституция 1791 г.3, провозгласивший принцип свободы торговли и предпринимательства, и ст. 419 Уголовного кодекса Франции 1810 г.4, запрещавшая объединения, направленные на подрыв нормального действия закона спроса и предложения .

Кроме того, ключевым для развития антимонопольной политики во Франции стало принятие в 1986 году Ордонанса № 86-1243 о свободе цен и конкуренции5. Данным нормативным правовым актов были определены случаи, когда правительство может вмешиваться в конкурентные отношения. В частности, сюда относилось регламентирование цен для отдельных секторов экономики, где ценовая конкуренция ограничена либо в силу монопольной ситуации, либо серьезных трудностей в снабжении, либо законодательных и инструктивных положений. Правительство также может устанавливать меры против чрезмерного повышения цен, временные меры, продиктованные кризисной ситуацией, чрезвычайными обстоятельствами, публичным бедствием или явным образом неестественной ситуацией на рынке в определенной отрасли6 .

Зимаков А.В. Политика содействия конкуренции в ФРГ: теория и практика: Дисс. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 61-68; Act Against Restraints of Competition (Gemany) (26 July 2011) // http://www.bundeskartellamt.de .

Галицкий А.Е. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке по законодательству России и Франции: Сравнительно-правовой анализ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007 .

http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1791.htm .

Code pnal de l'empire franais 1810 // http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k57837660 .

Ordonnance № 86-1243 du 1 dcembre 1986 relative a la libert des prix et de la concurrence // Journal officiel de la Rpublicue Francaise. 09.12.1986 .

Еременко В.И. Указ. соч. С. 89-91 .

В 2000 году во Франции был принят Коммерческий кодекс 1, основой содержания Книги четвертой которого («О свободе цен и о конкуренции») являются нормы рассмотренного нами Ордонанса. В данной Книге регламентированы вопросы ценообразования и взаимоотношений между предпринимателями, занимающимися экономической деятельностью в одной и той же или в смежных сферах, правила об антиконкурентных действиях, об экономической концентрации предприятий, о прозрачности предпринимательской деятельности, о действиях, подрывающих конкуренцию между предпринимателями, и т.п. Согласно Коммерческому кодексу, ключевая роль в процессе принятия Правительством решений в области защиты конкуренции принадлежит Антимонопольному органу (Autorit de la concurrence). Существенной особенностью в компетенции Autorit de la concurrence, по сравнению с компетенцией предшествующей ему Комиссии по конкуренции (Conseil de le concurrence), стало наделение Autorit de la concurrence полномочием по своей инициативе проводить исследование отдельных секторов рынка. По мнению Президента Autorit de la concurrence Бруно Ляссера, эти полномочия позволят антимонопольному органу занять более активную позицию и четко определить свои приоритеты2 .

Таким образом, в Германии и Франции антимонопольное законодательство содержит значительное число административно-правовых норм, наделяющих достаточно широкими полномочиями антимонопольные органы .

Резюмируя краткий анализ основных особенностей защиты конкуренции в рассмотренных зарубежных странах, следует отметить, что антимонопольное законодательство является ключевой формой государственно-правового воздействия на конкурентные отношения. Посредством него государство создает институциональную среду, определяющую условия конкуренции в экономике и обеспечивающую реализацию основных направлений антимонопольной политики. Данная институциональная среда состоит из набора законодательных Code de commerce (Version consolide au 1 octobre 2012) // http://www.legifrance.gouv.fr .

An interview with Bruno Lasserre. Autorit de la concurrence. Annual report 2011 (English version) // http://www.autoritedelaconcurrence.fr .

актов, определяющих правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и правила вмешательства государства в это взаимодействие .

Развитие защиты конкуренции в зарубежных странах происходит преимущественно в рамках административно-правового режима регулирования1 .

Посредством административно-правовых норм регулируются такие ключевые элементы современных систем защиты конкуренции, как расследования антимонопольных нарушений, в том числе антиконкурентных соглашений и злоупотреблений доминирующим положением, а также иные процедуры деятельности антимонопольных органов, в том числе контроль слияний, контроль соглашений. Среди предмета административно-правового регулирования во многих странах выступают также контроль предоставления государственной помощи, административное нормотворчество, статус контролирующего органа, основы и порядок его взаимодействия с иными публичными субъектами власти, порядок квазисудебного и судебного оспаривания актов конкурентных (антимонопольных) органов, публичная ответственность нарушителей и т.д.2 .

В конкурентном законодательстве России, с точки зрения роли административно-правовых норм, необходимо уточнить две отмечаемых в современных юридических исследованиях особенности правового регулирования конкуренции .

Во-первых, для России, как ни для одной другой страны Запада, присущ дуалистический характер, который выражается в четком разделении отраслей права на частные и публичные .

Во-вторых, административно-правовые нормы преобладают в российском антимонопольном законодательстве .

Обе из указанных особенностей имеют значение скорее для теории, чем для практики. Однако они оказывают влияние на развитие государственной Писенко К.А. Стандарты административного права и современное административно-правовое регулирование защиты конкуренции в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. № 3 .

Никеров Г.И. Административный механизм антимонопольного регулирования // Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха и В.К. Пучинского. М., 2004 .

конкурентной политики. В частности, принципиальным является вопрос о преобладании в правовом регулировании принципов административного права или гражданского права .

Если опять же обратиться к опыту зарубежных стран, то защита конкуренции в них чаще всего основана на разделении правового регулирования защиты рынка от недобросовестной конкуренции и монополистических действий. При этом нормативные правовые акты, содержащие нормы в области недобросовестной конкуренции, устанавливают меры защиты конкуренции частно-правового характера. Правовые акты, регулирующие монополистическую деятельность, определяют меры, имеющие в большинстве своем публично-правовую природу .

Рассмотрение опыта зарубежных стран в структурировании мер конкурентной политики позволяет нам определить место среди них мер административно-правовой защиты конкуренции .

В настоящее время отечественными авторам выделяются следующие элементы в государственной конкурентной политике:

стимулирующие меры (меры по созданию и развитию конкуренции);

ограничительные меры;

меры по защите конкуренции .

К мерам, стимулирующим создание и развитие конкуренции, можно отнести различные налоговые преференции и льготы, предоставление кредитов и льготные условия кредитования, устранение административных барьеров, разукрупнение предприятий с целью создания конкурирующих структур, а также ряд других мер .

Ограничительные меры, которые должны носить дополнительный характер по отношению к развитию конкуренции, — это, в частности, действия антимонопольного органа, осуществляемые с целью контроля за экономической концентрацией. Меры по защите конкуренции состоят в пресечении действий, нарушающих нормы законодательства о конкуренции, они предусматривают ответственность за данные нарушения1 .

Среди указанных мер частно-правовой характер присущ, преимущественно, стимулирующим мерам. Удельный вес данных мер достаточно незначителен, на что обращают внимание некоторые исследователи .

Меры защиты конкуренции на сегодня составляют самый обширный комплекс мер, который необходимо рассматривать как систему .

Система административно-правовой защиты конкуренции включает в себя три крупных группы административно-правовых средств: средства защиты от недобросовестной конкуренции, средства защиты от монополистических действий, средства защиты от антиконкурентных действий публичных органов. Исходя из указанного деления содержания системы административноправовой защиты конкуренции построена третья глава настоящего исследования .

Вместе с тем, содержание системы административно-правовой защиты конкуренции может быть исследовано и с других сторон .

Заслуживает внимание выделение в системе административно-правовой защиты конкуренции элементов, в которых проявляются методы административно-правового принуждения и убеждения .

В рамках настоящего исследования заслуживает вопрос о сочетании в правовом регулировании защиты конкуренции основных административноправовых методов: убеждения и принуждения. Данные методы являются основными методами государственного управления и борьбы с правонарушениями, включая административные проступки. Теоретическое осмысление особенностей применения указанных методов в области защиты конкуренции позволит выработать рекомендации по их совершенствованию .

Анализ антимонопольного законодательства и практики по его применению позволяет сделать вывод о том, что среди указанных методов преобладает Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Указ. соч .

метод административного принуждения, использование которого в целях защиты конкуренции имеет специфику .

Во-первых, принудительные меры в антимонопольном регулировании применяются чаще всего не к индивидуальным, а к корпоративным субъектам общественных отношений. В связи с этим, следует отметить, что на применении данных мер сказывается разработанность законодательства об ответственности юридических лиц. Кроме того, объектами принуждения зачастую выступают государственные органы и учреждения, а также их должностные лица. В докладе ФАС России о состоянии конкуренции в России за 2011 год отмечается, что доля дел, возбужденных в отношении указанных субъектов, составляет более 50 % (5763 дела)1 .

Во-вторых, санкции за нарушения антимонопольного законодательства отличаются большими денежными штрафами. При этом в ряде случаев имеет место обратный эффект от применения крупных денежных санкций .

Так, например, в Программе развития конкуренции в Российской Федерации отмечается нецелесообразность использования по делам в отношении естественных монополий категории так называемого «оборотного» штрафа .

Наложение санкции, кратной обороту компании на определенном рынке – адекватная реакция на вред, причиняемый этому рынку, но неоправданная в ситуации, когда угроза для рынка отсутствует. Расчет и последующее длительное обжалование такого штрафа затягивает исполнение предписания антимонопольного органа и процесс подключения потребителя к инфраструктуре. Затраты на выплату штрафа в конечном итоге также ложатся на потребителя (поскольку субъект естественной монополии компенсирует понесенные расходы на его уплату через включение суммы штрафа в инвестиционную программу, тариф на услуги) .

Доклад о состоянии конкуренции в России. М., 2012. С. 127 // http://fas.gov.ru .

В тоже время, в статье 7 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции1 указано, что предпочтительными являются штрафные санкции, исчисляемые исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение .

В-третьих, нормативная основа применения административного принуждения в конкурентных отношениях характеризуется фрагментарностью, что проявляется в рассредоточении отдельных правовых норм в различных нормативных правовых актах. В частности, административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства установлена в КоАП РФ, однако составы правонарушений, закрепленные в указанном кодексе, применяются с опорой на ключевые определения и запреты, содержащиеся в Законе о защите конкуренции. Кроме того, правовые нормы, устанавливающие особенности защиты конкуренции, содержатся в законах, регулирующих отдельные сегменты рынка .

Например, ст. 50 Лесного кодекса Российской Федерации содержит нормы, запрещающие монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, а также антиконкурентные действия органов публичной власти в области использования лесов. Указанные запреты дублируют положения Закона о конкуренции. В тоже время, в ч. 3 указанной статьи в целях защиты конкуренции установлена возможность ограничения объемов заготовки древесины

– уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти может устанавливаться максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц, за исключением случаев, когда аукцион по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений признан несостоявшимся по причине участия в нем менее двух участников2 .

См.: Соглашение о единых принципах и правилах конкуренции (Заключено в г .

Москве 09.12 .

2010) // СПС Консультант Плюс .

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278 .

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 395 «Об установлении максимального объема древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц» указанное ограничение объемов заготовки древесины лицом или группой лиц, в лесах, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, составляет не более 35 процентов от суммы утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек в отношении лесов, расположенных в границах всех лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской Федерации1 .

Аналогичным с Лесным кодексом Российской Федерации образом сконструированы правовые нормы о защите конкуренции в Федеральном законе от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в ч. 3 ст. 10 которого предусмотрена возможность установления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти максимальной площади охотничьих угодий, в отношении которых могут быть заключены охотхозяйственные соглашения одним лицом или группой лиц2 .

Кроме рассмотренного способа защиты конкуренции, в отдельных отраслях экономики может применяться особый порядок осуществления государственного контроля за экономической концентрацией. Так, например, такой порядок установлен в области использования водных объектов, в соответствии с ч. 3 ст. 40 Водного кодекса Российской Федерации3 .

Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 395 «Об установлении максимального объема древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3283 .

Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3735 .

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 .

Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Правила осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов1. Указанными Правилами установлена обязанность уведомлять антимонопольный орган для лиц или групп лиц о предоставлении ему (им) в установленном порядке в пользование части акватории водного объекта, если такое лицо (группа лиц) получает право пользования более чем 100 тыс. кв. метров акватории водного объекта, а также другие случаи направления уведомлений .

Значительно большее число норм о защите конкуренции закреплено в Федеральном законе «О естественных монополиях» и Федеральном законе «Об электроэнергетике»2, что обусловлено существенными потребностями в антимонопольном регулировании на рынках электроэнергии и других рынках, где осуществляют деятельность естественные монополии .

Анализ содержания указанных выше и других нормативных правовых актов на предмет оценки закрепления в них норм о защите конкуренции позволяет сделать вывод, что в целом, законы, касающиеся защиты конкуренции, во многих случаях не согласованы друг с другом, поскольку приняты в разные промежутки времени и отражают различные периоды развития государственной экономической политики .

Так, например, Федеральный закон «О естественных монополиях» принят в 1995 году. Сегодня существуют большие коллизии между данным законом и Законом о конкуренции. По словам руководителя ФАС России И. Артемьева, «из этого более частного закона вырастают такие законы, как, например, закон «О газоснабжении», и другие частные законы, которые, несомненно, во многих своих позициях уже устарели, носят антиконкурентный характер. И чаПостановление Правительства РФ от 8 апреля 2009 г. № 314 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 15. Ст. 1843 .

Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177 .

сто суды совершенно справедливо применяют частный закон вместо общего закона «О защите конкуренции», что, собственно, конечно, приводит к очень большим коллизиям и очень неконкурентным решениям, в том числе в судах»1 .

Кроме того, в Законе о конкуренции 1991 г. действующей осталась единственная норма, закрепляющая определение понятия «аффилированные лица», в остальной части данный закон утратил силу .

В-четвертых, к специфике применения административного принуждения в антимонопольном регулировании следует относить отсутствие четкой законодательной дифференциации нарушений, связанных с ограничением конкуренции, и нарушений, касающихся ущемления интересов отдельных участников рынка, не влияющих на конкуренцию .

Так, например, отсутствует законодательное разграничение неправомерного отказа в подключении частного дома к электрическим сетям и картельным сговором, имеющим серьезные последствия для конкурентной среды и неопределенного круга потребителей .

В результате антимонопольные органы выполняют несвойственные им функции, что обусловлено также недостаточной активностью органов по защите прав потребителей .

Среди негативных факторов также следует отметить отсутствие закрепления в процессуальном законе особенностей доказывания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, что не дает возможность органам судебной власти учитывать специфику данной категории дел .

Таким образом, анализ особенностей применения административного принуждения в области защиты конкуренции показывает, что указанное принуждение является составной частью механизма административно-правового регулирования конкурентных отношений и всецело подчинено характерным для данного механизма принципам, функциям и методам регулирования .

Стенограмма заседания Правительства РФ 24.09.2012 // Официальный сайт ФАС России .

Указанные особенности представляют собой опорную точку для выявления и анализа актуальных направлений развития материально-правовых и процессуальных аспектов противодействия нарушениям антимонопольного законодательства .

Применение в антимонопольном регулировании метода убеждения также характеризуется рядом отличительных свойств .

К одной из форм применения данного метода является адвокатирование конкуренции. Указанная форма в настоящее время занимает особое место в проводимой ФАС России работе по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства и защите конкуренции – доля таких мероприятий сохраняется стабильной, составляя ежегодно порядка 18%1 .

Наряду с указанными двумя методами, в современных научных источниках выделяется метод административно-правового ограничения, который также характерен для антимонопольного регулирования2. Данный метод представляет собой систему нормативно зафиксированных типичных способов и приемов выявления и предотвращения формально определенных факторов и условий, которые связаны с ожидаемыми нарушениями антимонопольных требований и способны причинить вред конкурентной среде в экономической сфере. К указанным способам относятся, в частности, установление антимонопольными органами и их должностными лицами временных или постоянных ограничений прав физических и юридических лиц, полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, возложение специальных временных административных обязанностей. В структуре рассматриваемого метода выделяются меры официальной оценки сделок экономической концентрации, меры официальной оценки предоставления преференций, меры административного наблюдения, меры по признанию хозяйствующих субъектов доминирующими на товарном рынке .

Доклад ФАС России о состоянии конкуренции в России за 2011 год. С. 25 .

Карпов С.А. Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2012 .

По нашему мнению, меры административно-правового ограничения целесообразно рассматривать не наряду с мерами административного принуждения и убеждения, а как отдельные элементы в механизме применения последних. Поскольку перечисленные меры: оценка, наблюдение, признание, в конечном счете, направлены на применение принудительных мер либо мер убеждения, являющихся по сути реакцией антимонопольного органа на выявленные недостатки в деятельности того или иного хозяйствующего субъекта либо их группы .

Таким образом, нами рассмотрено содержание системы административно-правовой защиты конкуренции, с точки зрения выделения в ней элементов принуждения и убеждения. Административно-правовому принуждению в силу его значимости для защиты конкуренции в настоящем исследовании уделена отдельная глава .

Еще одним подходом к анализу содержания системы административноправовой защиты конкуренции является выделение отдельных административно-правовых средств защиты конкуренции .

Прежде чем приступить к характеристике указанных средств, определим само понятие «административно-правовые средства». На наш взгляд, для этой цели целесообразно обратиться к рассуждениям С.С. Алексеева относительно правовых средств. Указанный ученый полагает, что правовые средства не образуют каких-то особых, принципиально отличающихся от традиционных, зафиксированных догмой права, в общепринятом понятийном аппарате явлений правовой действительности. Это весь арсенал, весь спектр правовых феноменов разлиных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются, с позиций их функционального предназначения, тех черт, которые характеризуют их как инструменты правового регулирования1 .

В юридической литературе под правовыми средствами понимают различные правовые явления. Так, Б.И. Пугинский к ним относит способы защиты См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 347 .

прав, меры оперативного воздействия, сделки, меры ответственности, договоры, внедоговорные обязательства, презумпции, фикции1. По мнению В.А. Сапуна, правовые средства включают дозволения, запреты и позитивные обязывания2. Наряду с приведенными точками зрения, к правовым средствам также относят нормы и принципы права, юридические факты, субъективные права и юридические обязанности, льготы, меры поощрения, меры наказания, правоприменительные акты3, методы правового регулирования4, нормы и правоотношения5, правоотношения и санкции6, законодательную инициативу, согласительные комиссии, референдум, жалобу, иск, заявление, ходатайства7, способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права8, юридические возможности, заложенные в нормах гражданского законодательства, используемые в процессе реализации этих норм9 .

Анализ указанных трактовок правовых средств позволяет конститатировать, что они есть не что иное как правовые явления. Об этом совершенно спраСм.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях .

М., 1984. С. 91 - 92 .

См.: Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: Дис.... доктора юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 3 - 5 .

См.: Попинов П.В. Правовые средства регулирования рыночных отношений в современной России: Дисс.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 36 .

См.: Знаменский Г.Л. Совершенствование хозяйственного законодательства: цель и средства. Киев, 1980. С. 213 .

См.: Петрова Г.О. Уголовно-процессуальное регулирование и его средства: норма и правоотношение: Автореф. дисс.... доктора юрид. наук. Н. Новгород, 2003 .

См.: Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом

- юридическая основа хозяйственной самостоятельности производственных объединений (предприятий): Автореф. дисс.... доктора юрид. наук. М., 1980. С. 127 .

См.: Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий теории права: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 128 - 133 .

См.: Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Правоведение. 1983. № 2. С. 37 .

См.: Калмыков Ю.Х., Баринов Н.А. Правовые средства обеспечения имущественных потребностей граждан // Гражданское право и сфера обслуживания: Межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск, 1984. С. 51 .

ведливо пишет А.В. Малько – термин «правовые средства» можно взаимозаменять терминами «правовые явления», «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые условия»1 .

Таким образом, рассматривая систему административно-правовой защиты конкуренции как совокупность взаимосвязанных административно-правовых средств необходимо уяснить, что сами указанные средства, по своей сути, – это разнообразные традиционные правовые явления. Их выделение в настоящем исследовании осуществляется исходя из функциональных соображений, то есть с точки зрения их значения для административно-правовой защиты конкуренции и роли в системе указанной защиты .

К административно-правовым средствам защиты конкуренции, в частности, относятся средства судебной защиты конкуренции. Одним из таких средств, в частности, является рассмотрение в судах дел об административных правонарушениях в области нарушения антимонопольного законодательства. В своей совокупности указанные средства образуют судебную форму защиты конкуренции, сущность которой более подробно рассматривается в третьем параграфе четвертой главы диссертации .

В качестве административно-правовых средств защиты конкуренции необходимо особо выделять контрольную деятельность антимонопольных органов, плановые и внеплановые проверки указанными органами соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами. Современная система административно-правовой защиты конкуренции характеризуется ключевой ролью антимонопольных органов .

Особенностью современной системы административно-правовой защиты конкуренции является то, что административно-правовые нормы в области защиты конкуренции не кодифицированы и содержатся в различных нормативных правовых актах: Законе о защите конкуренции, КоАП РФ, Федеральном См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Учебник. М., 2004 .

законе «О рекламе», Федеральном законе «О естественных монополиях» и других. Составы административных правонарушений в области защиты конкуренции в настоящее время закреплены в КоАП РФ и Законе о защите конкуренции .

Вместе с тем, такое административно-правовое средство защиты конкуренции, как принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, получило закрепление в ст. 38 Законе о защите конкуренции, но не нашло отражения в качестве самостоятельного вида административного наказания в КоАП РФ .

Таким образом, подводя итоги первой главе настоящего исследования, необходимо отметить следующее:

1. Конкуренция как неотъемлемый элемент рыночной экономики приобретает в России особое значение, поскольку в настоящее время отечественная экономика характеризуется высоким уровнем концентрации и широким распространением монополистической деятельности, что обусловлено пережитками советского административно-планового экономического уклада .

2. Защита конкуренции является одним из компонентов конкурентной политики государства, наряду со стимулирующими и ограничительными мерами .

Указанные компоненты конкурентной политики представляют собой все более обособляющиеся государственные функции, направленные на решение стратегических задач государства в области поддержки и защиты конкуренции. Эти функции образуют группы правовых норм в законодательстве .

Защита конкуренции – это меры, направленные на пресечение нарушений антимонопольного законодательства и восстановление нарушенных в результате указанных нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов .

3. Защита конкуренции в России в настоящее время осуществляется преимущественно административно-правовыми мерами .

Административно-правовая защита конкуренции – это административноправовые меры, направленные на предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства .

3. Административно-правовую защиту конкуренции необходимо осуществлять и развивать как систему .

Система административно-правовой защиты конкуренции – это совокупность взаимосвязанных административно-правовых средств, применяемых в целях предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства. К указанным средствам относятся судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях в области защиты конкуренции, контрольная деятельносять антимонопольных органов, действия хозяйствующих субъектов, направленные на защиту своих прав и интересов в области конкуренции .

4. Дифференциация антимонопольного регулирования в различных секторах экономики необходима в силу многообразия условий развития этих секторов .

5. В конкурентных отношениях и их государственном регулировании в настоящее время проявляются тенденции к унификации защитных, публичноправовых мер и дифференциации стимулирующих, частно-правовых мер .

6. Важной особенностью законодательства о конкуренции, к которой часто обращаются исследователи, является заложенный в нем принцип экстерриториальности .

7. Современное состояние административно-правового регулирования отношений в области защиты конкуренции характеризуется ключевой ролью антимонопольного органа в защите конкуренции, двуединым закреплением составов правонарушений в КоАП РФ и Законе о защите конкуренции .

Глава 2. Субъекты административно-правовой защиты конкуренции § 1 .

Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия Задачи по защите конкуренции, а также по обеспечению ее нормального состояния и развития в развитых странах возложены на специальные государственные органы – антимонопольные органы, наделенные соответствующими контрольно-надзорными полномочиями .

Структура и правовой статус указанных органов варьируются в зависимости от особенностей системы исполнительной власти и территориального устройства различных государств .

В России функции антимонопольного органа выполняет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и ее территориальные органы .

По нашему мнению, особенности правового статуса ФАС России во многом отражаются на эффективности защиты конкуренции. В связи с этим необходимо уделить внимание тем задачам и функциям, которые закреплены за ФАС России в действующих нормативных правовых актах .

Первое, что заслуживает внимание – это выбор организационно-правовой форм антимонопольного ведомства и определение его места в системе исполнительной власти .

Место ФАС России в системе федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, согласно которому руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации .

Следует отметить, что до 2004 года антимонопольным органом являлось Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и подУказ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2754 .

держке предпринимательства. В связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти и вступлением в силу Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» указанное Министерство было упразднено, а его функции, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, были переданы ФАС России1 .

Установление федеральной службы в качестве организационно-правовой формы антимонопольного ведомства в России обусловлено тем, что в его функциях преимущественно сосредоточены контрольно-надзорные полномочия .

В соответствии с названным выше Указом № 314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности .

Федеральные службы не вправе осуществлять в установленных сферах деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации .

Вместе с тем, необходимо отметить, что как и остальные федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России, ФАС России наделена нормотворческой компетенцией, что закреплено в ч. 1 Положения о ФАС России2. Однако отличительной особенностью правового статуса ФАС России является то, что за ней не закреплена функция по выработке и реализации государственной политики, как это сделано в отношении большинства указанных служб .

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945 .

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Собрание законодательства РФ. 2004 .

№ 31. Ст. 3259 .

В тоже время в п. 8 Положения о ФАС России установлено, что руководитель Федеральной антимонопольной службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности .

Анализ деятельности ФАС России в области регулирования конкурентных отношений показывает, что служба реализует функцию по выработке государственной политики в области поддержки и защиты конкуренции. Так, например, служба являлась основным разработчиком Программы развития конкуренции, в результате проведенной ею работы внесены серьезные изменения в антимонопольное законодательство .

Исходя из этого, рациональным было бы закрепить в качестве функции ФАС России разработку и реализацию государственной политики в сфере поддержки и защиты конкуренции. Этот шаг, на наш взгляд, приблизит ведомство к министерскому статусу, придаст ему особую роль, которую в настоящее время играют, например, многие федеральные службы силового блока (ФСБ России, ФСКН России, ФСИН России). Данная мера соответствует общей закономерности, которую, по нашему мнению, следует обозначить как развитие ФАС России как правоохранительной структуры1 .

Следует отметить, что наряду с ФАС России, деятельность, направленную на защиту конкуренции, осуществляет Правительство Российской Федерации. К его полномочиям, в частности, относится регулирование экономических процессов, обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности2 .

В Правительстве сформирована Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства, на которую возложена задача обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти и взаимодействия с представителями предпринимательского Сайт ФАС России .

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 .

сообщества по выработке предложений, связанных с реализацией государственной политики в сфере конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства1 .

Кроме того, несмотря на то, что в Положении о Минэкономразвития России понятие конкуренции ни разу не употребляется, данный федеральный орган, осуществляя функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, напрямую воздействует на конкурентные отношения, в том числе в части, касающейся защиты конкуренции2 .

На одном из заседаний Правительства Российской Федерации по вопросам развития конкуренции заместитель Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворкович выразил мнение, что Минэкономразвития является ключевым министерством, которое должно заниматься конкурентной политикой. По словам политика, «ФАС – это антимонопольная служба, это прежде всего – правоприменение. Политика в этой сфере и подталкивание всех ведомств, координация работы всех ведомств в отношении конкурентной политики – это, с моей точки зрения, одно из главных полномочий Минэкономразвития»3 .

По нашему мнению, распределение функций в области защиты конкуренции на уровне Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти требует научно обоснованного совершенствования .

Сложившийся акцент на деятельности ФАС России по защите конкуренции не позволяет решить одну из важных проблем в этой области – проблему Постановление Правительства РФ от 17 марта 2008 г. № 178 «О Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства»

(ред. от 23.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 12. Ст. 1138 .

Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» (ред. от 28.01.2013) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2867 .

Стенограмма заседания Правительства РФ от 14 июня 2012 г. // http: // правительство .

РФ / docs / 19276 .

координации деятельности федеральных органов исполнительной власти .

Между тем, данная проблема негативно отражается на результатах работы в области поддержки и развития конкуренции, поскольку отдельные федеральные органы (как, например, Минтранс России, Минэнерго России и др.), преследуя узковедомственные интересы, вопросам поддержки конкуренции в курируемых отраслях российской экономики не уделяют должного внимания .

В этой связи заслуживает внимания опыт распределения функций в рассматриваемой области между государственными органами в некоторых зарубежных странах .

Сравнительная характеристика зарубежного опыта создания и функционирования структур государственного управления в области защиты конкуренции позволит выявить наиболее перспективные направления использования данного опыта в деятельности Правительства Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и других федеральных органов исполнительной власти .

Предотвращением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в ФРГ занимаются несколько государственных органов .

Согласно параграфу 48 Закона о противодействии ограничениям конкуренции, антимонопольными органами являются Федеральный антимонопольный орган (Bundeskartellamt), Федеральное министерство экономики и технологий, а также высшие органы федеральных земель, определяемые законодательством федеральных земель .

Федеральный антимонопольный орган является независимым органом, призванным защищать конкуренцию в Германии. К его компетенции относиться реализация Закона о противодействии ограничениям конкуренции. В задачи Федерального антимонопольного ведомства входит, в частности, осуществление запрета создания картелей, контроль слияний, надзор над доминирующим положением на рынке в тех случаях, когда ограничение конкуренции выходит за пределы одной федеральной земли .

Кроме Федерального антимонопольного ведомства, вопросами защиты конкуренции в каждой федеральной земле занимается земельное антимонопольное ведомство. К компетенции данных органов относится рассмотрение дел о нарушении запрета образования картелей или злоупотреблении положением на рынке, ограничивающимися пределами одной федеральной земли .

Федеральное антимонопольное ведомство входит в состав Федерального Министерства экономики и технологий. Последнее в исключительных случаях также может выступать в качестве антимонопольного ведомства, используя инструмент «министерского разрешения» .

Вопросами конкуренции в ФРГ занимается также Федеральное сетевое агентство. Его задача – установление конкуренции на сетевых рынках (рынки электроэнергии, газа). Задача Федерального сетевого агентства состоит в том, чтобы владелец сети предоставлял конкурентам недискриминационный доступ к своей сети .

Кроме того, существует независимый консультационный орган в области конкурентной политики и регулирования в лице Монопольной комиссии, задача которой заключается в анализе и составлении заключений о функционировании конкуренции в ФРГ в целом и в отдельных секторах экономики1 .

Таким образом, распределение функций в области защиты конкуренции между государственными органами ФРГ характеризуется концентрацией полномочий у Федерального антимонопольного ведомства. Министерству экономики и технологий отводится роль координатора и разработчика политики .

Указанная модель управления во многом схожа с российской, в которой, однако, ФАС России и Минэкономразвития России являются самостоятельными структурами .

Крамкова Т.В. Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в ФРГ и Европейском Союзе (на примере энергетического сектора) // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 4 (45) .

Во Франции структура государственного управления в области защиты конкуренции существенно отличается от охарактеризованной выше структуры в ФРГ .

Современная структура органов государственного управления в сфере экономики, в том числе в области защиты конкуренции, сформирована в соответствии с Законом Франции от 4 августа 2008 года № 776 «О модернизации экономики»1 .

Основным антимонопольным органом выступает Совет по конкуренции (Autorit de la concurrence), являющийся по своему составу коллегиальным органом, формируемым из представителей различных государственных органов (Министерства экономики, Счетной палаты и других) .

Заключения Совета по конкуренции являются обязательными для Правительства Франции в случаях разработки проектов нормативных актов, касающихся ограничения права заниматься какими-либо видами деятельности, а также доступа на рынок; установления исключительных прав в любых областях; ценового регулирования и способным привести к ограничению конкуренции (ст. 410-2 Торгового кодекса Франции)2 .

Наряду с Советом по конкуренции функции в области защиты конкуренции выполняет Министерство экономики Франции. Министр экономики вправе запрашивать мнение Совета по вопросам, связанным с экономической концентрацией (ст. 462-4). Подобная консультация необходима в случае, если, по мнению министра, рассматриваемая сделка способна ограничить конкуренцию (ст .

430-5) .

Французское Министерство экономики также является уполномоченным органом в области конкуренции. В настоящее время в рамках Министерства создано специальное подразделение – Главное управление по конкуренции, защите прав потребителей и предотвращению обманов, осуществляющее надзор JOURNAL OFFICIEL DE LA RPUBLIQUE FRANAISE. 5 aot 2008 .

Commercial Code (France) 2000 (version 2012) // http://www.legifrance.gouv.fr .

над соблюдением конкурентного законодательства. Предусмотренная Торговым кодексом состязательная процедура предоставляет сторонам возможность обжалования решений Совета по конкуренции в Парижском апелляционном суде (ст. 464-8). Решения Апелляционного суда в течение месяца со дня их оглашения могут быть оспорены в Кассационном суде1 .

Таким образом, французская модель государственного управления в области защиты конкуренции характеризуется тем, что в системе исполнительной власти функции в указанной области распределены между двумя ведомствами, одно из которых (основное в антимонопольных делах) является коллегиальным .

Коллегиальным по порядку своего формирования и составу является антимонопольный орган в Китайской Народной Республике. Согласно ст. 9 Антимонопольного закона КНР2, Государственный совет КНР учреждает Антимонопольную комиссию, которая отвечает за организацию, координацию, направление антимонопольной деятельности. Председателем Антимонопольной комиссии является вице-премьер Государственного совета, а вице-председателями – министр торговли, председатель Комиссии по национальному развитию и реформам, министр Государственного торгово-промышленного административного управления и заместитель генерального секретаря Государственного совета. Кроме того, в состав Антимонопольной комиссии входят 14 представителей других ведомств, в том числе Министерства финансов, Министерства промышленности и информационных технологий, Министерства транспорта, Государственного ведомства по интеллектуальной собственности .

Таким образом, государственное управление в области защиты конкуренции в КНР организовано на основе децентрализации органов антимонопольного контроля: Комиссия по национальному развитию и реформам осуществляет расследование деятельности, связанной с установлением монопольных цен;

Галицкий А.Е. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке по законодательству России и Франции: Сравнительно-правовой анализ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. 25 с; Галицкий А.Е. История становления и полномочия антимонопольных органов России и Франции // Финансы и бизнес. 2006. № 4 .

http://www.china.org.cn/government/laws/2009-02/10/content_17254169.htm .

Министерство торговли проводит проверки уровня рыночной концентрации в целях антимонопольного регулирования; Государственное торгово-промышленное административное управление отвечает за применение антимонопольного законодательства в сфере монополистических соглашений, злоупотребления доминирующим положением на рынке и использованием административной власти для устранения или ограничения конкуренции (за исключением установления монопольных цен)1 .

Изучение опыта зарубежных стран показывает, что задача развития и защиты конкуренции является достаточно широкой и предполагает включение в процесс ее решения не одного, а нескольких органов исполнительной власти .

При этом ключевую роль в определении конкурентной политики в стране играют ведомства, в функции которых входит регулирование экономики в целом (министерства экономики), а противодействие нарушениям конкуренции возложено на специальные органы, зачастую подконтрольные указанным ведомствам (антимонопольные органы) .

Существовавшая до недавнего времени в России система разделения задач в области развития и защиты конкуренции имела значительные отличия от указанной схемы распределения полномочий между органами исполнительной власти. В функциях Минэкономразвития России, являющегося, по сути, главным координатором экономического развития страны, а также в функциях других федеральных органов исполнительной власти задачи в области конкурентной политики не были отражены .

В 2013 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 внесены изменения в положения о ряде федеральных органов исполнительной власти в части наделения их полномочиями в сфере развития конкуренции. В частности, в положениях о Министерстве экономического развития, Министерстве промышленности и торговли, Министерстве транспорта, Министерстве сельского хозяйства, Министерстве См.: Еременко В.И. Антимонопольное законодательство Китайской Народной Республики // Конкурентное право. 2012. № 1 .

связи и массовых коммуникаций, Министерстве здравоохранения, Министерстве природных ресурсов и экологии, Министерстве энергетики и положениях о других федеральных органах исполнительной власти закреплены их полномочия разрабатывать и реализовывать меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности1 .

Для России вопрос развития конкуренции в отраслях российской экономики стоит особенно остро, поскольку в них до настоящего времени отчетливо проявляются последствия централизованного планового административно-командного подхода к регулированию экономики, применявшегося в советские годы .

В связи с этим, а также учитывая состоявшееся закрепление полномочий федеральных органов исполнительной власти в области развития конкуренции за, предлагается сформировать четкую систему контроля за реализацией федеральными органами исполнительной власти закрепленных за ними функций по развитию конкуренции в установленных сферах деятельности .

С положительной стороны следует отметить, что в плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р2 (далее – Дорожная карта), отражено принципиальное изменение в государственной конкурентной политике. Указанное изменение заключается в выстраивании новой структуры государственного управления в области защиты и развития конкуренции .

Постановление Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 33. Ст. 4386 .

Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" и отмене распоряжений Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р и от 17.12.2010 N 2295-р» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 2. Ст. 110 .

В частности, в Дорожной карте отмечается, что развитие конкуренции в экономике – это многоаспектная задача, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики .

Отсюда, по нашему мнению, следует четкий вывод о необходимости включения в работу по укреплению конкуренции различных органов исполнительной власти, которые будут отвечать за состояние конкуренции в курируемых ими отраслях .

Как отмечается в Дорожной карте, развитие конкуренции включает в себя не только общесистемные мероприятия, но и отраслевое направление работы, по которому также необходим динамичный этапный подход и регулярное обновление как набора отраслей, требующих развития конкуренции, так и ключевых отраслевых мероприятий .

В связи с этим значительное внимание в государственной конкурентной политике в ближайшие годы будет уделяться включению функций по развитию конкуренции в приоритеты деятельности органов исполнительной власти .

Это положение закреплено в п. 1 плана мероприятий по реализации системных мер по развитию конкуренции в Российской Федерации, который входит в содержание Дорожной карты. Согласно данному пункту, за органами исполнительной власти планируется закрепить функции по развитию конкуренции, а также установление соответствующих ключевых показателей эффективности .

Следует отметить, что роль координатора реализации Дорожной карты отдельными ведомствами возложена на Минэкономразвития России. В соответствии с п. 2 указанного выше распоряжения Правительства Российской Федерации № 2579-р, все федеральные органы исполнительной власти обязаны ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Минэкономразвития России информацию о ходе реализации Дорожной карты .

Таким образом, по нашему мнению, происходящие в настоящее время структурные и функциональные изменения в федеральных органах исполнительной власти, связанные с реализацией государственной конкурентной политики, соответствуют опыту зарубежных стран и отвечают проблемам укрепления и развития конкуренции в современной России .

Указанные изменения затрагивают правовой статус антимонопольных органов и создают предпосылки для новых взаимосвязей данных органов с другими органами исполнительной власти. Эти новые взаимосвязи, на наш взгляд, могут быть охарактеризованы следующим образом (предлагаемая автором модель распределения задач в области защиты и развития конкуренции) .

Основным федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную конкурентную политику и координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти по ее реализации, является Минэкономразвития России .

В его функции входит анализ и прогнозирование развития конкурентных отношений, выработка стратегических целей и задач в области защиты и развития конкуренции, нормативно-правовое регулирование, законотворческая деятельность, координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти по развитию конкуренции, а также координация деятельности федерального антимонопольного органа (ФАС России) .

Реализация государственной конкурентной политики в отдельных отраслях возложена на отраслевые ведомства (Банк России, Минпромторг, Минэнерго, Минсельхоз и другие). В их функции входит создание необходимых условий для развития конкуренции, выработка государственной политики, направленной на уменьшение административных барьеров для бизнеса, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в отраслях, связанных с укреплением и развитием в них конкуренции .

Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами, в задачи которых входит также выявление нарушений правовых норм в области конкурентных отношений, предупреждение указанных нарушений и контроль за экономической концентрацией .

Кроме указанных органов, роль консультативных и координационных органов играют Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Он является постоянно действующим совещательным органом, образованным для обеспечения практического взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предпринимательского сообщества и научной общественности в целях выработки предложений по созданию эффективных механизмов повышения конкурентоспособности экономики и развития предпринимательства в Российской Федерации1. Также создана Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства .

Если провести анализ реализации государственных функций, то во многом аналогичной представленной модели является модель распределения задач в области противодействия коррупции .

Организационная основа противодействия коррупции закреплена на уровне федерального закона и включает, с одной стороны, деятельность федеральных органов исполнительной власти по противодействию коррупции в пределах своих полномочий, а с другой – контроль за соблюдением антикоррупционных правовых норм, который осуществляют правоохранительные органы2 .

Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 263 «О Совете по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2316 .

См.: Ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228 .

В целях координации и консультативной помощи Президенту Российской Федерации, как главному субъекту, организующему противодействие коррупции в стране, при Президенте России сформирован Совет по противодействию коррупции1 .

Функционирование системы противодействия коррупции осуществляется на основе Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации2, и национальных планов по противодействию коррупции .

Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающую федеративное устройство Российской Федерации, охватывающую федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемую федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами3 .

Таким образом, реализация в России государственной функции противодействия коррупции, которая оказывает значительное влияние на развитие экономики страны, организована посредством использования функционального подхода. То есть задачи по противодействию коррупции реализуются во всех федеральных органах исполнительной власти в пределах их полномочий, а не ограничиваются компетенцией лишь одного федерального органа .

Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429 .

Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 12. Ст. 1391 .

Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875 .

Цель укрепления конкуренции является столь же широкой, как и цель противодействия коррупции. Она охватывает компетенцию всех государственных органов, осуществляющих координацию развития отдельных отраслей российской экономики .

Но в отличие от коррупции, значение конкуренции и ограничения монополий оценивается в обществе неоднозначно .

В условиях глобализации принимается во внимание не только конкуренция на товарных рынках в пределах одной страны, но и конкуренция на международных товарных рынках. Этим в некоторых случаях объясняются действия некоторых федеральных органов исполнительной власти по государственной поддержке отдельных предприятий и организаций, направленные на повышение их конкурентоспособности на глобальных рынках .

Если обратиться к рассмотрению взаимосвязей Федеральной антимонопольной службы с другими федеральными органами исполнительной власти, то можно отметить наиболее тесные отношения между антимонопольными и правоохранительными органами .

Мировая практика показывает, что результативная работа по борьбе с картелями невозможна без активного и содержательного взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов либо наделения антимонопольных органов рядом специфических полномочий1 .

В частности, в США, которые на сегодняшний день являются общепризнанным мировым лидером по противодействию картельным сговорам, данные полномочия в основном возложены на Департамент антитраста Министерства юстиции. Министерство возглавляет Генеральный прокурор, а руководитель Департамента является его заместителем .

Следует отметить, что Федеральное бюро расследований (ФБР) организационно также является Департаментом Минюста США. Часть сотрудников Кинев А.Ю. Взаимодействие антимонопольных органов с органами внутренних дел

- важный фактор повышения эффективности борьбы с картелями // Юридический мир. 2012 .

N 5. С. 16 - 20 .

ФБР (со всеми имеющимися в их распоряжении полномочиями) прикомандированы к Департаменту антитраста на постоянной основе. Благодаря такой организационной схеме Департамент антитраста известен как высокоэффективная структура, которая успешно борется с любыми картелями, в том числе транснациональными .

Достаточно широкие полномочия по борьбе с картелями имеют антимонопольные органы и других развитых стран. Среди данных полномочий следует выделить: возможность самостоятельно проводить оперативно-розыскные мероприятия (прослушка, слежка, съем информации с каналов связи) или давать обязательные для исполнения поручения по их проведению компетентным органам; право на проведение внезапных обысков в офисах и других местах ведения предпринимательской деятельности, а также в жилых помещениях, принадлежащих менеджерам проверяемых организаций; возможность изъятия любых документов, компьютеров и иных носителей информации при проведении таких обысков; полномочия по приостановлению деятельности организаций, подозреваемых в нарушении антимонопольного законодательства .

В России большинство специалистов сходятся во мнении, что полномочий по противодействию антиконкурентным соглашениям, которыми обладают российские антимонопольные органы, недостаточно для организации системной результативной работы по противодействию картелям .

Некоторые шаги, направленные на расширение этих полномочий, были сделаны в 2009 году, когда был принят так называемый второй антимонопольный пакет. Он включал поправки в Закон о защите конкуренции и другие законодательные акты, в частности положения о праве антимонопольных органов в целях выявления картелей проводить внеплановые («внезапные») проверки без предварительного уведомления проверяемого лица об их проведении с использованием процедур осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица .

Именно благодаря возможности в ходе антимонопольных расследований проводить такого рода мероприятия, в последние годы было раскрыто несколько крупных общенациональных картелей .

Третьим антимонопольным пакетом уточнены полномочия антимонопольных органов в части, касающейся получения и использования ими информации, содержащейся на электронных носителях. В частности, в ч. 1 ст.

25 Закона о защите конкуренции («Обязанность представления информации в антимонопольный орган»), которая вызывала сложности в правоприменении, формулировка «включая служебную переписку в электронном виде» заменена на вполне исчерпывающий перечень информации, которая может содержаться на электронных носителях и должна быть представлена в антимонопольный орган по его требованию, в том числе, в ходе проверок хозяйствующих субъектов:

«акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях» .

Ч. 3 ст. 253 уточняет права антимонопольного органа на копирование электронных носителей информации в ходе осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица в процессе проверки .

Серьезной проблемой в области деятельности антимонопольных органов является отсутствие у них полномочий по осуществлению оперативно-разыскной деятельности .

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ФАС России не входит в число органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность1. Согласно ч. 4 ст. 7 указанного закона, запросы ФАС России не являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, ФАС России не имеет права на использование результатов оперативно-разыскной деятельности .

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349 .

Вместе с тем, по нашему мнению, качественно новый уровень борьбы с картелями в России может быть достигнут только двумя путями: или наделения антимонопольных органов полномочиями, которыми обладают правоохранительные органы, или организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами .

К указанным полномочиям необходимо относить, в первую очередь, полномочия на осуществление оперативно-разыскной деятельности. К аргументам в пользу данного вывода необходимо относить следующее .

Во многих развитых странах антимонопольные органы наделены полномочиями осуществлять оперативно-разыскную деятельности. Необходимость этого обусловлена тем, что указанные органы не могут достаточно эффективно выполнять свое предназначение без указанных средств .

В настоящее время полномочия антимонопольных органов по получению доказательств ограничены всего четырьмя формами работы: проверка, получение объяснений, запрос документов (информации), признание правонарушителя в порядке примечания к ст. 14.32 КоАП. При этом основным способом получения доказательств по делам о картелях является внезапная проверка .

Сегодня крупные компании имеют в своем арсенале широкий выбор средств, позволяющих конспирировать деятельность по разделу рынка с конкурентами, созданию картелей и совершению иных антимонопольных нарушений .

На это обстоятельство указывают и другие ученые. Как справедливо отмечает Л.Н. Борисова, антимонопольным органам противостоят зачастую крупные, материально, финансово и технически обеспеченные компании, которые обладают реальной возможностью блокировать действия антимонопольных органов путем оказания сопротивления их сотрудникам (в том числе и физического), сокрытия и уничтожения доказательств и т.п.1 .

Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг: Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. 166 с .

Отчасти указанная проблема решается путем взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов (МВД России и ФСБ России). Однако, на наш взгляд, нерациональным является возложение на антимонопольные органы таких задач, которые они не могут решить самостоятельно, без привлечения сил иных федеральных органов исполнительной власти .

Борьба с картелями, которые являются наиболее ярко выраженным нарушением антимонопольного законодательства, является приоритетной задачей антимонопольных органов. Решение этой задачи сегодня зависит в большей степени от успешности работы не только и не столько ФАС России, сколько от эффективности ее взаимодействия с МВД России и судебной властью. Однако взаимодействие может быть эффективным при условии эффективных действий всех вовлеченных в его процесс сторон. Отсюда, если МВД России не будет пытаться повысить значимость борьбы с картелями на своем уровне, все усилия ФАС России по противодействию им будут не столь эффективных .

В связи с этим, по мнению автора, наиболее перспективным, стратегическим ориентиром в противодействии картелям со стороны антимонопольных органов является наделение указанных органов полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности .

Вместе с тем, наделение ФАС России полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности является достаточно дискуссионным вопросом. Увеличение количества органов – субъектов оперативно-разыскной деятельности политически болезненный процесс. Для принятия такого рода решений необходимы очень веские основания .

Как отмечает И.Ю. Артемьев, «...Российская специфика такова, что нужна большая осторожность в том, что мы делаем. У нас уже действительно серьезное оружие в руках. Так что оперативно-розыскной деятельности нам не надо, для этого есть МВД и прокуратура»1 .

Второй антимонопольный пакет: Интервью И. Артемьева от 13 августа 2009 г. // Официальный сайт ФАС России www.fas.gov.ru .

Учитывая данные обстоятельства, наделение антимонопольных органов полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, по нашему мнению, – перспектива весьма отдаленная. Повышение эффективности работы по противодействию картелям в ближайшее время должно происходить за счет развития взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами .

Наиболее тесное сотрудничество осуществляется между антимонопольными органами и органами внутренних дел. Это связано с тем, что к компетенции органов внутренних дел (в том числе по вопросу подследственности)1 относится ст. 178 УК РФ, которая введена в указанный кодекс в 1996 г. Данной статьей установлена уголовная ответственность за «монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен» .

Попытки наладить взаимодействие между антимонопольными и правоохранительными органами с целью повышения эффективности борьбы с нарушителями антимонопольного законодательства, в первую очередь с участниками антиконкурентных соглашений, начали предприниматься по инициативе ФАС России с момента ее создания в 2004 г .

Первым документом, формализующим этот вопрос и явившимся основой такого взаимодействия, стал совместный приказ ФАС России и МВД России от 30 декабря 2004 г. № 878/215 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы»2 .

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 .

СПС Консультант Плюс .

Подписание данного приказа сопровождалось соответствующими организационными решениями – в структуре Департамента экономической безопасности МВД России был создан отдел, специализирующийся на раскрытии преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В структуре ФАС России также было создано специализированное управление по борьбе с картелями .

Важным событием в развитии правовой основы взаимодействия между ФАС России и МВД России по противодействию картельным соглашениям стал Федеральный закон от 29 июля 2009 г. № 216-ФЗ «О внесении изменения в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации»1 .

Одновременно на уровне Правительства Российской Федерации был утвержден План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 – 2012 годы, п. 16 которого предусматривал определение порядка взаимодействия антимонопольных органов и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений в совместном акте МВД России и ФАС России. Предполагалось, что этот акт должен прийти на смену указанному выше Приказу № 878/215 и охватить все аспекты взаимодействия ФАС России и МВД России .

Принятие данных документов, а также организационные меры послужили началом нового этапа взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, цель которого определялась как создание реальной угрозы уголовного преследования за антиконкурентные действия .

Постепенно в ходе работы над нормативными документами и взаимодействия в процессе антимонопольных расследований определилась роль каждого из ведомств в вопросах противодействия картельным соглашениям. Однако правового закрепления распределение задач и функций между ФАС России и МВД России до настоящего времени не получило .

Собрание законодательства РФ. 2009. № 31. Ст. 3922 .

Распределение функций между ведомствами, по нашему мнению, целесообразно закрепить в межведомственных актах.

При этом в функции органов внутренних дел должно входить следующее:

осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по запросу антимонопольных органов и передавать им их результаты;

привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в уголовно наказуемых нарушениях антимонопольного законодательства, основываясь на решениях антимонопольных органов;

осуществлять меры по защите сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства .

В качестве примеров результативного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами можно привести следующее1:

1. Проведение оперативно-розыскных мероприятий по запросу антимонопольных органов и передача им их результатов .

После совместной с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов на закупку лекарственных средств антимонопольным органом был возбужден ряд дел против крупнейших фармкомпаний по фактам сговоров на данных торгах. Одновременно было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ .

По запросу Федеральной антимонопольной службы результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных в рамках данного уголовного дела, по решению следователя были переданы антимонопольному органу, который приобщил их к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве доказательств нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (сговор на торгах). Впоследствии решение о признании нарушения по антимонопольному делу было направлено в Следственный департамент МВД России, См.: Кинев А.Ю. Взаимодействие антимонопольных органов с органами внутренних дел - важный фактор повышения эффективности борьбы с картелями // Юридический мир .

2012. № 5. С. 16 - 20 .

где, в свою очередь, было приобщено в качестве доказательства к материалам уголовного дела .

2. Возбуждение уголовных дел на основании решений антимонопольных органов .

В ходе изучения состояния конкуренции на рынке реализации хлора антимонопольным органом были выявлены признаки преступления. После принятия ФАС России решения о признании ООО «Каустик», ЗАО «Хлорактив», ОАО «Химпром» (г. Новочебоксарск), ОАО «Химпром» (г. Волгоград), ООО «Бекборн», ООО «РусТрейд», группы лиц в составе: ООО «Сибур», ЗАО «Сибур Холдинг», ОАО «Сибур-Нефтехим», группы лиц в составе ООО «ТД «Химпром», ООО «ПО «Химпром» нарушившими антимонопольное законодательство это решение с приложением соответствующих материалов было направлено в МВД России. В результате было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ .

3. Осуществление мер защиты сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодательства .

При проведении проверки ЗАО «Скоропусковский синтез» со стороны охраны проверяемого хозяйствующего субъекта имели место попытки воспрепятствования проходу инспекции антимонопольного органа на территорию и в служебные помещения предприятия. Однако благодаря подключению сотрудников Департамента охраны общественного порядка МВД России и ГУВД МВД по Московской области все препятствия деятельности инспекции ФАС России были устранены, общественный порядок восстановлен .

Следует отметить, что интенсивность взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами с каждым годом возрастает .

Всего за период с 1997 по 2012 годы по статье 178 УК РФ возбуждено 371 уголовное дело, к уголовной ответственности было привлечено 60 человек, в том числе, по делам, по которым статья 178 УК РФ являлась основной статьей квалификации преступления, – 37 человек; по делам, по которым статья 178 УК РФ являлась дополнительной статьей квалификации совершенного преступления – 23 человека (см. Приложение 2) .

Указанные приговоры были вынесены в 14 субъектах Российской Федерации (Астраханская, Брянская, Ивановская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Тверская области; г. Москва; Чеченская Республика, Краснодарский край и Ханты-Мансийский автономный округ) .

Вместе с тем, рассматриваемое сотрудничество антимонопольных органов и органов внутренних дел могло бы быть еще более тесным, если бы его правовая основа была четко определена и для передачи результатов оперативно-розыскных мероприятий не приходилось изыскивать законодательные лазейки (в настоящее время такая передача может быть осуществлена только после возбуждения уголовного дела) .

Например, упоминавшийся выше межведомственный акт, регламентирующий порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений, до сих пор отсутствует. Рабочая группа по его разработке пришла к выводу, что для его принятия необходимо внести ряд изменений в нормативные правовые акты. В частности, в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо включить нормы, предусматривающие возможность для правоохранительных органов проводить оперативно-розыскные мероприятия по обращению антимонопольных органов и передавать им сведения о результатах таких мероприятий для использования при доказывании картелей. Кроме того, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации1 в качестве повода к возбуждению уголовных дел по ст. 178 УК РФ необходимо закрепить решение комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства .

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921 .

В связи с вышеизложенным, актуальной проблемой совершенствования статуса антимонопольных органов и повышения эффективности защиты конкуренции является развитие правовой основы взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами .

Сложность этого вопроса заключается в том, что последние изменения в антимонопольном законодательстве направлены на повышение требований к доказыванию картельных сговоров, вследствие этого возрастает потребность в слаженных усилиях указанных органов .

Так, в третьем антимонопольном пакете закреплен ряд новелл, согласно которым существенно усложняются требования к вопросам выявления и доказывания картелей. В условиях нового законодательства ФАС России будет неизмеримо сложнее найти и подтвердить факт картельного сговора. Если для доказывания, например, согласованных действий антимонопольному органу зачастую достаточно было на основании данных экономического анализа, ценовой политики хозяйствующих субъектов сделать выводы об их синхронном и единообразном поведении на рынке в отсутствие на то объективных экономических причин, то для доказывания картеля нужна аргументация совершенно иного уровня. И зарубежная, и российская практика свидетельствует, что для этого бухгалтерских документов и анализа рынка недостаточно, нужны прямые доказательства. К ним относятся документы, показания свидетелей, результаты оперативно-розыскных мероприятий, подтверждающие наличие письменных или устных договоренностей между конкурентами о ценах, разделе рынка, участии в торгах и т.д .

В этих условиях проблема расширения полномочий антимонопольных органов и организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами в целях борьбы с картелями становится еще более актуальной .

Представляется необходимым, чтобы заинтересованные ведомства, в том числе с целью недопущения в новых правовых условиях снижения результативности работы антимонопольных и правоохранительных органов по противодействию картельным соглашениям, осуществили ряд мероприятий:

1. В кратчайшие сроки завершили работу по созданию правовой основы взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел, для чего согласовали и провели вышеперечисленные поправки в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и УПК РФ, закончили работу над межведомственным актом, регламентирующим порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений .

2. Обобщили и систематизировали практический опыт взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях борьбы с картелями, организовали его повсеместное изучение и использование в работе .

3. Вернулись к обсуждению вопроса о расширении полномочий антимонопольных органов, при этом с целью принятия политически взвешенного решения провели изучение общественного мнения по данной теме .

Основную ответственность за противодействие картелям несет Федеральная антимонопольная служба. Эта работа является приоритетом в деятельности ведомства .

Приходится констатировать, что в настоящее время картели присутствуют во многих отраслях российской экономики. При тех масштабах этого явления, которые наблюдаются сегодня, – это общенациональная проблема .

Какими бы силами, средствами и полномочиями ни обладала ФАС России, успех в решении этой задачи может быть достигнут только благодаря совместным усилиям Правительства Российской Федерации, ведомств его экономического блока и, безусловно, правоохранительных органов .

§ 2. Административно-правовое регулирование функций антимонопольных органов Реализация государственной политики в сфере защиты конкуренции осуществляется посредством осуществления антимонопольными органами своих функций .

Функции антимонопольных органов являются определяющим условием по отношению к составным элементам их деятельности (кадры, информация и т. д.), к стадиям их деятельности (разработка и принятие решения, организация выполнения решения, контроль за его реализацией, корректировка и т. д.), к элементам правового статуса антимонопольных органов (их правомочий, ответственности), к их организационным формам (структура системы, штаты) .

К наиболее распространенным в научных работах подходам в определении функций органов государственного управления относится их трактовка как содержания деятельности указанных органов1, или как юридически выраженных управляющих воздействий отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур2. Под функциями органов исполнительной власти понимают также установленные учредительными актами направления осуществления задач, возложенных на орган, определяющие соответствие между его задачами и полномочиями3 .

Черты, присущие функциям антимонопольных органов, можно условно разделить на две группы – черты, общие с чертами функций других федеральных органов исполнительной власти, а также черты, в которых выражается специфика воздействия антимонопольных органов на конкурентные отношения .

См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 56; Аверьянов В.Б .

Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979. С .

33 .

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 122 См.: Покидов Д.М. Функции административных органов и их организационная структур: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 7 .

Среди общих черт следует отметить управленческий характер функций антимонопольных органов, их информационную природу, взаимосвязь с решениями, принимаемыми указанными органами .

Деятельность федеральных органов исполнительной власти относится к государственно-управленческой. Отсюда устанавливается прямая взаимосвязь между государственным управлением и функциями органов исполнительной власти, посредством которых это управление реализуется .

Информационная природа функций антимонопольных органов обусловлена информационным характером воздействия на объекты управления .

Взаимосвязь функций антимонопольных органов с принимаемыми ими решениями выражается в том, что реализация функций происходит путем выработки и принятия указанных решений .

К специфическим чертам функций антимонопольных органов следует относить преимущественно охранительный характер, который проявляется в осуществлении антимонопольными органами контроля, применения санкций к нарушителям, а также предупредительной деятельности .

Наиболее ярко выраженным управленческим характером среди различных функций органов исполнительной власти отличается функция контроля, благодаря которой выявляется действенность правовой системы и системы государственного управления .

Следует отметить, что функция надзора не входит в полномочия

ФАС России, что вытекает из содержания Положения о Федеральной антимонопольной службе. Вместе с тем, в п. 6 данного положения ошибочно упоминается о надзорных полномочиях: «6. Федеральная антимонопольная служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

… 6.2 заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности». Указанный недостаток, по нашему мнению, необходимо исправить, заменив слово «надзора» на «контроля» .

В современных правовых исследованиях контроль рассматривается как функция управления, которая характеризует отслеживание, анализ и оценку хода и результативности выполнения Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, управленческих решений, а также влияние полученной информации на совершенствование целеполагания и содержания данных документов1 .

Контроль является одной из черт, выделяющих антимонопольные органы среди других федеральных органов исполнительной власти .

Сущность указанной функции определила вид федерального антимонопольного органа. Контроль – является основным смыслом деятельности ФАС России, в связи с этим она отнесена к категории «федеральная служба» .

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом под функциями по контролю и надзору в данном Указе понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением всеми субъектами установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов2 .

Не только сам по себе контроль как функция управления является специфической чертой антимонопольных органов (в таком качестве он лишь позволяет рассматривать ФАС России в числе других федеральных служб), но и само См.: Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дисс.... канд .

юрид. наук. М., 2005. С. 8 .

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945 .

содержание контроля, обусловленное спецификой его объектов, позволяет говорить об особой роли антимонопольных органов .

Специфика объекта и предмета контроля оказывает влияние на объем функций антимонопольных органов, число уровней управления в их системе по вертикали, на характер функций, степень их централизации .

Ст. 22 главы шестой Закона о конкуренции в качестве первой из четырех функций антимонопольных органов определила контроль. Объектом указанного контроля является деятельность различных субъектов конкурентных отношений – федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, хозяйствующих субъектов, физических лиц. Как видно, в сферу контроля антимонопольных органов попадают практически все участники рыночных отношений .

Предметом контроля антимонопольных органов является, прежде всего, соблюдение антимонопольного законодательства. Вместе с тем, кроме него, в п. 1 Положения о ФАС России в качестве предмета контроля со стороны антимонопольных органов закреплено соблюдение законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) и рекламы .

Также к функциям ФАС России отнесен контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства .

Кроме того, одним из видов контроля, осуществляемым ФАС России, является контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд .

И, наконец, в ч. 4 ст. 22 Закона о конкуренции выделена еще одна контрольная функция антимонопольных органов – осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами .

Отмеченные нами виды контроля, осуществляемого антимонопольными органами, закреплены в Законе о конкуренции .

Положение о ФАС России содержит 17 пунктов, касающихся отдельных направлений контроля. Среди них 3 пункта посвящены контролю, связанному с деятельностью субъектов естественных монополий, 5 пунктов касаются рынков электроэнергии .

Анализ содержания перечисленных контрольных функций позволяет утверждать, что сегодня на антимонопольные органы государством возложены достаточно масштабные задачи. Данные задачи заключаются, по сути, в системе наблюдения и проверки соответствия деятельности участников рынка принятым на федеральном уровне законодательным актам в сфере защиты конкуренции, рекламы, естественных монополий, иностранных инвестиций, государственного заказа .

По широте контрольных функций в экономической сфере соперничать с ФАС России не может ни один федеральный орган исполнительной власти .

Даже налоговые органы имеют гораздо более узкую компетенцию .

Отмеченная особенность позволяет прогнозировать возрастание роли ФАС России в государственном регулировании экономических процессов в стране .

Широкая контрольная власть антимонопольных органов определяет не только внимание к проблемам в их функционировании и развитии со стороны общества и государства, но и серьезный акцент на ответственности должностных лиц указанных органов .

Прежде всего, речь идет об ответственности за объективность и достоверность контроля, его эффективность, системность и гласность. Эти главные требования к антимонопольному контролю, предъявляемые также и к любым другим видам государственного контроля1, оказывают влияние на состояние защиты конкуренции .

Объективность и достоверность контроля со стороны антимонопольных органов определяется обусловленностью и обоснованностью принимаемых в рамках контрольных функций антимонопольными органами решений .

Наиболее ярким примером нарушения указанного требования является принятие в ходе антимонопольного контроля решений на основе субъективных интересов отдельных участников рынка. Антимонопольный контроль не должен превращаться в инструмент лоббирования данных интересов, а призван обеспечивать защиту конкуренции в стране в целом .

Так, например, осуществляя предварительный контроль слияний в соответствии со ст. 27 Закона о конкуренции, антимонопольные органы принимают решения на основе анализа влияния слияний на состояние конкуренции. Специфика слияний компаний заключается в двойственности их эффекта для благосостояния общества. С одной стороны, слияния способствуют увеличению прибыли участвующих в них компаниях. С другой – существует риск ограничения конкуренции в результате слияний. При этом следует отметить, что одна и та же сделка может иметь оба указанных эффекта, то есть ограничивать конкуренцию с одновременным значительным повышением эффективности .

Антимонопольные органы, принимая решение о согласовании слияний, должны проводить объективный анализ обоих эффектов от их осуществления .

В частности, на данный анализ указывается в п. 3.16. административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов. Согласно указанному пункту, проект соглашения между компаниСм.: Афанасьев Н.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973. С. 238-245 .

ями согласуется антимонопольным органом при выявлении превышения положительного эффекта над отрицательным. Дословно – «если проект соглашения может привести к ограничению конкуренции, но будет признан антимонопольным органом допустимым, то есть такое соглашение не создаст возможности для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не наложит на участников соглашения или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких соглашений, а также если его результатом может являться совершенствование производства, реализации товаров и стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом рынке либо может являться получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате соглашения»1 .

Исходя из этой достаточно сложной формулировки видно, насколько трудоемкой является процедура согласования слияний и как велика ответственность должностных лиц антимонопольных органов за объективность принимаемых ими решений. В тоже время особенность деятельности антимонопольных органов заключается в отсутствии достаточно подробной регламентации методики и технологии анализа, результаты которого закладываются в основания решений по проектам соглашений .

В подтверждение сказанного можно привести примеры из судебной практики, когда ранее согласованное антимонопольным органом соглашение между компаниями служило основанием привлечения их к административной ответственности. В данных случаях суд принимал сторону компаний, указывая, что соглашения прошли процедуру предварительного согласования с ФАС России Приказ ФАС РФ от 31 октября 2007 г. № 356 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 11 .

и представленные в ФАС России проекты данных соглашений признаны соответствующими антимонопольному законодательству1 .

Таким образом, актуальной проблемой в области реализации контрольной функции антимонопольными органами является обеспечение обоснованности принимаемых решений .

Во взаимосвязи с требованием объективности контроля необходимо рассматривать требования его эффективности и системности .

Эффективность антимонопольного контроля определяется тем, насколько его глубина, структура и качество соответствуют целям защиты конкуренции .

Следует отметить, что в последнее десятилетие значительно усложнилась глубина и структура антимонопольного контроля. В Положение о ФАС России внесено более десятка дополнений, развивающих контрольные полномочия антимонопольных органов .

Наиболее серьезные дополнения внесены в 2009 году. В частности, закреплено право антимонопольных органов обжаловать в судебном порядке акты законодательных органов субъектов Российской Федерации, предусматривающие необоснованное предоставление преференций. Определена возможность выдачи предписаний по возврату имущества, необоснованно предоставленного в качестве государственной и муниципальной помощи .

Указанные особенности развития контрольных полномочий ФАС России определили современную структуру антимонопольного контроля. Что касается глубины антимонопольного контроля, следует отметить тенденцию к уменьшению количества дел, рассматриваемых антимонопольными органами. Это обусловлено изменением акцентов в антимонопольной политике, заключающемся в концентрации внимания на противодействии ограничениям конкуренции со Постановление ФАС Московского округа от 14.09.2010 N КА-А40/10527-10 по делу N А40-144350/09-122-1087; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.12.2012 по делу N А43-5818/2011 .

стороны крупных фирм и уменьшении нагрузки на антимонопольные органы при рассмотрении мелких дел .

Первое, что играет важную роль в оптимизации функций антимонопольных органов – это снижение количества соглашений, подлежащих контролю с их стороны .

Так, в результате реализации третьего антимонопольного пакета повышены пороговые значения активов организаций для целей контроля экономической концентрации – предварительное согласование сделки антимонопольным органом требуется, если суммарная стоимость активов приобретателя превышает 7 млрд. рублей (порог увеличился на 4 млрд. рублей) или оборот такого лица превышает 10 млрд. рублей (порог повысился на 4 млрд. рублей) .

Указанные пороговые значения по своим размерам приближены к общемировым .

Например, в США предварительное согласование сделок с Федеральной торговой комиссией или Антитрестовским департаментом Министерства юстиции необходимо, если сумма годовой выручки или дохода либо балансовая стоимость активов одной из сторон превышает 100 млн. долл., а другой – 10 млн .

долл., а также если стоимость приобретаемого имущества превышает 50 млн .

долл .

В Евросоюзе предварительное согласование сделки с Комиссией по конкуренции осуществляется, если совокупный годовой оборот участников сделки превосходит 5 млдрд. евро и оборот, по крайней мере, двух участников сделки внутри ЕС превосходит 250 млн. евро, или совокупный годовой оборот участников превышает 2,5 млрд. евро, в каждой из не менее чем трех стран-членов годовой оборот всех участников сделки не меньше 100 млн. евро, причем по крайней мере двух из них – не меньше 25 млн. евро., и при этом годовой оборот по крайней мере двух участников сделки в рамках ЕС составляет не менее 100 млн. евро .

Приведенные пороговые значения, применяемые в антимонопольной практике США и ЕС, позволяют антимонопольным органам рассматривать ежегодно незначительное количество дел (меньше в десятки-сотни раз, чем в России) .

Отмеченные нами особенности предварительного согласования слияний напрямую отражаются на эффективности реализации антимонопольными органами своих контрольных функций. Как отмечают в своих работах некоторые ученые, главным препятствием на пути создания эффективной системы антимонопольного анализа слияний в России в течение последних лет оставалось неадекватное определение объекта режима предварительного контроля1 .

Оптимизация функций антимонопольных органов осуществляется не только изменением пороговых значений контролируемых объектов, но и внедрением в антимонопольную практику новых инструментов. Речь идет о наделении антимонопольных органов полномочиями по выдаче предупреждений и предостережений. Эта мера, принятая в рамках третьего антимонопольного пакета, позволила свести к минимуму временные издержки и затраты человеческих ресурсов при реализации функций контроля за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях .

Требует пересмотра сложившаяся система выполнения функций антимонопольными органами по делам, не связанным с ограничением конкуренции .

Это касается, например, дел, связанных с подключением к электрическим сетям отдельных небольших потребителей. В 2004 году функция обеспечения контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей была передана из упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в См.: Авдашева С.Б., Шаститко А.Е., Калмычкова Е.Н. Экономические основы антимонопольной политики: российская практика в контексте мирового опыта // Экономический журнал ВШЭ. 2007. № 3. С. 420 .

Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)1 .

В связи с этим рационально передать функции по рассмотрению дел, не оказывающих существенного влияния на ограничение конкуренции, от антимонопольных органов другим соответствующим уполномоченным государственным органам .

Эффективность антимонопольного контроля зависит во многом от его регламентации в правовых актах. Это позволяет избежать дублирования контрольных процедур, способствует четкому распределению участков контроля между субъектами, а вследствие этого уменьшению административной нагрузки на бизнес .

В настоящее время основным видом нормативных правовых актов, закрепляющих административные процедуры выполнения государственных функций, в том числе в области антимонопольного контроля, являются административные регламенты .

В Федеральной антимонопольной службе принят ряд административных регламентов, призванных организовать и упорядочить процедуры антимонопольного контроля. К ним относятся, прежде всего, административный регламент по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 2, и административный регламент по исполнению государственной функции по надзору за Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2899 .

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012 № 45 .

соблюдением законодательства о рекламе путем проведения проверок соблюдения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденный приказом ФАС России от 04.06.2012 № 3601 .

Кроме перечисленных регламентов порядок исполнения антимонопольными органами контрольных функций установлен и другими административными регламентами2 .

Следует отметить, что количество ведомственных нормативных правовых актов, принимаемых ФАС России по вопросам, отнесенным к ее компетенции, неуклонно растет. На 01.01.2013 года насчитывалось порядка 230 приказов, содержащих правовые нормы. В пункт 5.2 Положения о ФАС России, начиная с 2004 года, внесено 19 положений, расширяющих нормотворческую компетенцию антимонопольного органа .

Безусловно, в части, касающейся регламентированности процедур контроля, ФАС России не дает оснований для критики. Вместе с тем, широкое подзаконное, ведомственное регулирование административных процедур характеризуется рядом недостатков, среди которых особо следует выделить то, что в настоящее время в России нет системы административных судов, разрешающих дела о нарушении федеральными ведомствами принятых ими нормативных правовых актов .

Наряду с контрольными функциями, ФАС России наделена юрисдикционными функциями в закрепленных за ней сферах деятельности. Указанные Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013 .

№ 1 .

Приказ ФАС России от 26 июня 2012 г. № 418 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за действиями совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии (мощности)» // Российская газета. 2012. № 200; Приказ ФАС России от 18 августа 2011 г. № 597 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о предварительном согласовании сделок и (или) установлении контроля иностранного инвестора или группы лиц над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 2 .

функции заключаются в выявлении нарушений антимонопольного законодательства, принятии мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечению к ответственности за такие нарушения .

Существенную часть юрисдикционных полномочий антимонопольных органов составляют полномочия, касающиеся рассмотрения дел об административных правонарушениях. Перечень административных правонарушений и порядок их рассмотрения антимонопольными органами определен в КоАП РФ .

В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ, к компетенции ФАС России и ее территориальных органы относятся дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.15, 9.16 (ч. 6 и 12), 9.21, 14.3, 14.9, 14.31 ч. 2.1 - 2.7), 19.8, 19.31 .

Реализация административно-юрисдикционных функций происходит путем осуществления административных процедур, которые будут исследованы нами в следующей главе диссертации .

В рамках настоящего параграфа нам хотелось бы отметить, что в ст. 23 Закона о конкуренции определены 5 административно-юрисдикционных полномочий антимонопольных органов .

Во-первых, антимонопольные органы наделены правом возбуждения дел об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, в случае, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявляет обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения .

Во-вторых, антимонопольные органы наделены полномочиями осуществлять производство дел об административных правонарушениях рекламного законодательства .

В-третьих, к полномочиям антимонопольных органов отнесено право обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства .

В-четвертых, антимонопольные органы могут обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о запрете ненадлежащей рекламы, об опровержении недостоверной рекламы, о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции, недействительным ненормативного акта и недействующим нормативного акта, если акт противоречит рекламному законодательству; участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением рекламного законодательства .

И, наконец, в-пятых, антимонопольные органы ведут реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства .

Анализ перечисленных полномочий позволяет особо выделить роль судебных органов в реализации административно-юрисдикционных функций ФАС России. В частности, от судов во многом зависит эффективность осуществления указанных функций, поскольку многие решения по делам об административных правонарушениях, вынесенные антимонопольными органами, обжалуются в арбитражные суды. Конечная позиция по антимонопольным делам, которую занимает суд, ставится во главу угла при оценке результатов деятельности антимонопольных органов .

Так, например, в течение 2012 года антимонопольными органами было проведено 14527 проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из которых 13415 – внеплановые проверки. По результатам 1654 проверок (11 %) наложены административные наказания. Результаты 74 проверок были признаны недействительными по решению суда1 .

Сведения представлены на основании отчета ФАС России по форме № 1- контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» за 2012 год .

По некоторым категориям дел, в частности, по делам о картелях, 100 % принятых антимонопольными органами решений обжалуется в суд .

Одна из основных причин сложившейся ситуации заключается в том, что хозяйствующим субъектам, вне зависимости от осознания ими неправомерности своих действий, обжалование в суд решений выгодно. Если суд встанет на сторону ответчика, значит решение будет отменено, а в случае, если решение антимонопольного органа останется в силе, то на время судебных разбирательств приостанавливается исполнение предписаний, приостанавливается выплата штрафов и т.д .

В связи с указанной особенностью и в целях формирования положительной судебной практики по подведомственным делам ФАС России регулярно проводит системный анализ судебной практики, выявляет основные проблемы и противоречия, выработанные по результатам проводимой работы варианты решения указанных проблем направляются в судебные органы, в том числе Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Кроме того, ФАС России участвует в проведении семинаров-совещаний с представителями судейского сообщества .

Основными направлениями работы антимонопольных органов с судейским сообществом являются также повышение качества принимаемых решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства и повышение уровня подготовки к самим судебным заседаниям .

Наряду с полномочиями по привлечению к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства к компетенции ФАС России относится взаимодействие с правоохранительными органами по делам, связанным с совершением преступлений по ст. 178 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за антиконкурентные соглашения .

Хотя привлечение к уголовной ответственности выходит за рамки полномочий ФАС России и является прерогативой правоохранительных органов (органов внутренних дел, прокуратуры, суда), антимонопольные органы оказывают содействие органам внутренних дел в возбуждении и расследовании уголовных дел, формировании материалов уголовных дел для передачи их в суд .

Кроме того, ФАС России проводит анализ практики правоохранительных органов по делам о совершении преступлений по ст. 178 УК РФ. Результаты анализа указанной практики показывают, что в этой области имеются проблемы .

Так, например, установлено, что зачастую ст. 178 УК РФ применяется правоохранительными органами в отношении руководителей предприятий малого бизнеса или даже индивидуальных предпринимателей. На наш взгляд, это связано с тем, что не всегда к расследованию дел по указанной статье привлекаются антимонопольные органы. По нашему убеждению, если бы антимонопольные органы с самого первого этапа участвовали в расследовании таких дел, то в квалификации преступлений было бы значительно меньше ошибок, и доказательная база была бы гораздо более серьезной .

Представляется рациональной инициатива некоторых предпринимательских объединений (Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия») о внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации1. Суть указанных изменений заключается в том, чтобы в качестве поводов для возбуждения уголовных дел по ст. 178 УК РФ установить направление антимонопольными органами материалов в соответствии с антимонопольным законодательством. Таким образом, дела по указанной статье будут возбуждаться только после решения антимонопольного органа. Аналогичный порядок возбуждения дел применяется в настоящее время для налоговых преступлений (ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ)2 .

Следует отметить, что ключевым моментов в деятельности ФАС России по уголовно-правовому противодействию картелям стало принятие в 2013 году Противодействие картелям. Итоги, проблемы, перспективы // http://fas.gov.ru/fas-inpress/fas-in-press_36335.html .

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921 .

арбитражными судами решений по ряду картельных сговоров. Эти решения дали импульс для дальнейших уголовных процессов в судах общей юрисдикции1 .

Контроль и применение санкций к нарушителям антимонопольного законодательства дополняются предупредительной функцией антимонопольных органов, содержание которой заключается как в предупреждении монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства участниками рыночных отношений, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами .

Предупредительная функция ФАС России получила закрепление в ч. 3 ст .

22 Закона о конкуренции. Реализация указанной функции происходи путем осуществления антимонопольными органами полномочий по направлению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также предостережений о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства должностным лицам хозяйствующих субъектов, публично заявляющим о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства .

Существенное развитие предупредительной функции антимонопольных органов произошло после вступления в силу Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ2, которым внесены изменения в Закон о конкуренции, в части 1 марта 2013 г. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отказал в передаче в Президиум ВАС РФ дела по заявлению ЗАО «Р-Фарм» о пересмотре постановления Федерального арбитражного суда Московского округа, признавшего ЗАО «Р-Фарм» и ООО «Ирвин-2» участниками сговора на торгах по закупке лекарственных средств // http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34000.html; Интервью у И.Ю. Артемьева // Российская газета (Федеральный выпуск) № 6019 от 28 февраля 2013 г .

Собрание законодательства РФ. 2011. № 50. Ст. 7343 .

наделения антимонопольных органов указанными выше полномочиями выдавать предупреждения и предостережения .

Анализ первых результатов применения новых для ФАС России административно-правовых средств (предупреждений и предостережений) показывает их эффективность, что выражается в частности в уменьшении числа дел, возбужденных в отношении хозяйствующих субъектов после направления им предупреждений. Значительное снижение количества нарушений отмечается в области обеспечения недискриминационных условий доступа к энергетическим ресурсам .

Согласно Стратегии развития антимонопольного регулирования на период с 2013 по 2024 года1, в ближайшие несколько лет предполагается распространить сферу применения предупреждений и предостережений на антиконкурентные акты и действия публично-правовых образований, а также на недобросовестную конкуренцию .

В контексте анализа предупредительной функции антимонопольных органов целесообразно обратить внимание на еще одно направление ее реализации – адвокатирование конкуренции .

Под адвокатированием конкуренции понимают набор видов деятельности антимонопольных органов, направленных на укрепление конкурентной среды экономической активности посредством использования механизмов, которые не относятся к системе принуждения к соблюдению установленных правил и ориентированы главным образом на осознание выгод конкуренции, в том числе и через воздействие на другие государственные организации2 .

Если перефразировать приведенное определение, несколько упростив его, то можно сказать, что адвокатирование конкуренции – это пропаганда ценности конкуренции и антимонопольной деятельности среди участников рыночных отношений .

http://fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30927.html .

Advocacy and Competition Policy. International Competition Network, ICN’s Confeence, Naples, Italy, 2002, p. I, 25 .

Адвокатирование конкуренции относят к факультативным элементам правоприменительной деятельности, с помощью которого антимонопольные органы привлекают внимание общественности, бизнеса, органов государственной власти к задачам защиты конкуренции. Особенностью данного вида деятельности антимонопольных органов является использование непринудительных механизмов. Кроме того, в признаки адвокатирования входит то, что оно направлено на перспективу и имеет профилактирующий, предупредительный характер .

В современных исследованиях выделяются три направления адвокатирования конкуренции1 .

Во-первых, адвокатирование конкуренции при планировании приватизации. Оно направлено на сохранение и укрепление конкурентной среды после проведения приватизации государственных предприятий, а также на создание конкурентной среды на вновь создаваемых рынках при передаче функций по оказанию услуг от государства к частному сектору;

Второе, адвокатирование конкуренции в сфере регулирования и дерегулирования. Его суть заключается в оценке воздействия регулирования, осуществляемого государственными органами, на конкуренцию и выборе оптимального варианта исходя из данного критерия .

И, третье, это создание конкурентной культуры .

Безусловно, перечисленными направлениями адвокатирование конкуренции не ограничивается. В настоящее время в связи с высокой долей нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в России актуальность приобретает адвокатирование конкуренции, направленное на деятельность указанных органов. Данный вид адвокатирования предназначен на убеждение органов власти воздерСм.: Шастико А., Авдашева С. Адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики // Вопросы экономики. 2012. № 5 .

жаться от принятия антиконкурентных мер, приближение данных органов к позиции защиты и стимулирования конкуренции, содействие в решении задач указанными органами в соответствии с конкурентным законодательством .

Привлекает внимание то, что именно на указанной разновидности адвокатирования конкуренции сделан основной ацент в определении адвокатирования, предложенном Международной конкурентной сетью в Отчете по оценке Требований и Рекомендаций членов указанной сети по дальнейшей работе в области адвокатирования конкуренции (2009 год). Согласно данному определению, адвокатирование конкуренции относится к тем видам функции, проводимых ведомством по конкуренции касательно развития конкурентной среды для экономической деятельности средствами и непринудительными механизмами, в основном путем отношений с другими правительственными учреждениями и повышения общественной осведомленности о преимуществах конкуренции .

К наиболее распространенным формам адвокатирования конкуренции относится опубликование решений антимонопольных органов и судов по делам о защите конкуренции, выпуск информационных изданий для общественности, Особенностью рассмотренных нами контрольных, юрисдикционных и предупредительных функций антимонопольных органов является их масштабность, а также трудоемкость их качественной реализации. Вследствие этого возрастает важность такого аспекта деятельности ФАС России, как кадровое обеспечение. Профессиональная подготовленность работников антимонопольных органов является необходимым условием успешной реализации данными органами возложенных на них функций .

Вместе с тем, в настоящее время в этой области имеются проблемы, заслуживающие внимания в рамках настоящего параграфа .

Безусловно, одной из острых проблем в области кадрового обеспечения деятельности антимонопольных органов является уровень заработной платы их сотрудников .

Если сравнивать уровень финансирования государством деятельности антимонопольных органов в целом в России и в развитых странах, то отечественная антимонопольная служба занимает далеко не лидирующие позиции по данному критерию .

Так, в 2009 году годовой бюджет ФАС составил около 1068 млн рублей, или около 36 млн долларов. В том же году годовой бюджет Комиссии по конкуренции в Великобритании равнялся 22 млн фунтов стерлингов, или около 33 млн долларов. Бюджет Федеральной торговой комиссии США – 291 млн долларов1 .

Недостаточный уровень денежного обеспечения сотрудников антимонопольных органов не позволяет привлекать в данные органы высококвалифицированных специалистов, которые за свои компетенции получают гораздо большие бонусы в бизнес-компаниях .

Одним из возможных решений данной проблемы являются повышение размеров оплаты труда сотрудников антимонопольных органов за счет бюджетных средств с учетом отчислений указанными органами в федеральный бюджет. В России подобная схема денежного обеспечения служащих применялась успешно в деятельности органов энергонадзора и связьнадзора2. Положительный опыт имеется и в подавляющем большинстве стран мира. В частности, за рубежом повсеместно используется базовый принцип контроля безопасности, суть которого заключается в том, что проверяющий должен иметь материальное обеспечение и квалификацию выше, чем проверяемый .



Pages:   || 2 | 3 |


Похожие работы:

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ГОРОД УРАЙ Ханты-Мансийский автономный округ Югра АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА УРАЙ НАЧАЛЬНИК УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ ПРИКАЗ Рл./ л л * 963 От. № О работе с региональным сегментом федеральной межведомственной системы учета...»

«Конституция Республики Филиппины (1987) Преамбула Мы, суверенный народ Филиппин, взывая с мольбой о помощи к Всемогущему Богу, ставя перед собой великую цель построить справедливое и гуманное общество, учредить правительство, котор...»

«Настольная книга кибердиссидента Настольная книга кибердиссидента Москва Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. 1. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право 2. в...»

«МГУ имени М.В.Ломоносова ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ ПРИМЕРНАЯ ПРОГРАММА дисциплины "Правоохранительные органы" Рекомендуется для направления подготовки 030900 "Юриспруденция" Квалификации (степени) выпускника бакалавр Москва, 2013 1. Цели и задачи дисциплины: Целью учебной дисци...»

«Приложение к ООП по направлению подготовки: Юриспруденция (40.06.01), Направленность: Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность (12.00.11) Аннотация учебных дисциплин Базовая (обязательная) часть: Аннотация рабочей программы учебной дисциплины "И...»

«ПРОТОКОЛ № 08/93-04-3 заседания научной комиссии юридического факультета СПбГУ от 29 марта 2016 г.ПРИСУТСТВОВАЛИ: — председатель научной комиссии — заместитель декана по научной работе, к.ю.н., доцент А.В. Ильин; — члены научной комиссии — руководитель налоговой и юри...»

«023263 B1 Евразийское (19) (11) (13) патентное ведомство ОПИСАНИЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ К ЕВРАЗИЙСКОМУ ПАТЕНТУ (12) (51) Int. Cl. C07D 471/04 (2006.01) (45) Дата публикации и выдачи патента A61P 35/00 (2006.01) 2016.05.31 A61P 37/00 (2006.01) (21) C07D 471/14 (2006.01) Номер заявки C07D 487/04 (2006.01) C07D 49...»

«Дранцова Кристина Владимировна ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ТРЕБОВАНИЙ КРЕДИТОРОВ ПО ТЕКУЩИМ ПЛАТЕЖАМ В ДЕЛЕ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Диссертация на соискание ученой степен...»

«ЮЖНО-УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УТВЕРЖДАЮ: Директор филиала Филиал г. Нижневартовск _В. Н. Борщенюк 16.11.2017 РАБОЧАЯ ПРОГРАММА к ОП ВО от 10.11.2017 №007-03-1509 дисциплины ДВ.1.06.01 Ос...»

«МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВИЛА ЛЫЖНЫХ СОРЕВНОВАНИЙ ТОМ IV С правилами для горнолыжного спорта СКОРОСТНОЙ СПУСК СЛАЛОМ СЛАЛОМ-ГИГАНТ СУПЕР-ГИГАНТ ГОРНОЛЫЖНЫЕ КОМБИНАЦИИ КОМАНДНЫЕ СОРЕВНОВАНИЯ ПАРАЛЛЕЛЬНЫЕ СОРЕВНОВАНИЯ KO СОРЕВНОВАНИЯ ПРИНЯТЫ НА 50-М МЕЖДУНАРОДНОМ ЛЫЖНОМ КОНГРЕССЕ, КАНКУН (М...»

«легенды и мифы прошивки BIOS крис касперски ака мыщъх пожалуй, ни один из компонентов ПК не окружен таким количеством слухов и домыслов, как BIOS. между тем, приписываемое ему мистическое влияние на производительность и стабильность системы сильно преувеличено и гоняться за новыми прошивками, право...»

«Николай Васильевич Гоголь Женитьба http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=173500 Н.В. Гоголь. Ревизор: Пьесы: Эксмо; Москва; 2006 ISBN 5-699-16463-4 Аннотация "Комната холостяка. Подколесин один, лежит на диване о трубкой. Вот как начнешь...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ" Издательско-полиграфическ...»

«ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ АМУРСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ МЕДИЦИНСКАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАФЕДРА...»

«United Nations Audiovisual Library of International Law Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (Стокгольмская декларация) 1972 года и Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию 1992...»

«Касьянов Р.А. Интегрирование России в европейское правовое пространство: некоторые аспекты применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод / Р.А. Касьянов // Российская Федерация в Европе: правовые аспекты со...»

«СУ СК России по Курганской области Территориальный орган Федеральной службы по труду и занятости Государственная инспекция труда в Курганской области СОГЛАШЕНИЕ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ от" 1 " февраля 2013 года Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Курганской области (далее следственное управление), в лице...»

«Л. И. Захарова, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Лариса Ивановна Захарова (р. 12 сентября 1974 г.) в 1996 г. окончила Московский государственный лингвистический университет (МГЛУ), была принята на работу преподав...»

«ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ ДЛЯ СДАЧИ КАНДИДАТСКОГО МИНИМУМА По специальности 12.00.08 "Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право" УГОЛОВНОЕ ПРАВО (ОБЩАЯ ЧАСТЬ) 1. Понятие, предмет, задачи уголовного права.2. Принципы уголовного законодательства.3. Место уголовного права в системе права.4. Общая и особенная части УК РФ...»

«МБУК "ЦЕНТРАЛЬНАЯ ГОРОДСКАЯ БИБЛИОТЕКА" Справочно-библиографический отдел Культурный центр "Дом Окуджавы"БУЛАТ ОКУДЖАВА И НИЖНИЙ ТАГИЛ БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ Нижний Тагил МБУК "ЦЕНТРАЛЬНАЯ ГОРОДСКАЯ БИБЛИ...»







 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.