WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

«Раззоков Баходур Хатович ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН ...»

-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации»

На правах рукописи

Раззоков Баходур Хатович

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

12.00.14 – Административное право, административный процесс Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультантЗаслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Россинский Борис Вульфович Москва -2014 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 4-27

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН 28 - 100

1.1. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан 28-60

1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан 61 – 83

1.3.Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти 83-100

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ

УПРАВЛЕНИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ 101-166

2.1. Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости 101 -115

2.2. Развитие организационно-правовых форм управления в начале обретения государственной независимости 115-144

2.3. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана 144 -166

ГЛАВА 3. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН 167 - 284

3.1. Понятие и классификация органов исполнительной власти в Республике Таджикистан 167 - 194

3.2. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти 194 - 229

3.3. Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан 230 - 253

3.4. Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан 253- 283

ГЛАВА 4. КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА В СВЕТЕ РЕФОРМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГ

–  –  –

ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. За годы конца XX и начала ХХI века накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичную ветвь публичной власти, уровень организации и качество деятельности, которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства .

Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Управление современных обществ в век информации и передовых технологии возможно только на основе всесторонней модернизации исполнительной власти и четкой правовой регламентации ее структур. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обуславливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. Лишь компетентная, экономная и оперативно действующая публичная администрация может осилить новую миссию и выполнить эти поистине ответственные задачи. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления .





В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления, приоритетное значение которой неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан парламенту - Маджлиси Оли. Исторически значимым в этом контексте представляется послание за 2005 г., где было заявлено, что реформа государственного управления является «одним из важных направлений обеспечения развития страны»1. В этом послании Глава государства определил общие контуры дальнейших преобразований в Режим доступа: http://prezident.tj/node/199 рассматриваемой сфере: «упорядочение государственного управления, совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики, устранение дублирующих функций, прозрачность и эффективность деятельности государственных структур и служащих». В политико-правовых документах основным препятствием на пути реформирования государственного управления признается недостаточная эффективность исполнительной власти, множественность ее полномочий и несоответствие качества их исполнения ожиданиям и потребностям общества .

В настоящее время в организационной деятельности государства сложилась парадоксальная ситуация. Казалось бы, на началах строгой вертикальной субординации структурирована исполнительная ветвь государственной власти, укреплены правовые основы ее деятельности, расширена самостоятельность ее звеньев, тем не менее, приходится констатировать слабую эффективность (скорее, неэффективность) государственного управления, низкую результативность деятельности органов исполнительной власти. Перманентно предпринимаемые меры по созданию, реорганизации либо перестройке деятельности тех или иных организационных форм управления, перераспределению их функции, к сожалению, не сделали исполнительную власть и ее структуры более компактными. Предпринятое в соответствии с Указом Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г.№91 значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти, в последующем вновь привело к их увеличению, причем по ряду позиций она превзошла дореформенные показатели. Деятельность системы управления всех уровней все еще формируется эмпирически, пресловутым методом «проб и ошибок» и характеризуется низким уровнем административной регламентации .

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, является следствием слабого научного обеспечения организационных управленческих преобразований, а с См.: Садои мардум. 2006. 2 дек .

другой, - результат отсутствия глубоких теоретических разработок проблем исполнительной власти в отечественной юридической науке. В существующих до ныне работах национальных специалистов и ученых органы исполнительной власти рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в них анализа организации и эффективности деятельности данных органов, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правового положения .

До сих пор нет концептуальных обобщений, ясных и недвусмысленных ответов на вопросы, возникающие в повседневной управленческой практике. Проблемы организации исполнительной власти и функционирования одноименных органов лишь в определенной степени освещены в рамках национального конституционного права, что, безусловно, выдвигает необходимость завершения более углубленных исследований, в частности, административно-правовых аспектов их деятельности .

Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы устройства исполнительной власти затрудняет реформирование системы государственного управления и процесс модернизации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В этой связи важнейшая задача науки административного права на новом рубеже развития видится в комплексном исследовании организации исполнительной власти, выявлении ее ведущих и вспомогательных звеньев, осмыслении регулирования различных аспектов их деятельности, а также внедрении в практику наиболее рациональных и продуктивных организационных структур, имманентно способных к управлению процессом развития .

Потребность в научном исследовании исполнительной власти обусловлена не только важностью теоретического изучения и осмысления вопроса о том месте, которое она занимает в системе государственной власти, но в неменьшей степени - необходимостью обобщения опыта функционирования звеньев ее системы и предложения конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти .

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что официальное закрепление института исполнительной власти как ветви государственной власти и ее введение в научный оборот в качестве самостоятельной политико-правовой категории, вызвали заметный интерес к ней исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственно-управленческой деятельности, характеризующие функционирование органов исполнительной власти .

Возрастающая значимость публичной администрации в обеспечении безопасности человека, общества и государства, устойчивого экономического и социального развития, предупреждении глобальных вызовов и угроз предопределили пристальное внимание, как научных кругов, так и международных структур и общественных формирований к изучению и анализу природы исполнительной власти. Сравнительные исследования исполнительной власти в основном ведутся Лондонской Школой экономики и политики, Университетом Ааргус, институтом «Открытое общество»

Фонда Сороса, а также аналитическими подразделениями Всемирного банка .

Большую работу в раскрытии и осмыслении современной миссии исполнительной власти провели ученые Института государства и права Российской Академии наук (РАН), последовательно издавшие серию коллективных монографических работ1 .

Вопросы исполнительной власти в общетеоретическом, конституционном и административно-правовом аспекте, а также См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие /Под ред. А. Ф .

Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития /Отв. ред. И. Л. Бачило. М.,1998; История становления и современное состояние исполнительной власти в России /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2003; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004 и т.д .

функционирования одноименных органов на различных уровнях управления затронуты в заслуживающих внимания диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов:

К.В.Агалова, А.В.Акчуриной, Д.С.Ашаева, З.В.Баликоева, Р.А.Баширова, О.С.Беркутовой, А.А.Бондаренко, Ю.П.Боровиковой, А.Н.Быкановой, И.С.Вагина, Л.П.Волковой, Д.С.Выголовского, Н.Г.Горшковой, А.В.Жеребцова, А.П.Жукова, Р.О.Зыкова, С.М.Зырянова, Е.В.Ильговой, Е.В.Ионовой, Л.А.Калининой, Н.Н.Калюжного, И.А.Косминой, С.А.Кулинич, Н.К.Лугуевой, И.Ю.Маньковского, Н.В.Машьянова, В.Н.Медведева, А.В.Морозова, В.И.Опрятова, А.Н.Ошкина, Е.Е.Петрова, С.Г.Пилипенко, С.В.Плужникова, И.А.Полянского, И.Н.Сивковой, В.Ю.Синюгина, А.А.Смирновой, Д.Л.Суркова, А.А.Старовойтова, И.И.Урвачевой, А.И.Фахретдиновой, Т.А.Черного, А.Н.Черных, А.С.Чеснокова, В.Г.Чуракова, О.В.Шмалий, В.В.Яскевич и др. Завершенные данными исследователями работы освещают различные аспекты организации и деятельности исполнительной власти применительно к российской действительности и, бесспорно, представляют научный интерес. В отечественной юридической школе вопросы функционирования исполнительной власти, так или иначе, были затронуты в работах ученых и государственных деятелей Таджикистана – З.М.Ализода, Д.Н.Джамшедова, А.М.Диноршоева, А.Д.Достиева, С.И.Ибрагимова, А.Х.Маликовой, Н.Р .

Марифхонова, Д.М.Муллоева, А.Р.Нематова, Х.О.Ойева, Т.О.Орипова, А.А.Сайфиддинова и др. В работах национальных специалистов проблематика рассматривалась с общетеоретических позиции в контексте характеристики конституционного принципа разделения властей либо освещены отдельные стороны и направления деятельности исполнительных органов, что со вcей очевидностью выдвигает на повестку проведения комплексного обобщения организации и деятельности исполнительной власти в Республике Таджикистан .

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании организации исполнительной власти Республики Таджикистан, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования ее звеньев в центре и на местах .

В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

рассмотреть теоретико-методологические основы организации исполнительной власти;

- раскрыть природу государственного управления на современном этапе развития страны;

- выявить функциональное соотношение исполнительной власти и государственного управления;

- провести анализ развития организационно-правовых форм управления в ретроспективном аспекте;

- исследовать основные черты модели исполнительной власти Таджикистана, возглавляемого Президентом республики;

осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти в центре и на местном уровне;

- уяснить степень интеграции и взаимодействия различных структур, вовлеченных в механизм реализации исполнительной власти;

целесообразность и определить перспективы

-обосновать совершенствования органов исполнительной власти в свете реформы государственного управления;

-проанализировать сущность, состояние и тенденции развития органов исполнительной власти Республики Таджикистан;

конкретные предложения и рекомендации,

-сформулировать направленные на совершенствование организации исполнительной власти, повышение результативности деятельности ее органов, а также оптимизацию системы и структуры государственного управления .

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления по поводу организации и деятельности органов исполнительной власти Республики Таджикистан .

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и административного права в сфере исполнительной власти, этапы становления и развития организационноправовых форм управления за годы независимости Таджикистана; правовое регулирование структурной организации, задач и функции органов исполнительной власти, а также перспективы ее совершенствования:

дальнейшее правовое обеспечение управленческой исполнительнораспорядительной деятельности .

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания:

анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные доминирующие тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход .

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких видных российских и отечественных специалистов в области истории и теории государства и права, философии права, конституционного и административного права, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев, А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, А.М.Барнашов, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, И.Б.Буриев, Н.В.Витрук, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, М.М.Журавлев, А.Б.Зеленцов, Д.М.Зоиров, А.И.Имомов, А.А.Кармолицкий, Д.А.Керимов, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, П.И.Кононов, А.П.Коренев, И.А.Кравец, М.А.Краснов, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, А.В.Малько, Л.С.Мамут, В.М.Манохин, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, А.Ф.Ноздрачев, Д.В.Овсянко, В.Д.Плесовских, И.А.Полянский, Л.Л.Попов, В.И.Радченко, Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, Р.Ш.Сотиволдыев, Ю.Н.Старилов, Ф.Т.Тахиров, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, А.Г.Халиков, А.К.Черненко, В.Е.Чиркин, В.М.Шафиров, В.А.Юсупов и др .

При выполнении диссертационной работы автор опирался также на труды ведущих профильных казахстанских ученых – Г.С.Сапаргалиева, К.Б.Сафинова. Влияние на настоящее исследование оказали работы дореволюционных русских ученых-государствоведов А.А.Александрова, С.А.Александрова, Б.Н.Градовского, правоведов и философов более позднего времени – И.А. Ильина, П.А. Сорокина, европейских ученых - Г.Брэбана, Г.Елинека, Н.Смелзера, А.Шайо, Л.Штейна. При обосновании позиции автор опирался на труды представителей таджикской, российской и американской экономической школы: Дж.Гэлбрейта, В.Г.Игнатова, Н.К.Каюмова, В.И.Кнорринга, Д.Рэйни, Д.Стиглица, Х.У.Умарова .

Нормативную основу диссертационного исследования составили:

Конституция Таджикистана, Конституция России, отдельные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные законы и законы Таджикистана и России, указы Президента Республики Таджикистан и Президента Российской Федерации, постановления Правительства Таджикистана, распоряжения министерств и ведомств, постановления государственных комитетов, постановления председателей областей, городов и районов, законодательство Таджикской ССР и СССР .

Проанализированы проекты отдельных законопроектов, ежегодные послания Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, национальные стратегические акты развития Таджикистана .

Диссертация выполнена на нормативно-правовом и практическом материале Республики Таджикистан по состоянию на 25 мая 2013 г .

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале. Исследованы архивные документы, хранящиеся в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Таджикистан. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных служащих центральных и местных органов исполнительной власти. Проанализирована информация, содержащаяся в рекомендациях национальных и зарубежных экспертов, на официальных интернет-сайтах ряда государственных органов и учреждений, записях интервьюирования на интернет-сайтах средств массовой информации, в информационно-справочных порталах. Использованы также отдельные законодательные акты Соединенных Штатов Америки, а также Исламской Республики Иран, где соискатель при партнерстве Тегеранского университета в инициативном порядке выполнил проект по изучению административного законодательства Ирана .

Научная новизна диссертационного исследования.

Работа является первым в юридической науке Республики Таджикистан комплексным исследованием института государственной исполнительной власти. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы конституционной модели исполнительной власти Республики Таджикистан и исторические этапы развития организационно-правовых форм управления периода государственной независимости; административно-правовые аспекты образования и деятельности органов исполнительной власти, как в центре, так и на местах, их взаимодействия между собой и соотношения с органами государственного управления и иными структурами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования звеньев исполнительной власти. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем организации исполнительной власти, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию его структур и рациональную организацию исполнительной власти. С опорой на достижения современной юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся механизма реализации исполнительной власти и природы государственного управления на современном этапе .

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание содержания исполнительной власти, сущности государственного управления и административно-правовой природы одноименных органов:

1. Обосновано, что конструкция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой. Она проявляет схожесть с американской моделью, но это не полное совпадение. В ней обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства республики как самостоятельного конституционного органа) либо французской модели (например, наличие поста Премьер-министра), что являет собой гибкий и разумный учет реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта .

2. Аргументировано, что таджикская модель исполнительной власти, основанная на доминирующей роли президента как главы государства и правительства, позволяет мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ, что имманентно востребована в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации .

3. Доказано, что в уяснении современной природы государственного управления ключевым остается публичная власть, которая, сохраняя в своей основе силовое составляющее, применительно к исполнительной власти с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемое посредством механизмов управления. В новых сложившихся условиях управленческая, организующая деятельность государства основывается на мотивационностимулирующих составляющих мобилизации ресурсов на достижения поставленных целей, а его характер и глубина предопределяются уровнем самоорганизации общества .

4. Подтверждено, что устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, и методами сотрудничества, взаимодействия и взаимодополнения ветвей власти. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства. Концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами .

Обосновывается, что содержание исполнительной власти 5 .

Республики Таджикистан и традиционные патерналистические тенденции, свойственные восточным цивилизациям, обуславливают определенную жесткость государственного управления, предполагающее строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении национального дохода, недопущение им чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, что выступает залогом спокойствия и созидания в обществе, стабильного развития страны, обеспечения прав человека и справедливости .

6. Доказано, что исполнительная власть Республики Таджикистан (РТ) характеризуется как власть первичная, так как ее глава имеет непосредственно мандат народа. При этом старшинство законодательной ветви, определяемое верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве, позволяет ей привлекать на партнерских началах к правотворческой деятельности неподлежащей субделегированию носителей исполнительной власти, что служит качественным критерием их селекции в многообразном исполнительно-распорядительных органов «оркестре»

государства .

7. Обосновано, что государственное управление предполагает наличие четко налаженного механизма реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. При этом организация исполнительной власти должна строиться не по «комиссарскому типу», а на началах партнерства путем, с одной стороны, «наслаивания» полномочий центральных органов исполнительной власти на полномочия одноименных либо однородных местных органов исполнительной власти и, с другой стороны, внедрения ингрессионнных механизмов взаимодействия управленческих структур, что, кратно усилив совокупный синергетический потенциал, создает логически завершенную систему субъектов исполнительной власти с учетом не только государственного устройства, но и административно-территориального деления страны .

8. Аргументировано, что самостоятельность исполнительной власти отнюдь не исключает подотчетность, ответственность и транспарентность деятельности ее носителей, что коррелируется с важностью переориентации исполнительной власти на решение задач, связанных с ее сущностным предназначением в обществе, а именно - организации исполнения законов .

Однако решение этой проблемы в условиях нынешнего состояния Таджикистана, в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти, остатся сложной и на редкость неординарной .

Доминирующее положение исполнительной власти позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. При этом противозаконные действия официальных исполнительных структур, остающиеся без правовой оценки, обозначены как «административные аномалии».

В этой связи обосновывается необходимость формирования механизма эффективного контроля за публичной администрацией, определяющим составляющим которого могут выступить следующие предложения:

- приступить к формированию палаты Маджлиси Оли РТ - Маджлиси милли на профессиональной основе и началах организационного обособления от носителей исполнительной власти;

- внедрить в деятельность палат парламента институты «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентское расследование» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов .

9. Подтверждено, что сила администрации определяется не «градусом давления» на общество, а ее дееспособностью, которая проявляется в эффективном управлении политическими, социальными, экономическими и иными процессами. Эффективность же управления заключается в интеграционных возможностях и способности администрации координировать, отслеживать и своевременно реагировать на процессы во всех сферах общественной жизни. При этом она не предполагает жесткой регламентации всех сторон жизни, а заключается в способности управленческих структур к принятию качественных продуктов, т.е .

оптимальных и адекватных решений и их неуклонному исполнению .

Поэтому традиционная позиция, связывающая управленческую деятельность с активностью управляющей стороны, более не может восприниматься как единственно приемлемый постулат .

10. Аргументировано, что носители исполнительной власти нацелены на созидательную деятельность по управлению и регулированию общественных отношений и процессов, отслеживанию, выявлению, локализации и устранению внешне раздражающих негативных факторов .

Возложенная на органы исполнительной власти правоохранительная функция и функции непосредственного управления и обслуживания осуществляется ими опосредованно через развитую сеть публичных структур (служб). Предлагаемая конфигурация, принятию которой способствуют посылки в национальном законодательстве, позволяет выделить основные субъекты исполнительной власти в Таджикистане, каковыми выступают Президент и Правительство республики, министерства и государственные комитеты, представители Президента на местах - председатели областей, городов и районов .

11. Обосновано, что выбор организационно-правовых форм управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлено объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее. Ретроспективный анализ позволил выявить характерные признаки ряда организационно-правовых форм управления, которые предлагается закрепить путем принятия закона РТ «Об органах государственного управления» .

Принятию закона должна предшествовать разработка законодателем концепции развития одноименных органов. В законе следует закрепить ясное и недвусмысленное определение каждой организационной формы управления – министерство, государственный комитет, комитет, агентство, служба, инспекция, департамент (управление), отдел и т.д.; четко и прозрачно определить основания и критерии их образования, место в иерархии государственного управления. При этом исключительно важно, проявив дифференцированный подход, произвести «селекцию» органов исполнительной власти как ведущих звеньев национальной администрации .

12. Доказано, что Президент Таджикистана как Глава исполнительной власти и Председатель Правительства республики, по сути, является ключевой фигурой государственной администрации. Ему предоставлены широкие полномочия, создающие благоприятные организационно-правовые условия для мобилизации административного ресурса на реализацию масштабных реформ во всех сферах общественной жизни. Вместе с тем, полноценному и эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти препятствует ряд правовых и организационных пробелов, которые предлагается устранить следующими мерами:

-ст.7 Конституционного закона РТ от 12 мая 2001 г. №28 «О

Правительстве Республики Таджикистан» изложить в следующей редакции:

«В состав Правительства Республики Таджикистан входят Председатель Правительства – Президент Республики Таджикистан, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов»;

радикальное структурное преобразование

-произвести Исполнительного аппарата Президента РТ, существенными элементами которого выступают возложение руководства настоящим органом на Премьер-министра либо одного из его заместителей, построение его структурных подразделений по функциональному принципу, а также освобождение государственных советников Президента РТ от несвойственной им функции руководства профильными подразделениями Исполнительного аппарата Президента РТ, что превращает их в настоящее время по характеру выполняемых функциональных обязанностей в помощников Президента республики. Внедрение предлагаемой конструкции с устранением многочисленных случаев дублирования превратит Исполнительный аппарат Президента РТ в единый системный институт с функциональной дифференциацией структур, обеспечивающих, с одной стороны, деятельность Президента, а с другой - возглавляемого им Правительства;

- в предполагаемом законе «Об органах государственного управления»

закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом РТ в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства Республики Таджикистан, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение парламента страны .

13. Подтверждено, что Правительство РТ выступает ведущим органом исполнительной власти Таджикистана, возглавляющее систему органов государственного управления и обладающее собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий. Правительство Таджикистана выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена, что часто находит выражение в необоснованном принижении положения Правительства республики. В этой связи для практического разграничения функции исполнительной власти между Президентом и Правительством страны, предполагающее самостоятельное осуществление ими своих полномочий, в практике организационных преобразований предлагается придерживаться следующих правил:

- впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор организационному творчеству Правительства РТ;

-воздержаться от создания обособленных припрезидентских органов, как фактора, снижающего роль и значение основных правительственных органов, – министерств и государственных комитетов. Статус и полномочия Правительства РТ предопределяют сосредоточение при нем всех самостоятельных исполнительных управленческих структур .

14. На базе обстоятельного анализа процесса организационных реформ констатировано наличие в государственном управлении Таджикистана двух тенденций. Первая тенденция связана с закреплением национальным законодательством международных стандартов правовой регламентации публично-служебных отношений (внедрение конкурсов, контрактного порядка трудовой деятельности). Вторая тенденция предопределена все увеличивающимся разрывом между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих не проявляет заметного улучшения. Для исправления ситуации предлагается изменить порядок организации и проведения конкурса, преобразовав его в автономный институт, дистанцированный от влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестацию административных государственных служащих, предлагается вменить в обязанность отдельной учебной структуры – Академии государственного управления, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений, имеющих, как правило, низкий коэффициент полезной научной и учебно-методической деятельности .

15. Внесены предложения, направленные на совершенствование структуры Правительства РТ, правового статуса членов Правительства – министров и председателей государственных комитетов и возглавляемых ими структур как головных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности. Структурные преобразования выдержаны в развитии конституционных принципов организации исполнительной власти и позволят приступить к компактному функционированию на ее центральном звене 10 министерств и 4 государственных комитетов, где руководство головной структурой в каждом из традиционных блоков прерогатив Правительства – экономика и социальное развитие, возлагаются на заместителей Премьерминистра. При этом целесообразно скорректировать положения Реестра государственных должностей РТ, утвержденного Указом Президента РТ от 2 августа 2008 г. №503 «О Реестре государственных должностей Республики Таджикистан», с учетом степени ответственности членов Правительства страны в целостном механизме управления и иерархии государственных должностей .

16. Доказано, что осуществляемая в РТ реформа государственного управления, в силу слабой научной обоснованности подходов к решению заявленных управленческих проблем, имеет во многом фрагментарный характер, прослеживается затягивание реализации ряда заявленных определяющих мер. Матрица Стратегии реформирования системы государственного управления предусматривала во второй фазе (2008-2009 г.г.) завершение двух знаковых организационных шагов: первое,- проведение нового разделения ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями и второе, - выполнение планов по отделению министерств от государственных предприятий, а также проведение приватизации на пилотной основе некоторых подведомственных министерствам некоммерческих организаций. К настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств, что является следствием неверного методологического подхода к последовательности реализации мер и сроков их выполнения. В этой связи с целью освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами обосновывается необходимость выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления, что создаст материальнопространственную основу оптимизации функции и обеспечении их субсидиарности .

17. Сделан обобщающий вывод о том, что на местном уровне управления отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности по формам организации управленческих структур характеризуются как несложившиеся, неполучившие окончательного юридического оформления. Доказывается наличие негативных тенденций, поощряемых организационно-правовыми мерами, препятствующие формированию эффективной системы местного управления, усилению положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах .

Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента – председателем области, города, района. Для решения комплекса проблем на местном уровне организации исполнительной власти путем внесения поправок в Конституционный закон РТ от 17 мая 2004 г.

№28 «О местных органах государственной власти» предлагаются следующие меры:

- закрепить организационно-правовую форму обозначения круга местных исполнительных органов, где предпочтительным представляется термин «садорат»;

- назначение председателей областей, городов и районов оформлять распоряжениями Президента РТ после предварительного согласования с местным представительным органом государственной власти, что снимет политическую «оболочку» указанных должностных лиц и способствует дальнейшему их преобразованию в ключевые административнохозяйственные (менеджерские) фигуры на местах .

закрепить в главе 3 правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе, входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационноструктурного построения;

- в ст.8 внести норму об утверждении Маджлисом народных депутатов соответствующего уровня по представлению председателя области, города и района схемы местного управления .

Внесены конкретные предложения, направленные на 18 .

совершенствование организации и модернизации исполнительной власти РТ .

В частности, обосновывается необходимость создания внутриорганизационного механизма мотивации к достижению высоко продуктивного управленческого труда путем закрепления за первыми руководителями органов исполнительной власти полномочий по утверждению структуры центрального аппарата и предоставления им права сокращения до заранее определенного уровня штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирование служащих .

Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели эффективности деятельности на определенный период. Такие требования могут быть сформулированы в предлагаемом к принятию типовом регламенте организации и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, утверждаемом Правительством РТ .

Как промежуточный вариант предлагается законодательно определить статус «экспериментальной административной единицы» (ЭАЕ) для создания внутриорганизационных предпосылок достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование «модели плавающей администрации». Сформулированы предложения по законодательному закреплению статуса ЭАЕ, а также разработана ее концепция .

19. Обосновано, что эффективность и качество государственного управления достигается не столько созданием и внедрением жестко иерархических административных композиций, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, соподчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали, где доминантами построения высокоэффективной системы исполнительной власти и адаптации ее к динамично изменяющимся условиям выступают деконцентрация полномочий, децентрализация управления, делегирование прав и действенные каналы обратных связей .

20. Аргументировано, что описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга позволяет выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов государственного бюджета к ВВП на уровне 40%. Данный показатель может служить индикатором оценки «здорового» государства, что позволяет легко диагностировать организацию управления: при снижении соотношения можно говорить о патологии в сторону гипотрофии и, наоборот, при увеличении - об «ожирении». При этом определяющими критериями оценки качества системы управления могут служить ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития (ИЧР) как универсальные международнопризнанные показатели .

21. Доказано, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Усвоение новых ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы они прогрессивными и притягательными не были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию .

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов исполнительной власти и государственного управления Республики Таджикистан, организации и деятельности органов исполнительной власти, а равно совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач .

Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, ненашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах Республики Таджикистан и в практике деятельности органов государственного управления. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу конституционного и административного права, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Республики Таджикистан» и «Административное право Таджикистана» в образовательных учреждениях .

Обоснованность и достоверность результатов исследования заключаются в избранных методах исследования, обширном теоретикоправовом и фактологическом материале, национальных стратегиях, концепциях и программах, официальной статистике, строгой аргументированностью выработанных и сформулированных научных положений и выводов .

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

-в процессе проведения лекционных и практических занятий в Таджикском государственном университете коммерции и на введенных по инициативе соискателя в учебные программы спецкурсов «Исполнительная власть Республики Таджикистан» и «Правовые проблемы государственного управления»;

-в процессе проведения цикла занятий по тематике «Центральные и местные органы исполнительной власти» со слушателями Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан по специальности «Магистр государственного управления»;

-при обсуждении диссертации на кафедрах административного и финансового права Российской правовой академии (г.Москва), теории и истории государства и права, административного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета (г.Томск), коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции (г.Душанбе);

-при подготовке публикации и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), а также в выступлениях на международных, всероссийских, республиканских, межвузовских научных и научно-практических конференциях и на «круглых столах» .

Научные результаты были апробированы также при обсуждении законопроекта «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан». В парламент – Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ направлены предложения, которые учтены при внесении изменений и дополнений в Конституционные законы «О Правительстве Республики Таджикистан» и «О местных органах государственной власти», совершенствовании текущего административного законодательства страны .

По результатам проведенных исследований подготовлены и направлены конкретные предложения Президенту РТ о радикальной модернизации административной системы страны и необходимости устранения несоответствий между законами и административными нормативными правовыми актами; Правительству РТ о наличии несоответствий между положениями центральных органов исполнительной власти и отраслевыми законами республики и необходимости их устранения; Исполнительному аппарату Президента РТ о дальнейшем совершенствовании системы повышения квалификации государственных служащих; Управлению государственной службы при Президенте РТ о результатах проведенных социологических опросов среди государственных служащих; Министерству юстиции РТ о наличии несоответствий наименований правовых актов министерств и иных центральных ведомств законодательству страны .

Концепция ЭАЕ ободрена и принята к реализации Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве РТ .

По теме диссертационного исследования опубликовано 75 научных работ общим объемом 137 п.л., в том числе 4 монографии, 4 научнометодических и учебно-методических пособий, 1 раздел в учебнике, 21 статья в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий. На монографические и научно-методические работы имеются положительные рецензии в республиканских периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых-юристов Таджикистана .

Структура диссертации подчинена целям, задачам и логике научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложений .

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

1.1. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан С заключением мирных договоренностей между Правительством республики и Объединенной таджикской оппозицией (ОТО) Таджикистан вступил в качественно новый этап своего развития. Завершилась полоса гражданского противостояния, которая сопровождала молодую неокрепшую таджикскую государственность в течение более пяти лет (1992-1997 г.г.)1 .

Несмотря на трение и организационные сложности, возникавшие на пути реализации достигнутых соглашений, отчетливо проявилась тенденция возрастания созидательных задач в деятельности молодого таджикского государства2. Последнее на базе глубоких преобразований, переосмысления воззрений и ценностей приступило к решению сложного комплекса проблем политического, экономического, социального и духовного развития на пути формирования полноценного гражданского общества в Таджикистане .

Понятие «гражданское общество», его соотношение с государством остается в центре дискуссии ученых – юристов, представителей философии, политологии и других общественных наук3. Представления о гражданском обществе возникли и развивались как реакция против идеала средневековой феодальной теократии. Концептуальные положения о гражданском обществе нашли всестороннее обоснование в теоретическом наследии классиков государственно-правовой мысли. В частности, Дж.Локк полагал, что «абсолютная монархия …несовместима с гражданским обществом и, «Общее соглашение об установлении мира и национального согласия в Таджикистане», подписано 27 июня 1997 г. в столице Российской Федерации – г. Москве. Текст документа см.: Бизнес и Политика. 1997 .

№27, июль .

См.: Рахмонов Э.Ш. Таджикистан на пороге будущего. М., 1997. С.23 .

В научной литературе, несмотря на отсутствие единой позиции, просматривается восходящая линия в осмыслении проблемы и выборе его оптимальной модели. См.: Серегин Н.С., Шульгин Н.Н. Гражданское общество, правовое государство и право («Круглый стол» журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Государство и право. 2002. №1. С.12-50; Поздняков Э.А. Российское гражданское общество .

Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. №22. С.6; Грудицына Л.Ю., Дмитриев Ю.А. Институты гражданского общества в полицейском государстве: особенности российского симбиоза // Государство и право. 2011. №5. С.17-23 .

следовательно, не может вообще быть формой гражданского правления»1 .

Гегель определял гражданское общество как сферу действия частного интереса, а государство - олицетворением всеобщих интересов2. И.Кант, сформулировавший философскую характеристику устоев гражданского общества, утверждал, что общество независимо от государства располагает средствами и санкциями, с помощью которых оно может заставить отдельного индивида соблюдать общепринятые нравственные нормы .

Подобную роль, по его мнению, способны сыграть такие институты гражданского общества как семья, школа, религия, добровольные организации и союзы и т.д.3 В советской юридической науке, в прошлом, идеи о гражданском обществе серьезно не воспринимались и практически были сведены к понятию «производственные отношения»4. Между тем, рассматриваемое понятие - категория гораздо более широкая, многоплановая, чем эти отношения. Она включает в себя все богатство общественных отношений за пределами собственно государства. Это вся палитра экономических, социальных, идеологических, нравственных, религиозных, культурных и других общественных отношений. Концепция гражданского общества разделяет функции общества и функции собственно государства5. Общество составляет реальную основу государства и вовсе не поглощается последним .

Общество и государство несут взаимную ответственность и нагрузку по поддержанию определенных сфер социальной жизнедеятельности6. Являясь Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч.: В 3 т. М., 1988.Т.3. С.312 .

При этом он считал государство более высокой ступенью развития, нежели гражданское общество, так как оно, объединяя индивидов, организации, сословий, поднимается над обществом, разрешает и примиряет противоположные интересы. См.: Гегель Г. Соч. М.,Л.,1934.Т.7. С.24 .

См.: Кант И. Соч. М., 1964.Т.3.С.95 .

См.: Производственные отношения и экономические законы развитого социализма: проблемы методологии, теории, преподавания / Под ред. М.К. Васюнина. Саратов, 1980. С.29-31; Краткий экономический словарь / Под ред. Ю.А.Белика. -2 изд. доп. М., 1989. С.249 .

См.: Гражданское общество в России: западная парадигма и российская реальность. М., 1996. C.38;

Матузов Н.И. Гражданское общество // Политология. М., 2002. С.335 .

Справедливо также замечание о том, что общество должно иметь эффективные, закрепленные в законе рычаги своего влияния на государство, принимаемые им в политической, экономической и социальной сферах решения. См.: Открытое государство: политико-правовое видение // Государство и право. 2002. №5 .

С.60-67; Поппер К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. М., т.2. 1992. С.189; Вильсон В .

Государство. М., 1905 .

специфической организацией общества, государство создает условия организованного функционирования этноса, признает автономию индивида (личности) и определенных сфер человеческой деятельности .

Таким образом, гражданское общество и государство представляют единство содержания и формы, в котором первое представлено политическим государством, второе – обществом. В контексте изложенного, в познавательном отношении ценным является и то положение, что потенциальные возможности гражданского общества раскрываются лишь в условиях правовой государственности, ибо, как справедливо замечено в юридической литературе, «всегда формирование гражданского общества, так или иначе, увязывалось с совершенствованием государства, возвышения роли права и закона»1. Поэтому, если быть до конца последовательным, то следует признать: полноценное гражданское общество продукт утверждения принципов правового государства .

Правовое государство - не только одна из социальных ценностей, призванных утверждать гуманистическое начало, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией и ведомственностью, местничеством и клановостью, форма существования народовластия .

Формирование правового государства связывается с максимальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с возвышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, коллективами и гражданами, эффективной структур 2 .

работой правоохранительных Конституционные нормы, Теория государства и права. Учебник / Отв. ред. В.Д.Перевалов. 3-изд. М., 2006. С.347; См. также: Гессен В. Теория правового государства (Политический строй современного государства). Т.1. Т.2. Спб.,1915;

Алексеев А.С. Начало современного правового государства и русский административный строй. М., 1905 .

См.: Алексеев С.С. Избранное. М., 2003. С.12; Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2000. С.18; Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С.72; Тахиров Ф.Т. Актуальные проблемы истории и теории государства и права в условиях государственной независимости Республики Таджикистан .

Душанбе, 2009. С.83; Марченко М.Н. Теория правового государства в системе других государственноправовых теорий // Государство и право. 2011. №8. С.5-11; Степанов В.Ф. Важнейший критерий эффективности демократического государства // Государство и право. 2004. №5. С.93-96 .

закрепляющие основы общественного и государственного строя, провозглашают Таджикистан демократическим, правовым, светским государством с республиканской формой правления1. Конституция объявляет Таджикистан социальным государством. Формирование демократического социального правового государства и утверждение принципов таковой становится, таким образом, стратегическим направлением развития национальной таджикской государственности, важнейшим ориентиром, указывающим на направления преобразований в политико-правовой сфере2 .

В современных условиях формирования свободного гражданского общества и становления правового государства особое значение приобретает создание эффективного механизма социального управления, сердцевиной которого выступает государственное управление. Разграничение функции государства и общества, влияние рыночной экономики на функции государства предъявляют повышенные требования к качеству и состоянию последней, что связано с практической, деятельной стороной реализации государства3 .

функций В новых сложившихся условиях мировая экономическая рецессия, переросшая в глобальный финансовый кризис, не только обуславливает усиление роли и места публичной организующей деятельности в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы, но и со всей очевидностью предполагают научное переосмысление компонентов столь сложного феномена, каковым, бесспорно, представляется государственное управление .

Не является исключением в этом отношении и проблема формирования См.: Конституция Республики Таджикистан принята всенародным референдумом 6 ноября 1994 г., с изменениями и дополнениями от 26 октября 1999 г. и 22 июня 2003 г. См.: Конституция Республики Таджикистан (на таджикском, русском и английском языках). Душанбе, 2003. С.34 .

См.: Тахиров Ф.Т. Значение действующей конституции в развитии современной национальной государственности таджикского народа// Известия АН Республики Таджикистан. Отделение общественных наук. 2006. №3. С.41-43; Зоиров Д.М. Таджикистан: от государства Саманидов до суверенной государственности. Душанбе, 2003. С.156; Маликова А.Х. Проблемы формирования социального государства в Таджикистане. Автореф. дис... д-ра юрид.наук. М., 2012. С.10 .

См.: Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. М., 2005.С.8; Мысин Н .

Теория социального управления. СПб., 1998. С.52; Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 1982; Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики .

М.,1980 .

современного понятийного аппарата для теории и практики последней в Таджикистане, сущность которой заключается в новом подходе к проблемам управления1 .

В раскрытии понятия «государственное управление» и на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих их составных частей – «государственное»

и «управление»2. Определение и уточнение научных категорий и понятий имеет важное значение для любой отрасли науки, служит необходимым условием эффективности научных исследований, отражает процесс развития данной теоретической системы знаний3. Расстановка акцентов при определении понятия управления - не простая игра слов. Теоретическая интерпретация сущности рассматриваемого социального феномена – не абстрактные размышления, а политически и практически важное дело, обращенное на далекую перспективу. От того, на чем мы акцентируем внимание, какие выделяем компоненты зависит очень многое, на ее базе, по сути, формируется новая концепция управления, современное видение его места и роли .

Государственное управление, несомненно, сложное социальное явление. Оно многоэлементно, многоаспектно и многомерно. И в наши дни, когда в научных кругах продолжаются серьезные размышления вокруг содержания управленческой деятельности государства, было бы просто См. об этом: Раззоков Б.Х. Идораи давлати дар Чумхурии Точикистон: проблемахои хукукии назария ва амалия. Душанбе, 2007. С.27-31 .

В каждое и слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретации, семантических и стилистических нюансов, что порой трудно проследить и выявить главную мысль .

Особенно много трактовок дано понятию «управление», в результате чего оно стало охватывать безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов как стихийного, так и сознательноволевого характера. Между тем, такое расширительное восприятие привело к тому, что управление начало терять свой изначальный смысл, употребляться для обозначения явлений и процессов, где отсутствует субъективный фактор – момент непременной связи с человеком. Ведь отношения, формируемые людьми в рамках частной и особенно общественной жизнедеятельности, качественно отличаются от естественноприродных проявлений, позволяющих разграничить стихийные механизмы и управление в социальном смысле. См.: Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой / Пер. с англ. .

3-е изд. М., 2001.С.177-179 .

См.: Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. М., 2001. С.28;

Малахов В.П. Методологические и мировоззренческие проблемы современной юридической теории. М.,

2011. С.127 .

легковерно не обратить на них внимание. Ведь в них, по сути, речь идет о принципиальных подходах – придании государственному управлению такого потенциала, который позволил бы ему стать надежным и опережающим инструментом обеспечения устойчивого социальноэкономического развития страны .

Как показывает историческая практика, методологически верный подход к исследуемому явлению, широкое использование мирового опыта, а также раскованность мышления, атмосфера дискуссии и свободных непринужденных поисков положительно сказываются на развитии теории государственного управления, создают благоприятные предпосылки рациональности последней. Былая дискриминация публичной администрации привела к потере управляемости общества, повлекшее за собой необратимые негативные последствия, которые государство по своей природе и социальному предназначению не должно было допустить1 .

Отрадно, что крайние суждения и оценки все более сменяются осознанием социальной ценности государственного управления, разумным использованием его организационного потенциала во благо развития общества2 .

Новая природа государственного управления, его теория и идеология возрождаются на принципиально иных социально-экономических основах .

Переход к рыночной экономике, формирование правового государства, конституционное закрепление принципа «разделения власти», существенное изменение формы правления, официальное признание самостоятельного значения местного самоуправления предопределяют качественно иное видение места и роли государственного управления в Пассивность государства вынудило отдельных ученых в те годы прямо заявить: «Отсекая» все, что, так или иначе, связано с тоталитаризмом, ошибочно и опасно предавать забвению социальную ценность государства, его механизмов». Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестн. Моск. гос. ун-та. Серия Право. 1991. №2. С.21; См. также: Волович В.Ф. Организационноправовые проблемы укрепления российской государственности // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2005.Ч.25. С.8 .

См. напр.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. М.,

2001. С.12; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2005. С.3-9 .

Республике Таджикистан, объем его содержательных составляющих. Новой постановке вопроса во многом способствует также введение в науку и практику в качестве самостоятельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть» .

Поднятая проблематика в социальном смысле, как известно, традиционно является предметом интереса не только юристов, но и философов, политологов, экономистов, историков, специалистов многих других гуманитарных отраслей науки. Не вдаваясь в перипетии многолетней дискуссии о понятии, содержании и определениям управления, остановимся на итоговых обобщающих выводах. Уже долгие годы большая часть представителей юридической науки (преимущественно ученыеадминистративисты) характеризуют управление через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных формах1. Причем смысл такой деятельности просматривается в совершении действий административного свойства, направленности на исполнение законов, создании и реализации правовых актов, проведении организационных мероприятий2. В отдельных научных работах сущность государственного управления определяется посредством термина «воздействие», которое, по мнению сторонников данной позиции, указывает на главное в управлении – «момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей»1. Сохраняет силу, по всей видимости, мнение еще одной группы специалистов, озвученное в начале 70-х годов прошлого века, которое характеризовало управление как «отношение», входящее в систему общественных отношений .

При этом утверждалось, что управление представляет собой особое См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1989. С.13 .

См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.23; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.99; Советское административное право / Под ред. В.М.Манохина М., 1977. С.13; Советское административное право / Отв. ред. П.Т.Василенков. М., 1990. С.11; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М., 2001. С.18 .

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.23; также см.: Бачило И.Л .

Организация советского государственного управления. М., 1984; Бахрах Д.Н. Административное право

Российской Федерации. М., 2006; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления:

Курс лекции. М., 2000. С.49 .

отношение в человеческой жизнедеятельности – это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю (власть и подчинение)1 .

Следует признать, что каждая из представленных позиций имеет право на жизнь, ибо улавливает определенные проявления сложного социального явления, каковым представляется управление. Термины «деятельность», «воздействие», «отношение» лишь приближают теоретическую мысль к пониманию природы последней. Необходим некий цементирующий термин, исходное начало, который позволил бы, гармонично соединив изложенные позиции, показать специфическое место и роль управления в жизни людей .

Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления, является, на наш взгляд, его определение посредством термина «направление». Ведь, как справедливо замечает Г.В.Атаманчук, «управление существует тогда, когда некий субъект …..чему-то придает новое направление движения и развития»2. Действительно, во многих процессах может быть деятельность (весьма объемная), могут быть отношения (порядком прочные), может быть воздействие (довольно жесткое), но если нет направления, ориентирующего на какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле можно сказать: управление это направляющая деятельность, отношение и воздействие .

Достаточны ли констатация известных академических позиций и высказанное нами дополнение для понимания сущности управления в социальном смысле? В научных кругах все убедительнее звучат призывы к выработке новой парадигмы управления с учетом современного уровня развития общества. Постановка вопроса является своевременным и насущно необходимым. Представляется, что при ее разработке следует учесть все Этой позиции придерживались в основном представители экономической науки, где проблематика развивалось преимущественно в рамках теории менеджмента в его современном понимании. См.

напр.:

Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М., 1970. С.70; Он же. Будет ли у России второе тысячелетие?

М., 1998 .

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С.31 .

значимые и устоявшиеся достижения управленческой мысли. Наиболее конструктивную и универсальную позицию при определении понятия «управления» сохраняет кибернетика, трактующая его как перевод системы в заданное состояние1. Тем не менее, нельзя не признать, что она все же носит общий характер и нуждается в неком «духовном» насыщении содержания, чему могут послужить новые конституционно-правовые ценности, возводящие человека, его права и свободы в ранг высшей ценности .

Конституционные нормы в данном случае служат методологическим ориентиром выработки нового режима взаимодействия в субъектнообъектных отношениях, опирающегося на признание за объектом управления огромного созидательного и креативного потенциала. Изложенная исходная посылка позволяет скорректировать распространенное представление об управлении как «воздействие на сознание» в сторону «влияния на поведение, деятельность» объекта .

Явный акцент на формулу «воздействие» усиливает силовую составляющую в управлении, в определенном смысле вульгаризирует содержание столь сложного социального феномена, каковым выступает управление, а на практике нередко проявляется в синдроме «примитивного администрирования» .

Сознание человека как разумного существа есть ипостась его мировоззрения, которое формируется под воздействием социальной среды, а желаемое для управляющей стороны поведение достигается формированием стимулов, мотивирующих востребованную поведенческую модель. Знание и учет многообразия и «таинства»

человеческого сознания создают условия для действительно рационального и эффективного управления2. Лишь полное самовыражение каждого человека См.: Берг А.И. Кибернетика - наука об оптимальном управлении. М., 1964. С.19; Винер Н. Человек управляющий / Пер. с англ. СПб., 2001.С.67 .

Внутренние и внешние пределы человека и изменение его ментальности уже давно заботят научную и общественную мысль в планетарном масштабе. См. напр.: Печчеи А. Человеческие качества / Пер с англ .

М., 1985. С.292; Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно /Пер. с исп. М., 1989. С.221; Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек. М., 2005. С.93-98; Мамардашвили М. Как я понимаю философию? М., 1992 .

С.36; Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. М., 1992. С.342; Деркач А.А .

Акмеология: личностное и профессиональное развитие человека. Кн.3. Развитие творческого потенциала личности. М., 2001 .

рождает в обществе тот потенциал, который обеспечивает его динамическое развитие. Еще в 30-е годы прошлого века выдающийся русский правовед И.А.Ильин, рассматривая человека как духовно свободный и творческий центр, заметил, что «труды и созидания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни»1. Задача заключается в создании всего многообразия условий воспроизводства и гармоничного развития человечества .

В обществе, как известно, имеют место различные виды деятельности, связи и отношения, каждый из которых имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично в этом смысле и управление, его направляющее, реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее влияние. В понимании управления важно раскрытие его составляющих компонентов (признаков) и возможностей (свойств) .

Так, В.Н.Уваров обоснованно заметил, что «управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей»2 .

Действительно, это первый признак управления. Чтобы группа людей завершила какие-либо скоординированные действия, не обойтись без того, чтобы не согласовать совместно намеченное поведение каждого из членов группы. При этом, настало время методологически верно расставить акценты в отношении параметров поведения отдельного индивида. Человек не «самоуправляет» собою, а свободен в пределах заданных параметров в выборе вариантов социальной активности3. Ибо самоуправление также имеет коллективное проявление, но при этом управляющая система формируется и функционирует в соответствии с прямым волеизъявлением личности Далее ученый делает вывод: «все должны иметь возможность работать и творить по своей свободной, творческой инициативе». Ильин И.А. Путь к очевидности. М., 1993. С.266 .

Уваров В.Н. Государственная служба. Алм-ата, 1996. С.21 .

В данном случае научная мысль скорее прямолинейно восприняла марксово определение - «отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере». Тем не менее, следует отдать должное классику марксизма - ему удалось, по сути, как нельзя точно определить назначение управления. См.: Маркс К. Капитал. Т.1. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-изд. Т.23. М., 1957. С.342 .

(человека)1. Только с этих позиции можно согласиться с утверждением о совпадении субъекта и объекта при самоуправлении .

Другой признак управления – его целенаправленный характер .

Известно, что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысли и воля человека2. Направляющее преобразование, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, замыслов и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами и моделями. Это значит, что управление, как направляющее влияние, должно содержать в себе момент целеполагания3. Зачем и куда – первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления. При этом, в управлении целеполагание имеет особый характер и решает специфические задачи, которые можно обозначить как практическую целенаправленность4 .

Следующим признаком, характеризующим управление, является организация. Последнее присуще любой коллективной целенаправленной деятельности людей. Организационный момент в социальном смысле органически связан с понятием управления, более того, она выражает сущность управления5. Последнее является той категорией, которая характеризуется стимулирующе-ориентирующим организующим влиянием См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России. М., 2004 .

С.22; Ойгензихт В.А. Воля и волеизъявление: (Очерк теории, философии и психологии права). Душанбе,

1983. С.66; Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М., 2011. С.87-91 .

См.: Розанова В.А. Психология управления. Ч.1. М., 1999. С.42 .

В теории и практике управления целеполагание относится к числу самых актуальных и важных. Его значимость определяется не столько тем, что комплексный характер преобразований обуславливает и комплексное обновление целей государственного управления, пересмотра их иерархии, сколько необходимостью изменения сложившихся стереотипов, традиционных подходов к ней, приданию этому процессу объективно обусловленный, обоснованный и рациональный характер. См.: Афанасьев В.Г .

Общество: система, познание и управление. М., 1981. С.28. Гэлбрейт Дж.К. Экономические теории и цели общества / Пер. с англ. М., 1979. С.146; Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика / Пер с англ. М., 1982. С.12; Акоф Р. Планирование будущего корпорации / Пер с англ. М., 2002 .

С.110; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2006. С.169; Шамхалов Ф.Н. Теория государственного управления. М., 2002. С.68; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Дону, 2000. С.172 .

В управлении цели наиболее «операциональны», практичны, это своего рода задания (направления). См.:

Богачек И.А. Ф Философия управления: Очерки профессионального управленца. М., 1999. С.43 .

См.: Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972. С.7 .

на общественные отношения и процессы, поведение и деятельность людей с целью мобилизации их усилий на достижение поставленных задач. При этом, как верно замечено в юридической литературе, организация взаимодействия людей имеет два взаимосвязанных «среза»: статичный, придающий взаимодействию структурность, устойчивость, справедливость, последовательность; и динамический, обеспечивающий их реальное, практическое взаимодействие1. Вследствие «реакции срезов» возникает итоговый, совокупный результат управленческого труда. Оба «среза»

взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей определенного уровня может функционировать, и лишь наличное, действительное функционирование свидетельствует о структуре и ее активности. Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать и развивать оба «среза» организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность которой возрастает в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой .

В любой социальной среде, как только приходит осознание совместной деятельности, вырабатываются определенные нормы поведения. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями цивилизации, помогающие разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее2. Однако такие соционормы лишь в управлении приобретают реализуемость, привязанность к какомулибо делу и человеку. В контексте изложенного в научной литературе обращено внимание на такое проявление управления, как прямое и См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.85 .

См.: Кейзеров Н.М. Политическая и правовая культура. Методические аспекты. М., 1983. С.132 .

практическое регулирование1. С помощью последнего та или иная социальная норма не только провозглашается и признается, но и на самом деле претворяется в жизнь, как бы опредмечивается .

Таким образом, можно утверждать, что термин «управление»

указывает на направляющее, ориентирующе-стимулирующее влияние на поведение людей, общественные отношения и процессы, специфика которого состоит в его объединительных, целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно указанных свойств позволяет говорить о существовании направляющего влияния. Следовательно, управление в социальном смысле можно обозначить как направляющее влияние на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели .

Какой бы обширной не была свобода человека, всегда должна сохраняться нить, связывающая его с государством. Роль последнего является решающим фактором всего процесса развития, именно от него зависит формирование благоприятного социокультурного пространства для самореализации каждого человека, а не только избранных. Однако XX век не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Хотя интерес к проблеме, как известно, во все времена был огромен2. В общественном сознании и отчасти в научной среде превалирует формационная трактовка государства в качестве структуры, стоящей вне общества или над ним, противостоящее ему3. Сегодня это весьма односторонний подход, которым не исчерпывается суть данного института. Если взглянуть на государство с цивилизационных подходов к См.: Сергиенко Л.А. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1984. С.12 .

Эта одна из тех проблем, про которую можно сказать, что над ней не переставали работать века. См.:

Древнекитайская философия. Т.1. М., 1972. С.43; Артхашастра, или Наука политики. М., 1959; Низом-улМулк. «Сисатнома». Душанбе, 1989; Макиавелли Н. Государь / Пер. с итал. М., 2009; Гоббс Т. Левиафан // Избранные произведения. В 2 т. Т. 2. М., 1991. С.214; Низам-уль-мулк. Книга об управлении государством./Отв. ред. А.Х. Солиев. Душанбе,1998 .

Не исключено, что отчасти именно устаревшие стереотипы и догмы, в конечном счете, сформировали вульгарную модель поведения в государственно-аппаратной среде и черствость ее служащих к запросам и нуждам людей. См.: Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. М., 1998. С.89; Пискотин М.И .

Россия в XX веке: неоконченная трагедия. М., 2001. С.139 .

истории, который уже приносит плоды в отечественной правовой науке1, то выявляется гораздо более широкий спектр его функций: выступает как олицетворение народности, правосудия и справедливости, хранитель исторических традиций, а также целостности и безопасности, организатор сбора налогов, учета и распределения его результатов, крупных ирригационных работ и т.д .

Актуальная задача начала нового столетия – создание эффективного государства усиливает значение рассмотрения соответствующих параллелей .

Пора отойти от односторонних подходов и приступить к формированию понятия современного демократического государства. Государство представляет собой качественную ступень организации общества. Оно – новое сообщество людей. Следовательно, государственно-правовые институты являются институтами самого общества. Сила государства - в открытости обществу. Прозрачность и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют развитость государства как демократического и правового общественного института. Посему государство не может следовать только интересам группы людей, оно достояние всего общества2. Забвение этой формулы неизбежно ослабляет государство, разрывает его связь с обществом и рано или поздно разрушает его. Подавление оппонентов, игнорирование мнения оппозиции и меньшинства приводят к конфронтации, отстраненные и ущемленные социальные силы формируют своеобразные «качели», вносящие в общество созидания3 .

напряжение и отвлекающие от задач Монополизация «политического рынка», как справедливо заметили М.А.Краснов и См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана (досоветский период). Душанбе, 2008.-294с .

Еще в начале прошлого века известный русский правовед Б.А.Кистяковский справедливо заметил, что «Современное государство основано на компромиссе, …примиряющим различные стремления …социальных групп». Кистяковский Б.А. В защиту права (интеллигенция и правосознание//Вехи .

Интеллигенция в России. Сборник статей (1909-1910). М., 1991. С.118 .

См.: Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М., 2009. С.78-80; Арендт Х. Истоки тоталитаризма / Пер. с англ. М., 1996. С.67-71;

Сутор Б. Малая политическая этика // Политическая и экономическая этика. М., 2001. С.33-35 .

И.Г.Шаблинский, закономерно приводит к росту радикализации вытесненных с реального поля политики социальных слоев общества1 .

Отрадно, что ученые-юристы, вливаясь в «бурление» гуманитарной мысли, ведут глубокое научное осмысление проблемы. В современных исследованиях через призму ценностных измерений все более воплощается новая парадигма учения о государстве. Так, В.Д.Перевалов триаду известных классических признаков последнего (наличие публичной власти, территориальная организация населения, система налогов и сборов) дополняет двумя новыми: неразрывная связь с правом и суверенитет2 .

Ю.А.Тихомиров перечисляет следующие элементы государства: гражданин (население), территория и границы, организация публичной власти, публичные отношения, бюджет и налоги, участие в мировом сообществе3 .

Постановка вопроса о признании, с одной стороны, права и, с другой – гражданина в качестве основополагающих признаков государства имеет непреходящее методологическое значение. Во-первых, взаимосвязь государства и права проявляется как на генетическом и сущностном уровнях, так и в системно-структурном и деятельном аспектах. Именно через законы (правила) общество и государство вели диалог, с их помощью наращивалась публичная власть, устанавливались права, обязательства и повинности, обустраивалась территория, в общем, налаживалось управление страной. Вовторых, признание гражданина государствообразующим фактором вполне соответствуют конституционным нормам, закрепляющим народ носителем суверенитета и единственным источником государственной власти4. Только превратив человека из простого участника в полноправного субъекта управленческих отношений, мы сможем утвердить в обществе культуру уважения к личности и задействовать «архимедов рычаг» публичного

Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. Режим доступа:

http://rushkolnik.ru/docs/index-4489738.html

См.: Перевалов В.Д. Понятие, сущность и основные признаки государства // Теория государства и права:

Учебник для вузов. 3-е изд. М., 2006. С.44-46 .

См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2003. С.19; Он же. Государство:

преемственность и новизна. М., 2010 .

См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.35 .

управления, кратно повысив его действенность и результативность1. В соответствии с вышеизложенным государство следует определить как социально-правовой институт (организацию) граждан, призванный управлять обществом, обслуживать его интересы и обеспечивать единство и территориальную целостность страны .

Управление - необходимый инструмент упорядочения общественных отношений и в реальной жизни проявляется по - разному2. Выделяемые в теории разновидности управления, на практике составляют единое целое взаимодействуют, дополняют друг друга, составляют управленческую надстройку, обеспечивающую функционирование социальной системы в целом3. Не умаляя значимость и исходящее значение иных разновидностей управления, следует признать, что в иерархии соответствующих отношений силу ведущего звена сохраняет государственное управление. Последний задает тон всей системе социального управления, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Прежде всего, его отличает наличие государственной власти, которое определяюще влияет на характер этого вида управления и единодушно выделяется и признается во всех исследованиях, независимо от различий в трактовках4. В указанных работах Кстати, в ходе многолетней дискуссии, продолжающейся до нашего времени, ряд западных ученыхправоведов (Л.Дюги, А.Эсмен, М.Ореу, В.Орландо и др.) склонились к фундаментальному выводу о государстве как особом социальном органе, функцией которого является управление. Описание этой интересной полемики см.: Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С.131-188 .

В научной литературе авторы при классификации управления опираются на разнопорядковые критерий .

См.: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч.2. М., 1971; Лунев А.Е.Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Аппарат управления социалистическим государством. Ч.1. М., 1977; Пронина В.С. Центральные органы государственного управления народным хозяйством. М., 1971 .

См.: Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапоппорт В.С. Системный подход к организации управления. М., 1983 .

С.12 .

См. напр.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.12; Философия власти. М., 1993.С.32; Витте С.Ю. По поводу неприложенности законов государственной жизни. СПб., 1914. С.21-24; Маркс К, Энгельс Ф. Сочинения. 2-е. изд. Т.21. М., 1957. С.311-312; Ленин В.И. Государство и революция // Полн. Собр. Соч .

Т.33. С.211-219; Бакунин М.А. Государственность и анархия. М., 1989; Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С.3-23; Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С.3-26; Малый А.Ф .

Государственная власть как правовая категория//Государство и право. 2001. № 3. С.94-99; Общая теория государства и права: Учебник. В 2 т. Т.1 / Под ред. Д.А.Керимова, B.C.Петрова. Л., 1968. С.45; Ржевский В А., Фарбер И.Е. Вопросы теории советского конституционного права. Вып.1. Саратов, 1967. С.80-106;

Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. М.П. Карева. М., 1949. С.94; Теория государства и права:

Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С.44; Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. 1992. №2. С.3-12; Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное государственная власть характеризуется через категорию «подчинения»

одной стороны властеотношения другой, всех членов общества - воле одного лица, ограниченной группе лиц либо господства людей над людьми .

Другая точка зрения на государственную власть сформировалось на современном этапе. Авторы альтернативной позиции, не отрицая связь власти с официальным насилием, вместе с тем обращают внимание на ее управленческий аспект. Например, один из основателей американской социологической школы – Н.Смелзер, природу власти видит в способности общественного субъекта в одновременном проведении своей воли и мобилизации потенциала общества на достижение поставленных целей1 .

Государственная власть, прежде всего, категория юридическая и прямо закреплена в конституционных нормах. Однако законодательство Таджикистана не содержит ее легального определения, она используется исходя из различного восприятия. Преимущественное понимание государственной власти в Конституции Таджикистана заключается в осмыслении ее как совокупности полномочий и правовых возможностей государства оказывать влияние на общественные отношения с целью их упорядочения и развития2. Поэтому опора лишь на «силовую» трактовку последнего не охватывает всю палитру проявлений столь многогранного общественного явления. Нам представляется, что государственная власть, сохраняя в своей основе силовое составляющее, с учетом уровня развития управление: Учебник. М., 2003. С.25; Раджабов С.А. Таджикская ССР - суверенное советское государство .

Сталинабад, 1957. С.48; Шевцов B.C. Суверенитет Советского государства. М., 1972. С.80-94 и т.д .

См.: Смелзер Н. Социология /Пер. с англ. М., 1992. С.525 .

Несмотря на то, что конституционные нормы (например, ст.14 Конституции Таджикистана, ст.18 Конституции России) расширяют горизонты теоретико-правовых изысканий рассматриваемого понятия, в современных исследованиях внимание в основном сосредоточено на обосновании механизмов реализации и устройстве государственной власти. См.: Боровых О.В. К вопросу о понятии государственной власти // Вестник Московского университета. 2004. № 1. С.92; Брыксина Г.С Основные подходы к определению сущности государственной власти // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19—20 апреля 2007 г.). В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во Ниж. гос. ун-та, 2007. С.44-52; Гончаров В.В. Понятие государственной власти и его формализация в законодательстве Российской Федерации // История государства и права. 2008. №16. С.11-13; Корчажкин С.В. Государственная власть как правовая категория // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19-20 апреля 2007 г.). В 2 ч. Ч. 1. Н .

Новгород, 2007. С.147-149; Чечулина А.А. Сущность государственной власти: основные подходы //Право и политика. 2005. №10. С.39-48; Безкоровайная Ю.Е. Кризис легальности и легитимности государственной власти в контексте формирования «сильного» государства//Государство и право. 2011.№.7. С.102 .

гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемое посредством механизмов управления1 .

Далее, другим специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. Данный тезис, однако, не означает, что государство вмешивается во все поступки и действия людей, в общественные взаимоотношения. Таковое возможно лишь в тоталитарном государстве и то в крайних формах его проявления.

В нормальном же варианте взаимосвязей государства и общества принципиально значимы следующие моменты:

а) общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности, самоуправления;

б) границы этой свободы определяются наряду с общественными институтами и государством;

в) государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех значимых сферах жизни общества и обеспечивает их своей властной силой2 .

В контексте изложенного нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в последние годы под воздействием западных течений экономического либерализма начали распространяться представления о том, будто государство несет в себе лишь запреты, санкции и наказания, что в его управленческом потенциале мало конструктивного, созидательного содержания и чем меньше, мол, государство будет управлять общественными Власть существует и в семье, группе людей, в известном смысле в традициях, обычаях, морали, общественном мнений, но все это несравнимо с государственной властью, которая обладает средствами принуждения и в своем источнике имеет нормативную обусловленность. Это, как справедливо замечено в научной литературе, не просто пожелания и призывы, а силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены.

См.:

Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С.57; Евтихеев. А.Ф. Законная сила актов администрации .

Люблин, 1911 .

См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2 изд. М., 1917. С.24; Колесников А.Н. Начало административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сборник тр.проф.-преп .

государственного Иркутского университета. Отд. 1. Вып. 2. Иркутск. 1921. С.17-19; Границы правового регулирования. Научно-практическое пособие / Отв. ред. И.В.Плюгина, Е.В.Черепанова. М., 2011. -104с .

процессами, тем лучше для людей и тем быстрее решаются общественные проблемы1. Эти идеи нашли довольно благоприятную почву в интеллектуальных кругах и начали повсеместно применяться на практике. Но здесь, как всегда, мы попали в другую крайность - вместо чрезмерной управляемости злобой дня стала другая проблема: почти полная неуправляемость социально-экономических процессов2. Конечно, легче всего предложить государству и его структурам «уйти» из тех или иных сфер общественной жизни. Труднее найти иные структуры, имманентно способные заполнить образовавшийся (скорее образующийся) управленческий вакуум, организовать те или иные процессы, регулировать то или иное поведение. Поэтому решительно все зависит от состояния самого общества, уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, реального поведения людей3 .

Наконец, третьим свойством государственного управления, на которое в последние годы все больше обращается внимание в научной литературе, выступает системность4. Оно непосредственно вытекает из характеристик государства как сложного (по структурному составу) и многогранного (по функциям) общественного явления. Без этого свойства государственное управление не может состояться. Известно, что в государственном управлении задействован огромный человеческий и интеллектуальный потенциал, используются разнообразные материальные и финансовые См.: Шмелев Н., Попов В. На переломе: экономическая пристройка в СССР. М., 1989. С.203-237; Гайдар Е .

Государство и эволюция. М., 1995. С.18; Явлинский Г. Экономика России: наследство и возможности .

М.,1995. С.32 .

См.: Курашвили Б.П. Страна на распутье. Потери и перспективы перестройки. М., 1990. С.17. Лазарев Б.М .

Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.117; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление: Уроки истории и перестройки. 2-е изд. М., 1988. С.157; Зеркин Д.П .

Объективные законы общественного развития и политика. М., 1982. С.23 .

Примечательно, что еще в 1919 г. известный русско-американский социолог и культуролог П.А.Сорокин метко заметил: «Чем культурнее и солидарное общество, тем меньше оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти». Сорокин П.А. Эффективность деятельности государства // Теория государства и права: Хрестоматия. М., 1998. С.342 .

См.: Пигулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 2 -изд. М., 2000. С.2-3;

Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М., 2006. С.32;

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М., 2007. С.53 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С.37-38 .

ресурсы, обширная информация, присутствует масса управленческих решений и организационных действий. При таком течении управленческой жизни свойство системности обретает принципиальное значение - только его наличие придает государственному управлению необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность .

Последние годы взамен понятия «государственное управление»

некоторыми специалистами зачастую используется понятие «государственное регулирование». Конечно, это не простая игра слов, скорее происходит более глубинное переосмысление исследуемого явления. Но при этом создается впечатление, что речь идет о каких-то антиподах, хотя, как совершенно верно замечено в научной литературе, государственное управление по юридической сути есть не что иное, как публичная регулирующая деятельность1. Поэтому различия рассматриваемых понятий в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, управляет2 .

Тем не менее, данная проблематика заслуживает более детального прояснения. Так, по мнению В.С.Рыжова, неоднозначная реакция научной общественности на термин «государственное управление» вызвана его внезапным исчезновением из текста Конституции Российской Федерации3 .

Возникшая ситуация, по мнению автора, расшатывает традиционную методологическую основу административного права. Подобные сентенции вызваны, на наш взгляд, недопониманием характера и назначения управления при различном его субъектном составе – частное и публичное (государственное). Теории права известны две концепции управления – первая, гражданско-правовое (как бы классическое) определение управления См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.34; Эффективность государственного управления .

М., 1998; также: Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. Рост.н/Д.,1998. C.164 .

Конечно, при этом нельзя не учитывать семантические и смысловые нюансы в интерпретации анализируемых понятий, равно как и ошибочно их преувеличивать. См.: Философский энциклопедический словарь. М.,1983.С.173 .

См.: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления//Государство и право. 1999. №2. С.20 .

как прямой функции собственника1 и вторая - административно-правовое, трактующее рассматриваемое явление как функциональную прерогативу потенциального субъекта. Примечательно, что оба подхода нашли отражение в российской Конституции (1993 г.). Так, в ст.114 отмечается, что Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью»

(абз.1 п. «г»). А в другой конституционной норме (ст.32) говориться о праве граждан «участвовать в управлении делами государства»2. Таджикская же конституция (1994 г.) в этом плане содержит более однозначные понятия и прямо говорит об участии граждан в государственном управлении (ст.27)3 .

Приходится с сожалением констатировать, что парадигмой современного политического мышления остается былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности. Именно на этой почве зародилась точка зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях рыночной экономики .

Настороженное отношение отдельных специалистов к рассматриваемому явлению вызвано, на наш взгляд, тем, что государственное управление, в силу известных исторических обстоятельств, чаще всего ассоциируется с понятием «административное подчинение». Между тем, государственное управление является более многогранным явлением и имеет разнообразные формы проявления4 .

В настоящее время можно выделить, по крайней мере, три понимания государственного управления: широкое, узкое и специальное. В широком См. напр.: Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М., 2011 .

С.34 .

Конституция Российской Федерации. М., 2006. С. 11, 38 .

См.: Конститутсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2003. С.12. Правда, таджикский и русский варианты текстов обнаруживают заметное смысловое различие, что является результатом неточного перевода текста оригинала .

См.: Пронина В.С., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.С.7;

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998. С.29; Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. №6. С.85-90. Ведь, строго говоря, разумную управленческую роль государства, вне зависимости от социально-экономической системы, не отрицают даже наиболее ортодоксальные представители западных либеральных течений. См. напр.: Хайек Ф. Дорога к рабству Пер. с англ. М., 2005. С.132; Зиберт Х. Эффект кобры. М., 2005. С.58; Коэн С. Провал крестового похода США и трагедия посткоммунистической России. М., 2001. С.222 .

смысле государственное управление понимается как деятельность всех ветвей власти по организованному воздействию на общественные отношения. В данном случае речь идет обо всех государственных органах, осуществляющих единую государственную власть1. В узком понимании государственное управление характеризуется как исполнительная деятельность, связанная с осуществлением непосредственного руководства в экономической, социальной и административно-политической сферах2. Этот вид деятельности осуществляется специально создаваемой в этих целях группой органов, чаще именуемой государственной администрацией .

Специальная же трактовка базируется на классическом определении и охватывает управленческое воздействие на объекты государственной собственности3. К этому пониманию тесно примыкает позиция отдельных ученых, ограничивающих государственное управление рамками «государственно-аппаратной среды»4 .

Расширительное толкование государственного управления ведет к его растворению между всеми государственными органами и таким образом к затушевыванию специфики административной деятельности исполнительнораспорядительных органов государственной власти. Специальный подход, наоборот, неоправданно сужает пределы проявления управленческой деятельности государства, которое отнюдь не ограничивается лишь управлением государственной собственностью. Для обозначения последней более приемлемо использование понятия «государственный менеджмент», который все более активно входит в научный и нормотворческий оборот .

«Аппаратное» же проявление организующей деятельности государства наиболее ярко выражает термин «административное управление» .

См. напр.: Чиркин В.Е. Госудастрственное управление. М., 2001. С.18; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекции. М., 1997. С.38; История государственного управления в России /Отв. ред. В.Г.Игнатов. Изд. 4-е. Ростов н/Д., 2005. С.17 и др .

См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.34 .

См.: Рыжов В.С. К вопросу о соотношении управления, исполнительной власти и государственного управления // Труды Московской государственной юридической академии: Сборник статей №5. М.,1999 .

С.3-14 .

См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права//Государство и право. 1997. №11. С.14 .

Кстати, впервые в административной нормотворческой практике Таджикистана государственное управление нашло официальное закрепление .

Так, в прилагаемом глоссарии к Указу Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 г. №1713 «Об утверждении стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан» оно определяется как «практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»1. В легитимном определении внимание акцентируется на практической стороне деятельности государства, что склоняется к узкой трактовке рассматриваемого понятия. В этом смысле представляет интерес позиция современных исследователей, выделяющих два его уровня: политическое управление, по сути, отвечающего на вопросы, что делать и почему, и «собственно государственное управление», отвечающего на вопрос, как делать и при помощи чего2 .

С учетом изложенного более перспективным представляется узкая трактовка государственного управления, которой традиционно ученых-административистов3 .

придерживаются большинство Она дает возможность признать наличие особой разновидности государственной деятельности, реализуемой посредством отдельной группы публичных органов, составляющих исполнительную ветвь государственной власти .

Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, март. Ст.1713 .

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.1 / Под ред. В.А .

Козбаненко. М., 2000. С.4 .

См. напр: Административное право: Курс лекций / Под общ. ред. Э.Г.Липатова, С.Е.Чаянова. М., 2006. С .

8-9; Акопов Л.В., Смоленский М.Б Административное право: Учебник. М., Ростов-н/Д., 2007. С.41-46;

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник

М., 1996. С.7-12, 19; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право:

Учебник. М., 2005.С.10-15; Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. 2-е изд., перараб. и доп. / Под ред. Н.М. Конина. М., 2006. С .

114-119; Волович В.Ф. Административное право: Учебно-методический комплекс. Томск, 2005. С.23; Конин Н.М., Петров М.П. Административное право: Краткий учебник. М., 2005. С.8-14; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.39; Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: Учебник. Волгоград, 2006. С.74-75; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 144-215 .

Таким образом, лишь переосмысление содержания составляющих государственного управления позволяет нам уяснить его современную природу, где в обязательном порядке присутствуют, по крайне мере, три момента: наличие государственно-властных начал, распространенность на все общество и сферы общественной жизнедеятельности, системная организация. В соответствие с вышеизложенным государственное управление следует определить как направляющее влияние органов исполнительной власти и приданных им институтов на деятельность объекта для его перевода в иное качественное состояние посредством мотивации желаемой поведенческой модели .

Теория и практика государственного управления отнюдь не исчерпывается выявлением его природы. Осуществляемые политические и экономические преобразования закладывают основы нового государственного управления, нацеленного на решения задач третьего Тысячелетия1. По существу, речь идет о формировании совершенно новой его концепции применительно к условиям Таджикистана. Государственное управление – комплексная, многогранная проблема, содержащая политический, экономический, социальный, юридический, технологический, информационный, психологический, этический аспекты, исследование которых составляет важное условие повышения эффективности и качества исполнительно-распорядительной деятельности .

Время требует радикальных изменений, как в системе, так и характере и методах управления, учета всех факторов, влияющих на его рациональную организацию и процесс осуществления. Многие трудности, упущения, напрасные жертвы в истории цивилизации – результат легкомысленного игнорирования объективных, естественных законов общественной Таджикистан поддержал Декларацию Организации Объединенных Наций «Цели Развития Тысячелетия»

(сентябрь, 2000 г.) и вошел в число восьми пилотных стран по ее реализации. Текст документа см.: АзияПлюс. 2004. 23 сент .

жизнедеятельности1. Еще сильны инерция старого мышления, нигилизм по отношению к объективным законам общественного развития .

Организационное сознание полностью не усвоило ту истину, что важнейший источник созидания и гармонизации общественных интересов кроется во взаимодействии силы государственного управления и объективных законов общественной жизнедеятельности. Ибо государственное управление, будучи субъективным по своему характеру, объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках и с помощью которых оно функционирует .

Подобная детерминация – вещь жестокая и, как правило, попытки ее обойти, игнорировать дорого обходятся обществу. Поэтому, когда сегодня мы стремимся коренным образом переделать государственное управление, широко использовать в этих целях мировой опыт, надо внимательно разобраться, прежде всего, в тех изменениях, которые происходят в экономической основе общества .

В экономической жизни Таджикистана ныне происходят изменения, имеющие судьбоносное значение. Создается многоукладная экономическая система. Многообразие форм собственности, их равноправие и правовая защита со стороны государства имеют конституционное закрепление .

Переход к экономическим стимулам позволил раскрепостить и задействовать скрытые резервы роста, изменить отношение к труду, раскрыть творческий потенциал людей. Принят обновленный фундаментальный законодательный акт - Гражданский кодекс (ГК), заложивший прочную правовую основу для развития рыночных отношений2. На его базе и в соответствии с Законом от 16 мая 1997 г. №484 «О приватизации государственной собственности» идет процесс преобразования государственных объектов в иные формы3 .

Реализованы кратко и среднесрочные программы приватизации, См.: История государственного управления в России: Учебник / Отв.ред. В.Г.Игнатов. Ростов н/Д., 2005 .

С.13; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С.22; Ясин Е.Г .

Приживется ли демократия в России. М., 2005; Саква Р. Путин: выбор России / Пер. с англ. М., 2006; Глазев С.Ю. Куда идет Россия. М., 2010 .

Часть первая ГК принята 30 июня 1999 г. и вступила в действие с 1 января 2000 г. См.: Гражданский кодекс Республики Таджикистан (Часть первая). На таджикском и русском языках. Душанбе,. 2000. -247с См.: Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1997. №10. Ст.160 .

завершившие этапы преобразования мелких и средних объектов экономики .

На повестке дня – реструктуризация крупных субъектов хозяйствования и естественных монополий, проводимых по индивидуальным проектам .

Согласно требованиям гражданского законодательства в основном унифицированы организационно-правовые формы юридических лиц, нашли правовое закрепление новые принципы деятельности коммерческих организаций .

Внутренний валовой продукт (ВВП) Республики Таджикистан по официальным данным за последние годы проявлял устойчивую динамику роста, его ежегодный прирост составил в среднем 8%, выросло промышленное производство, увеличился экспорт1. Тем не менее, темпы экономического развития далеко не соответствуют возрастающим потребностям общества. По оценке авторитетных ученых-экономистов республики, при всех прогрессирующих показателях развития, лишь в 2013 году объем ВВП республики достиг уровня 1990 года, т.е. до распада Союза ССР2. К этому можно добавить ежегодные инфляционные процессы (до 12и ускоряющийся ежегодный естественный прирост населения, чтобы понять всю драму системного кризиса3. Выход из последнего возможен лишь путем активизации роли государства в экономической жизни, развития полноценного государственного менеджмента, частно-государственного партнерства, реанимации реального сектора экономики, ее научно Объм реального производства по сравнению с 2007 г. увеличился на 28%, его среднегодовой рост составил 6,4%. Достижение стабильности на макроуровне и восстановление экономики повлияли на сокращение уровня бедности с 72% в 2003 г. до 47 % в 2009 г. См.: Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 25 апреля 2010 г. Режим доступа: http//www .

president.tj См. напр.: Умаров Х. Кризис в Таджикистане. Глубина действия. Формы проявления. Пути преодоления .

Душанбе, 2010. С.9; Рауфи А. Государственная экономическая политика в переходном периоде// Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Серия Экономика. 2005. №3-4. С.7-20; Асроров И. Структурная перестройка экономики как главное условие устойчивого роста // Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Серия Экономика. 2003. №1-2. С.7-15 и т.д .

По официальным данным, если в 2000 г. численность населения составляла 6 млн. 250 тыс., то к концу 2010 г. она достигла 7 млн. 616,4 тыс. человек. См.: Основные социально-экономические показатели Республики Таджикистан за 20 лет независимости. Душанбе, 2011. С.10-11 .

обоснованной диверсификации и перевода на инновационный путь развития, системной поддержки национального производителя1 .

Мировой опыт выявляет очевидную корреляцию признания человека, обеспечения его прав и свобод с результатами экономического развития2 .

Последнее в свою очередь находится в прямой зависимости от эффективности государственного управления. Поэтому государственное управление, не ориентируясь лишь на саморегулирование рыночных процессов, должно занять активную позицию в развитии экономики страны3 .

В современных условиях некоторые процессы плохо управляются, есть такие, возникновение которых нежелательно, и необходимы комплексные меры упреждающего реагирования государства4 .

Назовем некоторые узкие места и диспропорции, например, в экономике: невысокий уровень производства отдельных видов продукции, слабое использование достижений науки, низкий уровень инновационной В этой связи мы солидарны с позицией М.И.Клеандрова, призывающего к усилению государственного вмешательства в экономику посредством повышения эффективности законодательства и сосредоточения внимания на «ядре экономики» - отраслях материального производства. См.: Клеандров М.И. Новое фундаментальное исследование о предпринимательском праве. В.В.Лаптев Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономки//Государство и право. 2011. №1.

С.120; также:

Горизонты инновационной экономики в России: право, институты, модели. /Под общ.ред. В.Л.Макарова. М.,

2010. С.24-30. Аналогичная позиция присутствует и в экономической литературе. Так, анализируя опыт США по решению вновь возникших сложных проблем в национальной экономике, Э.В. Кириченко приходит к выводу, что «современные вызовы, связанные со многими сторонами социально-экономического развития, в условиях глобализации, требуют совершенствования законодательства, что неизбежно усиливает роль государства». Кириченко Э.В. Новая роль государства // США в поисках ответов на вызовы XXI века (социально-экономический аспект). М., 2010. С.32;

К тому же, как справедливо полагают ученые-правоведы, в условиях рыночной экономики обеспечение прав человека восходит от первичной помощи малоимущим до обеспечения «социального качества жизни», что нашло наглядное подтверждение на опыте Евросоюза при разработке индексов социального качества .

(См.: Права человека и правовое социальное государство в России /Отв. ред. Е.А.Лукашева; М., 2011. С.38.) Полагаем, что правовое закрепление таковых стандартов позволит приступить практическому формированию модели общества «социальной уверенности» .

См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997. С.141; Тобин Дж. Теорема о «невидимой руке» должна быть модифицирована // Российский экономический журнал. 2002. №3. С.44-45;

Рэйни Хел Дж. Анализ и управление в государственных организациях. Пер. с англ. М., 2002. С.370 .

Некоторые представители экономической науки вполне резонно полагают, что «без постоянного проведения антиинфляционных, антимонопольных и антикризисных мер практически очень трудно обеспечить нормальное функционирование рынков, а, следовательно, устойчивый экономический рост». Шарипов М.М .

Особенности формирования механизма рыночной конкурентоспособности в системе потребительской кооперации Республики Таджикистан // Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики: Материалы международной научно-практической конференции. Душанбе, 2009. С.11 .

В контексте изложенного уместно заметить мысль В.С.Нерсесянца, который подчеркивал, что государство

– это институт, обеспечивающий надлежащий государственно-правовой порядок решения экономических, культурных, экологических и иных сходных задач. См.: Нерсесянц В.С. Процессы универсализации права и государства в глобализирующемся мире // Государство и право. 2005. №5. С.38 .

активности, несогласованность в развитии ряда отраслей, недостатки в удовлетворении потребностей граждан в социально-культурной сфере, слабая занятость населения, остро ощутимая и кратно возрастающая имущественная дифференциация граждан1. Резко снижают социально полезный эффект реформ наличие коррупции и возрастающие тенденции вассально-корпоративных (по сути, клановых) отношений на государственной службе. Этот далеко не полный перечень проблем, которые нуждаются в выработке точечной (адресной) политики по исправлению ситуации, модернизации и диверсификации экономики2 .

Таджикистан – государство, вышедшее из огня гражданской войны .

Жизнь неоднократно испытывала таджикское общество на прочность и усвоение уроков истории. Известные события (ноябрь, 1998 г.) на севере страны - в Согдийской (бывшей Ленинабадской) области, которая считалась наиболее спокойным регионом, наглядно показали, что народ Таджикистана, с лихвой хлебнувший чашу бессмысленной братоубийственной войны, далее не поддержит деструктивные силы. Благодаря реализации при содействии миссии наблюдателей ООН и поддержке стран – гарантов (прежде всего, России и Ирана) комплекса мер организационного характера удалось успешно завершить реинтеграцию военных подразделений ОТО в Аналогичные оценки состояния и тенденции деградации производительных сил прослеживается в работах российских ученных и мыслителей. См. напр.: Солженицын А.И. Россия в обвале. М, 1998; Моисеев Н.Н .

Агония России. М, 1996; Фарьянов И.Л. Погруженность в бездну. М., 2002; Лаптев И.Д. Власть без славы .

М., 2002; Третьяков В.Т. Русская политика и политики в норме и патологии: Взгляд на события российской жизни. 1990-2000. М., 2001; Гундарев И.А. Демографическая катастрофа: в России: причины, механизмы, пути преодоления. М., 2001; Петраков Н.Я. Русская рулетка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М, 1998; Федоренко Н.П. Россия: Уроки прошлого и лики будущего. М., 2000 .

По всей видимости, в нынешних условиях присутствие государства в экономике следует рассматривать не иначе как в виде дополнительной гарантии социальной и правовой защищенности человека. Так, например, в экономической литературе обоснованно подмечено, что «… на многих крупных предприятиях, вышедших из государственной собственности, господствует дух командной экономики». Телегина Н.А., Минаков А.П .

Концептуальные основы выбора менеджмента в условиях трансформации современной экономики // Современные технологии менеджмента: макро и микроаспект. Томск, 2003. С.23. Также см.: Каюмов Н.К .

Глобальный экономический кризис и возвращение к кейнсианству // Экономика Таджикистана: стратегия развития. 2009. №1. С.32; Вольман Г. Чем объясняется стабильность политического и экономического развития ФРГ // Государство и право. 1992. №11. С.32-41 .

правительственные силовые структуры, что намного снизил «градус»

военнизированности общества1 .

Гражданское противостояние, в разжигании которого наряду с региональными кланами оказалась причастной определенная часть духовенства (в том числе, и официальная), вызвало в обществе глубокий кризис духовных начал, верований, посеяло семена недоверия и разочарований2. Ситуация усугубилась полной дезорганизацией идеологических ориентиров. В этих условиях расколотое таджикское общество нуждалось в некой объединительной идее, позволяющей привить каждому таджику чувство сопричастности к судьбе нации и государственности. Спасение было найдено в возвращении к истокам, в утверждении самобытности таджиков, возрождении организационной памяти народа, изучении и осмыслении исторической траектории развития нации и, в частности, феноменальной эпохи правления Саманидов3 .

Общественно-политическая жизнь Таджикистана восприимчива и к внешней ситуации. Негативно сказывается нестабильная обстановка в Исламской Республике Афганистан, с которой страну связывает наиболее протяженная государственная граница4. Напряженность на этой границе не спадает, она стала ареной борьбы с контрабандой наркосодержащих веществ См.: Имомов А. Укрепление государственности и создание гражданского общества в Таджикистане .

Душанбе, 2003. С.36 .

См.: Шарипов С.И. Политические процессы в таджикском обществе (сборник статей 1998-2011 г.г.) .

Душанбе, 2011. С.67 .

Цивилизация Саманидов не имела себе равных во всех областях человеческой жизнедеятельности и далеко перешагнула свою эпоху. (См.: Нигматов Н.Н. Государство Саманидов. Душанбе, 1989; Сафаров И.Д .

Правовая система Государства Саманидов. Душанбе, 1999). Примечателен тот факт, что тюрки, покорившие впоследствии таджикское государство, тем не менее, полностью переняли у таджиков принципы управления, традиции и этикеты ведения государственных дел; вплоть до двадцатого столетия таджикский язык сохранял статус официального языка дворцового делопроизводства. (См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана: Автореф. дис…д-ра юрид. наук. М.,

2009. С.12). Нельзя в этой связи также не вспомнить слова известного западного востоковеда Г.Вамбери, заметившего: «…таджики и после завоевания их кочевниками продолжали играть роль цивилизаторов по отношению к своим покорителям…». (Цыт по раб.: Масов Р.М. Таджики: история национальной трагедии .

Душанбе, 2009. С.41; Гафуров Б.Г. Таджики. М., 1985, Он же. Таджики. Душанбе, 2009). Поэтому десятое столетие - золотой век истории таджиков. Для них оно имеет такое же культурно-историческое значение, какое пятнадцатый век имел для итальянцев, шестнадцатый для англичан, семнадцатый для французов, восемнадцатый для немцев, девятнадцатый для русских, двадцатый для американцев и двадцать первый, вероятно, для китайцев. Достаточно сказать, что сама идея гуманизма (одамият) родилась в прародине таджиков – культурно-исторической среде Аджама. См.: Турсунов А. Эхьи Ачам. Душанбе, 1989. С.21 .

Протяженность государственной границы с Афганистаном составляет более одной тысячи километров .

и оружия. Труднодоступные для контроля из-за сложного горного рельефа местности участки таджикско-афганской границы создают благоприятные условия для просачивания на территорию Таджикистана бандформирований1 .

С этой границы стране угрожает исламский фундаментализм, нелегально провозится литература, разжигающая межрелигиозную, межэтническую рознь, пропагандирующая чуждые религиозные идеи. В незаконный оборот наркотиков, оружия и запрещенной литературы все более (вольно либо невольно) вовлекаются граждане Таджикистана2. Эти обстоятельства не могут не вызвать нервозность в обществе, ощущение психологического «дискомфорта» и в конечном счете отрицательно влияют на мирную атмосферу жизни людей .

Экскурсный анализ экономической основы общества, его социальной структуры, духовно-идеологических ценностей, внутренней и внешней ситуации был необходим для познания общественно-политической природы государственного управления в Таджикистане. «Не поняв этой природы, не учитывая ее объективных закономерностей и запросов, нельзя анализировать различные элементы государственного управления, определять их значимость и социальную эффективность»3. Разделяя справедливость сказанного, следует добавить еще одно замечание практического плана .

C учетом традиционного патерналистического характера восточных цивилизаций, государственному управлению Таджикистана, в отличие от западных режимов, полезна большая жесткость исполнительнораспорядительной деятельности. В восточных обществах жесткость, являясь основой дисциплины, благотворно влияет на укрепление законности, результативности управления и выступает определяющим фактором спокойствия и мирной жизни людей. Так, обобщая опыт государственной машины на Востоке, Н.А.Иванов и Л.С.Васильев верно уловили ее главную С начала 2005 г. охрана государственной границы полностью перешла к пограничным структурам Таджикистана .

См.: Приграничные были Шуроабада // Режим доступа: www.avesta.tj/security/13571 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.48 .

характерную черту, которой была присуща крайняя функционализация человека, ибо «ничто не имело значения, кроме беспрекословного исполнения приказа»1. Социальный стереотип Востока весьма емко охарактеризовал известный таджикский философ А.А.Шамолов:

«Традиционное таджикское общество регулируется конкретной исторической традицией. Сохранение традиции является в нем более высокой ценностью, чем развитие. Поэтому наш народ всегда стремится сохранить в неизменном виде социокультурные устои общества»2 .

Следовательно, жесткость в государственном управлении предопределяется фундаментальными устоями жизни общества. Однако с учетом нынешнего уровня развития общества она должно строиться строго в рамках закона и не ущемлять естественные права человека. Ее опорой выступают эффективность и справедливость публичной власти, понимая под эффективностью оптимальный расход ресурсов на достижение определенного результата, а под справедливостью равенство прав граждан, что наглядно подтверждает поучительный опыт ряда азиатских стран3. Нам представляется, что в современной «рациональной» интерпретации жесткость в управлении, прежде всего, предполагает строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении национального дохода, недопущения чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, действенный контроль за соблюдением «правил игры» на рынке .

Далее они пишут: «Было бы совершенно неправильно представлять систему восточного деспотизма лишь как ничем не обузданное проявление личного самодурства, …хотя система всячески способствовала подобного рода проявлению личности, в целом она базировалось на довольно строгом и обязательном для всех общем законе». Феномен восточного деспотизма. Структура управления и власти. М., 1993. С.27 .

Шамолов А.А. Социокультурная традиция и модернизация таджикского общества // Традиции и процессы демократизации в Таджикистане: Материалы респ. науч. семинара. Душанбе, 2010. С.14 .

См.: Пузановский А.Г., Морозов А.Г. Государственное регулирование в условиях модернизации азиатских стран. Кострома. 2002. С.241; Делюсин Л.П. Китай в поисках путей развития. М., 2004. С.406; Мазуров В.М .

От авторитаризма к демократии (практика Южной Кореи и Филиппин) М., 1996. С.25-26; Коврякова Е.В .

Как управляется Китай // Журнал российского права. 2004. №9. С.16 .

Таким образом, исследования экономической, социальной и духовной среды управления, природы исполнительно-распорядительной деятельности государства подводят к выводу, что сущностью государственного управления Республики Таджикистан является направляющее влияние органов исполнительной власти на деятельность и поведение управляемых объектов, осуществляемое согласно законодательству, с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей общества и перевода его в иное качественное состояние .

Государство, выступая гарантом правовых основ жизни общества в условиях широкой его трансформации, должно найти оптимальное соотношение идеальных правовых принципов и сложной реальности, что отразить его управленческая миссия. Важно перенести многолетнюю дискуссию о целесообразности организующей роли государства на более плодотворную почву по определению степени и форм его присутствия в экономике и обществе. Следует уяснить, что государство как таковое не решает проблемы, а лишь создает организационные и правовые условия для их решения. Если образно представить организованное общество в качестве «корабля», то истинное место государства определяется его местом не «гребца», а «рулевого» по мобилизации потенциала на безопасную и благополучную «навигацию судна» .

Управленческая миссия государства обусловлена его природой и назначением в любом организованном обществе. Она необходима для устранения дезорганизации и конфликтов, повышения организованности общественной системы, сохранения ее качественной организации, нейтрализации внешних и внутренних негативных факторов .

Организационная деятельность государства не утрачивает своих специфических качеств и в условиях развития рыночных отношений, сокращения государственного сектора и развития частного предпринимательства, ибо сохраняется потребность в твердой исполнительной государственной власти. При этом, естественно, происходит известное изменение в механизме использования управленческих «команд»

за счет смягчения их наиболее жестких вариантов, усиления инструментов регулирования, развития демократических начал в государственном управлении. Необходимость последнего обусловлена к тому же сущностной характеристикой Республики Таджикистан как социального государства, а также осуществлением руководства общественным развитием, которое реализуемо не иначе как посредством практического каждодневного управления социально-экономическими процессами .

В условиях рыночной экономики государственное управление, на наш взгляд, представляет собой синтез прогноза и планирования, формирования и организацию выполнения проектов на основе широкого использования программно-целевых и индикативных методов прогнозирования, определения приоритетов социально-экономического развития в неразрывном единстве с формированием системы экономических регуляторов. Посему восприятие и применение преимущественно иерархических правил не могут рассматриваться в качестве единственно приемлемых инструментов повышения эффективности управления .

В государственном управлении приоритетно значим выбор темпов и основных направлении перемен. Нам надо знать, что в тот или иной исторический момент отметать, отбрасывать как ненужное, тормозящее, и из чего созидать будущее, какие для этого использовать «компоненты» .

Необходимо найти «болевые узлы», определить главные направления, магистральные линии перемен. Соблюдение этих требований может действительно превратить управление в мощную движущую силу функционирования государства и устойчивого развития общества при правильном осмыслении места и разумном использовании потенциала исполнительной власти .

1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан Введение в научный оборот и законодательные нормы в качестве отдельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть»

свидетельствует о признании обществом самостоятельного значения управленческого интеллектуального труда и представляет собой великое достижение человеческой цивилизации. Она является «продуктом» теории разделения власти и своими корнями, встречаясь в трудах древнегреческих философов (например, Аристотеля, Полибия и др.), уходит в глубокое прошлое1. Тем не менее, утверждение рассматриваемой теории в качестве составляющей учения о демократической государственности восходит к революциям XVII-XVIII веков в Европе, где приобрела устойчивую научную основу в трудах Дж.Локка и Ш.Монтескье. Теория разделения власти справедливо рассматривалась важной гарантией против тирании и злоупотребления государственной властью, что было свойственно феодальным монархиям. Например, Монтескье в своем занимательном произведении «О духе законов» (1748 г.) пишет: «…в интересах обеспечения свободы граждан необходимо, чтобы в государстве законодательная, исполнительная и судебная деятельность осуществлялись различными органами…»2 .

Первые писаные конституции мировой цивилизации (Соединенных Штатов Америки - 1787 г., Франции - 1789 г.), творчески внедрив предложенную модель в организацию новой государственности собственных стран, дополнили ее существенным элементом практического обеспечения баланса формальных ветвей власти, ставшего известным впоследствии под названием «система сдержек и противовесов»3. Знаменитая французская См.: Баренбойм П. Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера: Учеб. пособие. М., 2003. С.43Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С.34 .

Например, один из выдающихся политических и государственных деятелей США Дж. Мэдисон в те годы заметил: «Мы должны таким образом построить механизм внутреннего правления, чтобы его составные Декларация прав человека и гражданина (1748 г.), которая является составной частью Конституции современной Франции, содержит такие вечные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не существует разделения властей, не может обладать конституцией»1. В течение XIX-XX веков доктрина разделения власти, расширяя все более диапазон, постепенно превратилась в общепризнанный принцип цивилизации и демократии2 .

Прежде чем перейти к характеристике места исполнительной власти в системе государственной власти, полагаем, целесообразно расставить некоторые акценты в контексте рассматриваемой проблемы. Устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, методами сотрудничества и взаимодействия ветвей власти. Последние, как справедливо отмечается в научных исследованиях, не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, а теснейшим образом связаны как между собой, являясь условием функционирования другого, так и с государством в целом, являясь проводником его целей и задач3. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей4. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей элементы, взаимодействуя между собой, одновременно служили средством сдерживания друг друга» .

Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея. М., 1993. С.179 .

Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 1984. С.209 .

См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие и применение. Томск, 1988. С.23Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.,1995. С.14 .

См.: Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: Дис.. .

канд. юрид. наук. М., 2001.С.23; Елисеев Б.П.Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1998. С.12; Некрасов С.И. Единство и разделение государственной власти в Российской Федерации (Федерация и субъекты): Автореф. дис… канд. юрид .

наук. М.,1999.С.9 .

По всей видимости, именно на этой почве появились суждения о том, что рассматриваемое учение противоречить единству государственной власти.

См.: Законодательство Российской Федерации:

теоретические вопросы, проблемы и перспективы//Государство и право. 1992. №10. С.21 .

власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства1. Поэтому концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами .

И еще одно попутное замечание. Нередко при характеристике исполнительной власти отмечается, что она исторически олицетворяла «неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц»2. С этим мнением также трудно согласиться. Исполнительная власть – «детище»

теории разделения власти, нацеленное исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах. Она отрицает единовластие, ее смысл, в первую очередь, состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры3. Посему «неограниченный диктат» не имеет ничего общего с требованиями разделения власти и, строго говоря, представляет собой явление равноудаленное от исполнительной власти4. Возникнув во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов», последняя представляет собой неизменный атрибут демократического государства5 .

В то же время мы в целом разделяем мнение авторов, полагающих, что нет теоретически безупречного, логически завершенного варианта Как справедливо заметил Б.В. Россинский, систему исполнительной власти следует рассматривать как одну из подсистем всей системы органов государственной власти. См.: Россинский Б.В. Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти//Исполнительная власть в России, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С.194 .

Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М., 2009. С.317 .

Так, ещ в начала 90-х годов прошлого века Д.Н.Бахрах метко заметил, что лишь при последовательной реализации принципа разделения власти, публичная администрация приобретает новые качества и превращается во власть исполнительную. См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. №3. С.15; также: Диноршоев А.М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Душанбе, 2006 .

С.3 .

На фоне вполне понятных поисков национальной идентичности отдельные исследователи дошли до того, что усматривают «проблески» исполнительной власти даже в феодальном (теократическом) государстве .

В этом контексте в научных исследованиях справедливо обращается внимание на два аспекта разделения власти: юридический и политический, полагая, что первый означает формальное, а второй - фактическое разделение власти. См.: Черных А.И. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дис... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С.9 .

разделения власти и призывающих в пользу «осторожного и мудрого осуществления этого принципа без нажимов и крайностей»1. Однако изложенная позиция не может служить основанием к половинчатому, непоследовательному осуществлению разделения ветвей власти, что, как показывает практика, приводит к доминированию одной из них и в конечном итоге расстраивает стабильную систему организации государственной власти в стране .

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти. Особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов - формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиции и т.д.2 Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к наиболее развитым видам властной деятельности государства3. Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что являются предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья .

Так, К.С.Бельский формулирует понятие исполнительной власти в двух значениях: широком и узком. В первом значении она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. Во втором – право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и под ответственность Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. №1/13. С.34; также: Болдырева Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С.6 .

См.: Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 2001. С.46 .

Отнюдь не случайно в Конституции США исполнительная власть названа «властью», а законодательная – «законодательными полномочиями». См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер.с англ. / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С.35 .

этого должностного лица1. На наш взгляд, из представленных позиций ученого к уяснению сущности исполнительной власти близко широкое определение, что является более общеупотребительным, в котором внимание акцентировано на системе однородных государственных органов и одном из важных признаков – их иерархичности2. В то же время говорить о создании условий для нормального функционирования общества как цели носителей исполнительной власти неспецифично, так как ее можно адресовать всем органам государства. Узкое же понимание исполнительной власти скорее характеризует элемент исполнения, который присущ любой организации, имеющей внутреннее строение .

Неменьший интерес представляет позиция Д.Н.Бахраха, рассматривающего исполнительную власть в двух аспектах:

политологическом - как систему, образующую вместе с двумя другими ветвями власти единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; и юридическом - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу как совокупность полномочий3. Представляется, что в политологическом аспекте совершенно справедливо обращается внимание на корневое родство ветвей власти и решающее влияние законодательной и судебной власти на содержательную часть деятельности исполнительной власти, что с методологических позиции крайне важно для генезиса и уяснения ее природы. Юридический же аспект данного определения носит Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С.76 .

Аналогичных либо близких по содержанию взглядов придерживаются представители иных общественных наук. Например, В.Ф.Халипов представляет исполнительную власть как действующую на основе Конституции «систему органов государственного управления». И.Д.Коротец понимает исполнительную власть как вид государственной власти, обеспечивающий «реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативных актов на всей территории страны». Политологический словарь. / Под ред .

В.Ф.Халипова. М., 1995. С.64; Политология. Краткий энциклопедический словарь / Под ред. И.Д.Коротец .

Ростов, М, 1997. С.488 .

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб и доп. М., 2011. С.27; Он же .

Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. №3. С.13 .

общий характер и под него, в принципе, можно «подогнать» управленческую деятельность любого субъекта по отношению к подчиненным объектам .

По нашему мнению, к уяснению места и сущности исполнительной власти более всего приблизился Ю.М.Козлов, который связал ее, во-первых, с функционированием особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, с прямой направленностью на исполнение общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни1. Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти – исполнение предписаний законов и других решений представительных органов. Тем не менее, представленная позиция была подвергнута критике с двух «фронтов». Одни авторы справедливо обращают внимание на отсутствие в ней места и значимости судебной власти, вердикты которой также обязательны для исполнительной власти 2 .

Другие обращают внимание на слишком узкую трактовку исполнительной власти, что выводит из ее системы органы специальной компетенции3 .

Относительно последнего замечания полагаем важным заметить, что Ю.М.Козлов все же не отрицал наличие государственно-властных проявлений за органами специальной компетенции. Он лишь увязывал исполнительную власть с функционированием стабильных, постоянных звеньев управления и вполне резонно предостерегал от необоснованного включения в нее отдаленных единиц4. В данном случае, как верно уловила специфичность проявления данного вида государственной власти См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.36; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. №4. С.8 .

См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: учебник. 2- изд., перераб. и доп .

М., 2006. С.19 .

См.: Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. Алматы, 2002. С.57 .

Между тем, несмотря на изложенные им обоснованные опасения, в научных кругах уже проявляется вольное обращение к рассматриваемому понятию. Так, казахстанский ученый К.Б.Баянов включает в состав исполнительной власти администрацию государственных учреждений и предприятий. См.: Основы государства и права / Под ред. Г.С.Сапаргалиева. Алматы, 1999. С.48. Аналогичной позиции, судя по всему, придерживается Н.Г.Салищева. См.: Салищева Н.Г. Федеральные органы исполнительной власти // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004 .

С.292 .

Л.А.Калинина, речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности, находящей воплощение в совокупности организационно-правовых форм и осуществлению1 .

механизмов по ее Действительно, в структурном отношении исполнительная власть представлена специальной подгруппой однородных органов, задействованных на практической реализации задач и функций государственного управления. Она отличается слаженной внутренней организацией, где различаются основные и дополнительные (приданные) звенья, и найти «ключ» к их оптимальному разграничению – важная методологическая задача2 .

Поэтому правильное осмысление свойств исполнительной власти, выступающих определяющим фактором эффективности государства3, с одной стороны, способствует использованию ее силы и потенциала в развитии общества, а, с другой стороны, позволит минимизировать их возможные отрицательные, побочные воздействия. Следует констатировать, что известные свойства государственного управления – организованность, целенаправленность, динамичность, урегулированность и т.д. явно присущи природе исполнительной власти4. Благодаря им последняя налаживает повседневное управление общественными отношениями в экономической, социальной и административно-политической сферах. Далее, имеют место некоторые важные свойства, которые присущи только исполнительной власти и раскрывают ее содержание .

Прежде всего, эта ветвь государственной власти не знает перерыва либо «паузы» в деятельности, что позволяет ей первой среди ветвей власти определить свое отношение к изменениям в общественной жизни и

См.: Калинина Л.А. Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах (федеральный уровень):

Автореф.дис… канд. юрид. наук. М., 1994. С.11 .

Здесь уместно вспомнить образное выражение венгерского правоведа А.Шайо об исполнительной власти как причудливом кентавре: «Нижняя часть его тела, - пишет он, - это …государственная администрация, а верхняя – партийный политик, который оказался, благодаря избирателям, парламенту... носителем государственных интересов» (Шайо А. Самоограничение власти. М., 2001. С.195). Представляется, что в позиции ученого кроется посыл, позволяющий ввести новые обозначения, обеспечивающие структурную стабильность исполнительной власти .

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л.Бачило. М.,1998;

Об этом см. напр.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М.,

1990. С.55,68 .

управленческой среде. В случае выхода общественных процессов за пределы правового поля либо возникновения чрезвычайных природных явлений исполнительная власть обязана быть первой в деле утверждения порядка и организации. Но непрерывная практическая деятельность может волю исполнительной власти поставить выше установок законодателя и требований нормы права1 .

Далее, исполнительную власть отличает предметный характер, она наиболее близка к объектам управления и, следовательно, имеет прямое влияние на их деятельность и поведение. В этом смысле можно сказать, что исполнительная власть выступает в качестве своеобразного «посредника»

между объектами управления и иными ветвями власти. Это свойство позволяет исполнительной власти выработать и реализовать комплекс практических организационных, координационных и контрольных мер в направлении исполнения законов. Результативность организации обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства, деятельности государственных предприятий и учреждений, общее оформление негосударственных структур (частных, общественных, кооперативных) тесно связаны с деятельностью исполнительной власти. «Нет ни одной из сторон общественной жизни, - пишет известный французский ученый-административист Г.Брэбан, - которое полностью выпадало бы из контроля»2 .

административно-правового Иллюстрируемое свойство выражается и в том, что исполнительная власть располагает огромным арсеналом материальных, технических, экономических, организационноправовых и морально-идеологических ресурсов .

Наконец, важным и заслуживающим внимания свойством исполнительной власти выступает ее универсальность. Последнее выражается в том, что исполнительная власть задействована не только на исполнении, но и в определенном объеме способна на правотворческую и На эту потенциальную возможность исполнительной власти еще в XIX веке справедливо обратил внимание немецкий ученый Л.Штейн. См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб., 1874. С.23 .

Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.22 .

правоохранительную деятельность. Не секрет, что другие ветви государственной власти не располагают этим свойством: т.е. насколько законодательная власть не может осуществлять непосредственную правоохранительную деятельность, настолько судебная власть не имеет прямых полномочий по правотворчеству. В этой связи К.С.Бельский по существу правильно подметил, что «исполнительная власть более всего копирует государство…на своем уровне «законодательствует» - занята правотворчеством, «судит» - осуществляет юрисдикционную деятельность»1 .

Универсальное свойство исполнительной власти вытекает из природы государственного управления. Оно позволяет не допустить в обществе «вакуума» власти и в случае необходимости временно «покрыть» недостатки и упущения в работе других ветвей власти. Но с другой стороны, в этой потенциальной способности исполнительной власти кроется серьезная опасность: она создает реальную возможность подмены (присвоения) полномочий и нередко даже поглощения ею других ветвей власти 2. Такая ситуация может являться прямым следствием неэффективности и пассивности законодательной (представительной) и судебной власти. Именно поэтому общество крайне заинтересовано в активных, действенных, профессиональных и научно обоснованных стремлениях всех ветвей государственной власти. В противном случае, в деятельности исполнительности власти начинает преобладать «синдром скорпиона-самки», при этом, «поглощая» иные ветви власти, она пропорционально теряет изначально заложенное сущностное предназначение в обществе .

Вышеизложенные свойства исполнительной власти, на которые мы сочли необходимым обратить внимание, прямо вытекают из ее содержания .

Они в свою очередь определяют формальные признаки этой ветви власти .

Так, дополнительно к выявленным на базе обобщения позиций ученых Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.С.36 .

Подобная ситуация не раз возникала в мировой практике. Оценивая их, известный российский ученый З.М.Черниловский, заметил: «Многовековой опыт свидетельствует, что исполнительная власть в силу «своей природы» стремиться к независимости и бесконтрольности». Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Сов. государство и право. 1988. №4. С.55 .

признакам (иерархическое, вертикальное (уровневое) построение, структурность, наличие профессионального корпуса служащих, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер деятельности) в юридической литературе подчеркивают значимость таких черт, как производность, вторичность, организующий и оперативный характер, право распорядительства и т.д.1 Соглашаясь в принципе с изложенным перечнем признаков, мы склонны все же считать, что некоторые из них нуждаются в корректировке и дополнении с учетом специфики формы правления либо устройства той или иной страны. Например, часто исполнительную власть характеризуют как власть вторичную, отдавая при этом приоритет законодательной власти как первичной в том смысле, что она избирается непосредственно народом .

Однако эта характеристика не приемлема для Республики Таджикистан, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым всенародным голосованием. В данном случае обе ветви власти страны первичны, так как имеют непосредственно мандат народа. Тем не менее, мы разделяем позицию тех ученых, которые признают старшинство законодательной ветви, которое определяется верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве2. Далее, наряду с вышеизложенными чертами следует назвать и единство исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Таджикистана и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы .

Таким образом, названные признаки и свойства исполнительной власти позволяют сформулировать ее определение с учетом наиболее значимых признаков как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С.303; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3. С.69-74; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С.58-61 .

Признание ведущего положения законодательной власти не означает отрицания самостоятельности исполнительной власти и тем более возможности необоснованного вторжения в сферу ее реализации.

См.:

Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1994. С.12 .

деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны .

Исполнительная власть ответственна перед обществом и государством, прежде всего, за организацию исполнения законодательства. В рамках своей компетенции ее носители призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивать реализацию законов, разрабатывать и реализовывать конкретные программы по повышению эффектности практического применения норм законов, выделять необходимые ресурсы для их реализации, осуществлять организационно-управленческие мероприятия, в частности, по правовому просвещению граждан и совершенствованию правоохранительной деятельности, осуществлять сбор, анализ и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере и на их базе готовить предложения по ее совершенствованию и т.д.1 Реализацию названных направлений, по существу, невозможно представить без повседневного и постоянного управленческого влияния на общественные процессы, общественные отношения и в совокупности объектов управления. Исполнительная власть необходима для налаживания сложных общественных взаимодействий в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, созидательной и охранительной деятельности2. Только потенциал исполнительной власти способен взять на себя в полном объме эти направления. Естественно, при этом более многообразными и гибкими становятся формы и методы В юридической литературе, полагаем, вполне обоснованно поднимается вопрос о механизме юридической корреляции, позволяющей проводить моделирование правового воздействия на основе прогнозов и способов юридического проектирования, что открывает новые горизонты деятельности исполнительной ветви государственной власти. См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010 .

С.40-42 .

Другие ветви власти, в силу разнообразия общественных отношений, эту задачу не в силе осилить. См.:

Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.64; Административное право России. Учебник. 2-е изд., перараб. и доп. Л.Л.Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / Отв.ред .

Л.Л.Попов. М., 2010. С.24 .

деятельности исполнительной власти. Их отличает очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условия для всех видов социально-полезной деятельности .

Роль исполнительной власти в настоящий период велика и характеризуется тенденцией к усилению государственного регулирования макроэкономических процессов, что применительно к Таджикистану обусловлено, прежде всего, потребностями его переходной экономики, тенденциями глобализации и влиянием затянувшегося мирового финансового кризиса, трудностями переживаемых реформ, появлением множества субъектов экономической деятельности и усложнением на этой базе общественных связей, отношений внутри страны и за ее пределами и другими факторами. В этом контексте высказываются мнения за дальнейшее усиление исполнительной власти, мотивируя это чрезвычайными условиями современного периода, требующими решительных действий, быстроты и оперативного реагирования, высокой маневренности и гибкости руководства1. Другие авторы предостерегают от чрезмерного усиления исполнительной власти, полагая, что это может усугубить дисбаланс ветвей власти, вызвать известный перекос, отдалить практическое разграничение их функциональных прерогатив2 .

Представляется, что как позиция первой стороны, так и опасения второй группы ученых, политических и общественных деятелей имеют под собой основания и их не следует отбрасывать. Но истина находится где-то посередине. Сильной исполнительной власти корреспондируют не менее сильные законодательная и судебная власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач. Общемировая практика государственного строительства подтверждает, что на эффективное функционирование исполнительной власти в равной мере позитивно влияют

См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана:

досоветский период. Душанбе, 2008. С.8 .

См.: Хакимов Ш. К. Конституционное развитие Таджикистана: ретроспектива и перспектива. Душанбе,

2007. С.366 .

полноценная законодательная (представительная) власть и независимая судебная система, основанные на высоком статусе депутата и судьи1. В этой связи особенно актуальным становится организация действенного законодательного и судебного контроля в отношении носителей исполнительной власти2. В противном случае – стремление к авторитаризму, произвольные действия, разбухание и бюрократизация государственного аппарата, рост коррупции среди чиновников становятся неизбежным явлением публичной администрации .

Исполнительная власть остается основным инструментом государственного управления. Качество и эффективность последней в определяющей степени зависят от уровня деятельности именно этой ветви государственной власти3. Являясь объективной необходимостью, именно она «все чаше выступает как организующая деятельность государства»4 .

Применительно к конкретному государству вышеназванные признаки находят воплощение в особенностях нормативно-правового закрепления ее формы .

В контексте выявления места исполнительной власти важное значение имеет, на наш взгляд, краткое изложение основополагающих принципов современной таджикской национальной государственности, прямо вытекающих из Конституции Таджикистана (1994 г.). Прежде всего, в Республике Таджикистан человек, его права и свободы признаны высшей ценностью (ч.1 ст.5 Конституции). В настоящей конституционной норме речь идет о приоритете прав человека, обеспечение которых составляет См.: Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004; Клеандров М.И. Ответственность судьи. М., 2011. С.57 .

Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Отв. ред. Т.Н.Нешатаева. М., 2011 .

С.36-42; Скобликов П.А. Обжалование в суд решений и действий (бездействий) правоохранительных органов и их должностных лиц. М., 2011. С.18 .

См. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2001. С.6 .

Уместно вспомнить также слова Г.Елинека, заметившего, что «правительственная деятельность …по самому существу своему есть деятельность свободная, но не произвольная». Елинек Г. Право современного государства. Т.1. СПб, 1908. С.370 .

См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. №10 (16). С.26; Щукина Т.В. Современное состояние и некоторые проблемы системы исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3 .

Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.6 .

содержание политики государства и развития гражданского общества. Этот приоритет выражается также в неприкосновенности естественных прав человека. Официальное признание последней имеет непреходящее значение для укрепления конституционного строя и как своеобразный качественный элемент, внося кардинальные перемены в современное правопонимание, его места в обществе, соотношении с государством, способствует обогащению содержания такого сложного социального явления, каковым выступает право1. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют цели, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и, в частности, ее исполнительной ветви .

Далее, в Республике Таджикистан закрепляется принцип полновластия народа (ч.1 ст.6 Конституции). Народ Таджикистана признается носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ Таджикистана составляют его граждане, независимо от национальности .

Признание народа в качестве «единственного носителя государственной власти» означает, что никто, кроме народа Таджикистана, не может претендовать на полноту государственной власти. «Ни одно общественное объединение, политическая партия, группа людей или отдельная личность, гласит часть 4 ст.6 Основного Закона, не вправе узурпировать государственную власть»2. Узурпация власти или присвоение ее полномочий запрещены и вполне естественно подвергаются преследованию по закону .

Реальность народовластия выражается в том, что народ, не уступая свою власть кому-либо, осуществляет ее самостоятельно и независимо от всякого рода общественных формирований (групп людей). Эта формула имеет важное практическое и перспективное значение, так как ее правильное политико-правовое осмысление способствует предотвращению двух опасных Об этом см. напр.: Сотиволдиев Р.Ш. Назарияи умумии хукук ва давлат. Китоби дарси. Душанбе, 2005 .

С.96-103; Зойиров Р., Хакимов Ш. Эволюция Конституции как Основного Закона (историко-теоретическое и сравнительно-правовое исследование). Душанбе, 2004. С.34 .

Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.35 .

отрицательных тенденций – усиления авторитаризма и удаления граждан от официальной власти. Еще одним компонентом рассматриваемого принципа выступает то, что конституционные нормы прямо предусматривают формы осуществления народом государственной власти: непосредственно или через своих представителей. Формой непосредственного осуществления народом власти являются общенародный референдум и выборы, признанные Конституцией страны «высшим выражением» воли народа. Кроме референдумов и свободных выборов, общенародные и местные обсуждения вопросов государственной и общественной жизни также представляют собой формы непосредственного народовластия1. Если референдум позволяет народу принять решение по важнейшим вопросам общественной жизни, то периодично и последовательно проводимые свободные выборы раскрывают живую связь между волей народа и органами государственной власти .

В современном Таджикистане, имеющем республиканскую форму правления, управление государственными делами является общенародным и народ осуществляет свою власть каждодневно посредством своих представителей, постоянно действующих органов государственной власти и системы местного самоуправления. Из анализа конституционных норм следует еще один вывод: субъект единой государственной власти – народ Таджикистана реализует свою власть через органы государственной власти – законодательный, исполнительный и судебный, подтверждением чему служит диспозиция ст.9 Конституции. Согласно последней, государственная власть в Республике Таджикистан осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную .

В настоящей конституционной норме, кроме функционального аспекта, скрыт также организационный аспект: каждую из функций (направлений деятельности) государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную) непосредственно реализуют соответствующие одноименные органы. Законодательная власть осуществляется Маджлиси Оли, состоявший Об этом см.: Имомов А.И. Хукуки конститутсионии Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2004. С. 96-104 .

из двух палат – Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, исполнительная

– Президентом и Правительством страны и судебная - Конституционным судом, Верховным судом, Высшим экономическим судом, Военным судом и иными общегражданскими Судами, полный перечень которых приведен в части 2 статьи 84 Конституции Таджикистана. Конституционные нормы дифференцированно закрепляют полномочия органов государственной власти (например, ст.ст. 55, 56, 57, 69, 73, 88, 89). При этом, следует иметь ввиду, что в унитарном государстве, к которым принадлежит Таджикистан, принцип разделения власти распространяется только в отношении высшего звена государственной власти1. На местном же уровне, упомянутые в Конституции представительные и исполнительные органы, действуя в рамках предоставленных полномочий, способствуют социально-экономическому развитию страны на соответствующем административно-территориальном уровне .

Концепция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой и существенно отличается от положений, которые содержались в изменениях и дополнениях, внесенных в последующем в Конституцию Таджикской Советской Социалистической Республики (1978г.)2. Сущность нововведений, прежде всего, вытекает из того, что в Республике Таджикистан утверждена президентская форма правления и официально произведено классическое разделение государственной власти. Во-первых, исполнительная власть полностью отошла к Президенту Республики Таджикистан. Теперь он является не только главой государства, но и исполнительной власти. Вовторых, на Президента страны в соответствии с Конституцией возложено руководство Правительством республики, т.е. он одновременно является См.: Зоиров Д.М. Конституционный принцип единства и разделения власти в механизме обеспечения институтов государственности // Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Отделение общественных наук. 2008. №1. С.65; Алиев З.М. Асосхои конститутсионии ташкили хокимияти ичроия дар Чумхурии Точикистон // Давлат ва Хукук. 2003. №1. С.26 .

Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики: Принята на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета Таджикской ССР 14 апреля 1978 г. Душанбе, 1978.-51с .

Председателем Правительства Таджикистана. В-третьих, ограничено прямое организационно-распорядительное воздействие законодательной власти на деятельность последней. Изложенные новеллы, заложившие исходные начала конструкции исполнительной ветви государственной власти Таджикистана, свидетельствуют о том, что с одной стороны, система исполнительной власти в лице Президента республики обрела организационного гаранта, а с другой стороны, как следствие, исполнительная власть «сместилась» в поле постоянного внимания Президента страны, который, пользуясь своими широкими полномочиями в сфере государственного управления, нашедшими закрепление в Конституции и законах республики, обрел решающее влияние на содержательную часть деятельности всех звеньев исполнительной власти1 .

Ни один из других органов государственной власти не вправе присвоить направления и полномочия органов исполнительной власти .

Переход функций исполнительной власти другим органам – законодательной либо судебным, с точки зрения закона неприемлем и не имеет под собой правового основания2. В этой связи Конституция Республики Таджикистан намного расширила организационную самостоятельность исполнительной власти. Во-первых, с учетом требований вышеупомянутой статьи 9 Конституции, как было замечено ранее, из полномочий законодательной власти были исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. Во-вторых, ведущие звенья системы последней в настоящее время формируются при непосредственном либо решающем участии Президента республики. В-третьих, в создании нижестоящих звеньев этой ветви определяющее влияние сохраняют вышестоящие звенья. В-четвертых, субъекты исполнительной власти центрального звена (республиканский уровень) более не подотчетны законодательному органу страны. Они ответственны и подотчетны только Президенту Республики Таджикистан. В соответствии с Конституцией (ч.3 См.: Раззоков Б.Х. Модель исполнительной власти Таджикистана//Хат ва Конун. 2006. №4. С.12-25 .

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Под ред .

А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова. М., 1996. С.8 .

ст.74) Правительство может заявить Президенту об отставке. Право на отставку, реализуемое посредством обращения к Президенту страны, имеет каждый член Правительства. В-пятых, заметно ограниченными оказались контрольные функции законодательной власти. Например, парламент страны в лице Маджлиси намояндагон в соответствии с требованием части 5 ст.60 Конституции осуществляет контроль лишь за исполнением государственного бюджета. Таким образом, с принятием новой Конституции в Таджикистане приступила к функционированию качественно новая исполнительная власть, построенная на принципах единства, уровневого подчинения, единоначалия, назначения1 .

Конечно, изложенные обстоятельства отнюдь не означают, что органы исполнительной власти полностью свободны от влияния законодательной власти. Последняя располагает главным средством руководящего и учредительного воздействия на деятельность системы исполнительной власти – принятие законов и других правовых актов, обязательных для исполнения. Кроме того, законодательный орган страны участвует в формировании Правительства Таджикистана. Так, согласно части 4 ст.69 Конституции, Президент представляет свои указы о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства на утверждение совместных заседаний палат Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Аналогичная процедура согласования с местным представительным органом государственной власти предусмотрена в отношении назначения и освобождения руководителей административнотерриториальных единиц (областей, городов, районов). В соответствии с частью 5 ст.69 Конституции Президент назначает и освобождает председателей областей, городов и районов и представляет их на утверждение местным представительным органам - соответствующих Маджлисов народных депутатов .

См.: Раззоков Б.Х. Хокимияти ичроияи Чумхурии Точикистон. Дастури илми-методи. Душанбе, 2006 .

С.18-21 .

Вместе с тем, конституционная модель исполнительной власти Республики Таджикистан нуждается в дальнейшем совершенствовании1. Так, часть 1 статьи 64 Конституции гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)» .

Настоящая норма носит методологический изъян, так как сводит всю исполнительную власть к деятельности Правительства, утверждает неверное понимание этой ветви власти. Такая характеристика противоречит общепринятым позициям юридической науки (в частности, теории административного права). Не проявляется логическая последовательность в рассматриваемой сфере и в иных конституционных нормах. Например, из той же иллюстрированной выше статьи 64 Основного Закона вытекает однозначный вывод, что на Президента как главу государства одновременно возлагается руководство Правительством страны. Однако в части 1 ст.73 Конституции этот логический вывод не находит своего подтверждения: при перечислении состава Правительства (Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры и председатели государственных комитетов) Президент республики, возглавляющий это орган, не упоминается2 .

Кроме того, в Конституции Таджикистана все ветви государственной власти представлены, как известно, главами об органах. Если глава о парламенте достаточно полно излагает суть и структуру Маджлиси Оли Республики Таджикистан как высшего представительного и законодательного органа, то применительно к исполнительной власти она Содержание Конституции в этом вопросе наглядно отразило разнообразие общественного мнения. Как известно, в период обсуждения проекта новой Конституции в обществе была развернута широкая дискуссия вокруг выбора формы правления. Противоречия во мнениях прямо либо косвенно отразились в содержании некоторых конституционных норм. Об этом см.: Хакимов Ш.К. Становление и развитие Конституции как политико-правового института в Таджикистане. Душанбе, 2007. С.199-203; Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 г.: история разработки, принятия и основные положения. Душанбе, 2001 .

С.123125 .

Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются как на практике организации и функционирования управленческих органов, так и в научных исследованиях на эту тему .

Ранее мы обратили внимание на ряд сложности, возникающие в этой связи в национальном организационноправовом строительстве. См.: Раззоков Б.Х. Идораи давлати дар Чумхурии Точикистон: проблемахои хукукии назария ва амалия. Душанбе, 2007. С.126-138 .

содержит скудные положения об отдельных ее органах и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти .

Исполнительная власть в пределах собственной компетенции, закрепленной в Конституции и законах Республики Таджикистан, функционирует самостоятельно без согласования с другими ветвями власти .

Полномочия органов исполнительной власти, вытекающие из их целей и социального назначения в обществе, раскрывают роль исполнительной власти в единой системе государственной власти. Например, анализ содержания статей 9, 62, 64, 69, 73 (ч.2), 76, 77 (ч.2), 79 (ч.2) Конституции показывает, что деятельность исполнительной власти направлена, прежде всего, на реализацию законов, т.е. исполнение Конституции, конституционных законов и других законодательных актов. От других ветвей государственной власти исполнительную власть существенно отличают предмет и пределы деятельности. Ее основное назначение – организация исполнения законов и других нормативных правовых актов. Именно это направление, составляя сущность всей деятельности исполнительной власти, содержание полномочий его органов, определяет подзаконный характер всех его актов. Попытки разрушения этой «модели» или стремления «выпрыгнуть» за рамки установок нормы закона, пренебрежение к закону приводят к тому, что исполнительные органы теряют свою важную конституционную характеристику1. К сожалению, до сих пор в нормативных правовых актах и проектах разрабатываемых законов не прослеживается четко исполнительная черта деятельности этой группы органов. Модель поведения «на основании и во исполнение законов» для исполнительной власти все еще не стала определяющим содержания деятельности .

Конституция Республики Таджикистан в отношении носителей исполнительной власти закрепляет полномочия по изданию правовых актов и См.: Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.85;

участия в законотворческом процессе (ст.58, 70, 74 (ч.1), 79). Изложенные установки отнюдь не являются свидетельством вмешательство в сферу законодательной власти, напротив, облегчая задачи законодателя, они придают относительную гибкость процессу организации исполнения законов .

Органы исполнительной власти и сами располагают нормотворческими полномочиями. Более того, пользуясь правом законодательной инициативы, которое закреплено за Президентом и Правительством республики, органы исполнительной власти вправе разрабатывать проекты законов и в установленном порядке представлять их на рассмотрение законодателя1 .

Такой способ организации работы осуществляется с опорой на профессиональные навыки носителей исполнительной власти и позволяет при разработке законопроектов исключить необоснованные предложения, а также оценить последствия применения правового акта .

Таким образом, конституционная конструкция исполнительной власти Таджикистана по сравнению с мировым опытом, хотя и проявляет схожесть с американской, тем не менее, это не полное совпадение. В этой модели обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства как самостоятельного государственного органа системы исполнительной власти) либо французской модели (например, наличие должности Премьер-министра в структуре Правительства республики) .

Поэтому конструкция исполнительной власти Республики Таджикистан отнюдь не является простым копированием известных зарубежных моделей, а сформирована с учетом реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта .

Основной целью Конституции Таджикистана в сфере государственного управления является создание сильной исполнительной власти. Общество на пути перехода на рыночные основы и претворения социально-экономических Так, из 21 законов, принятых парламентом в 2009 г., 14 законопроектов были представлены непосредственно по инициативе Президента республики. См.: Минбари халк. 2010. 29 янв .

реформ также нуждается в активной и действенной исполнительной власти .

Поэтому очень важно и необходимо, чтобы конституционная конструкция исполнительной власти, не искажаясь, нашла последовательное и логически обоснованное развитие в текущем законодательстве. К сожалению, анализ конституционных норм и их сравнение с текущими законодательными актами в сфере государственного управления убеждает, что законодатель не всегда справляется с выполнением этой ответственной задачи .

Направление деятельности носителей исполнительной власти все еще не имеет детального правового регулирования, более того – нормативные правовые акты в сфере управления часто неадекватно отражают реалии общественной жизни. Такая ситуация, на наш взгляд, является прямым следствием того, что идея (принцип) «разделения власти» как великая социальная ценность и сила исполнительной власти, в которой заложен огромный созидательный и мобилизующий потенциал, в полной мере не осмыслена и не воспринята общественным сознанием. Все еще превалируют устаревшие и примитивные представления о власти и властеотношениях, например, в новейших законодательных актах и даже в научных статьях национальных специалистов используются словосочетания «органы власти и управления», что невполне согласуется с новой официальной доктриной организации государственной власти .

Конституция суверенного Таджикистана, несомненно, выдающееся достижение национальной общественной и правовой мысли, так как впервые в истории государственности закрепила передовые и признанные мировым сообществом политико-правовые ценности. Но ее содержание и структура требуют дальнейшего совершенствования. Конституционные нормы в сфере организации исполнительной власти, опираясь на последние достижения профильных юридических наук, должны иметь логически взаимосвязанное изложение, а все последующие законодательные акты гармонично с ними сочетаться .

В Конституции Таджикистана необходимы полноценные главы об исполнительной власти, ее системе, в которых следует, во-первых, закрепить структурный и функциональный состав этой ветви власти, во-вторых, определить ее функциональное назначение и, в-третьих, обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих ее систему. При этом, конституционным поправкам, связанным с легитимацией исполнительной власти, в обязательном порядке должна предшествовать ревизия состава и правового поля органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по практическому управлению. Только при такой последовательности, опирающейся на правильное функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти, можно добиться устойчивой системы руководства .

1.3. Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти Сегодня, когда новейшие законодательные и иные нормативно-правовые акты Таджикистана уже прямо говорят как о самой исполнительной власти, так и о субъектах его осуществляющих, особенно актуальным представляется вопрос о том, как соотносятся понятия «государственное управление» и «исполнительная власть». Разумеется, было бы значительно проще идти по пути их отождествления. Тем более, что многие позиции, сложившиеся в административно-правовой теории, таковую возможность вовсе не исключают. Но многие ученые-административисты вполне резонно сомневаются в обоснованности подобного подхода1. Видимо, в данном случае сказывается отсутствие концептуальных подходов к поднятой проблематике в условиях страны, долгие годы ориентированной на достижение одних целей, а затем болезненно становящейся на иной путь развития .

См.: Севрюгин В.Е. Исполнительная власть и государственное управление: проблемы соотношения // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2009. С.7 .

В последние годы, заметно активизировав работу, юридическая мысль выявила многие важные аспекты, связанные соотношением рассматриваемых понятий и их местом в государственном механизме. Так, сложилось устойчивое понимание того, что государственное управление – понятие более широкое по сравнению с исполнительной властью1 .

Утверждается, что государственное управление представляет собой вид деятельности, который направлен на практическую реализацию власти2 .

исполнительной власти как разновидности ветви Если государственное управление признано политико-правовой категорией, то исполнительная власть – организационно-правовой. В целом заметна восходящая линия приращений знаний о предмете. Тем не менее, проблема соотношения рассматриваемых понятий ввиду своего несомненного научнопрактического и методологического значения все еще нуждается в углубленных теоретических разработках и сохраняет свою актуальность3 .

Действительно, исполнительная власть, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению. Поэтому проблема их соотношения, вопросы о системе этих близких, но далеко не тождественных понятий может быть решена, на наш взгляд, в плоскости выявления функции государственного управления как вида государственной деятельности и функции исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти, а также их структурного анализа .

Государственное управление – развитый вид государственной деятельности. В юридической литературе и законодательстве для его имманентного обозначения часто использовался также термин «государственно-управленческая деятельность». При этом эта деятельность См.: Административное право: Учебно-методический комплекс / Отв. ред. В.Ф. Волович. Томск, 2005 .

С.22 .

См.: Россинский Б.В. Административное право: Учебно-практическое пособие. М., 2001. С.12-14; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С.55;

Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М.Конина, Ю.Н.Старилова. Саратов, 2006. С.26 .

См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение. М., 2010 .

характеризовалась как исполнительно-распорядительная, направленная на практическую реализацию функций государства, подзаконная, организующая1 .

подконтрольная и Констатация вышеизложенных бесспорных фактов, безусловно, приближает нас к уяснению сложной природы соотношения рассматриваемых феноменов и ей может способствовать, на наш взгляд, их рассмотрение через призму осуществляемых функции. Постановка вопроса в изложенном ракурсе оправдана также и тем, что профилирующими учеными функциональная неопределенность рассматривается как основная причина нестабильности и неупорядоченности структуры органов исполнительной власти, организационной неразберихи2 .

В теории государственного управления проблема функций остается одной из наиболее сложных и недостаточно разработанных. Тем не менее, в науке сложился ряд общепризнанных исходных методологических позиций, отправляясь от которых можно получить общее представление о функциях государственного управления. Функции реально воплощают объективное назначение и роль государственного управления. Посему функциональный анализ остается наиболее глубоким и наиболее высоким по уровню теоретического обобщения аспектом исследования государственного управления .

Представители различных наук, соприкасающиеся по предмету исследования с элементами государственного управления, прежде всего, См., напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет .

Нормы. Субъекты. М., 2002. С.144-215; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса .

М.,1998. С.44-45; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник М., 1996. С.7-12; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.34; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С.29-30; Он же. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С.33-49; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., КимКимэн А.Н. Административное право: Учебник. М., 2005. С.10-15; Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П .

Административное право Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. 2-е изд., перараб. и доп. / Под ред. Н.М. Конина. М., 2006. С.114-119; Конин Н.М., Петров М.П. Административное право: Краткий учебник. М., 2005. С.8-14; Административное право: Курс лекций / Под общ. ред. Э.Г.Липатова, С.Е.Чаннова. М., 2006. С.8-9; Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право: Учебник. М., Ростов-н/Д., 2007. С.41-46; Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: Учебник. Волгоград, 2006. С.74-75 .

См.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления //Административное право: теория и практика. М., 2002. С.116 .

философы, экономисты и юристы, выработали свои подходы к определению понятия функции управления. Наиболее важные ее аспекты стали предметом исследований1 .

специальных При определении понятия «функции управления» в одних случаях акцент делается на основных направлениях управленческой деятельности2, в других – на ее основных видах3, а, втретьих, – на практическом осуществлении этих видов деятельности4. При этом указываются разные характеристики, которые так или иначе дополняют или поглощают друг друга. Одни авторы выделяют их объективную необходимость или обусловленность, другие относительную самостоятельность или обособленность, третьи – общность и типичность, четвертые – специальность и однородность, пятые – стабильность, повторяемость и универсальность, шестые – целенаправленность и зависимость от объекта управления. Различного рода попытки определения функции в подавляющем большинстве случаев обнаруживают принципиальное единство в том смысле, что всегда (прямо или косвенно) имеется в виду прямая «привязанность» данной категории с практической управленческой деятельностью. Но осуществление функции не следует смешивать или отождествлять с самими функциями, это категории различного порядка, хотя и относящиеся к содержательной стороне управленческой деятельности. В этом смысле функции предшествуют собственно управлению5. Исходя из сказанного, полагаем, что функции государственного управления представляют собой наиболее типичные однородные и четко выраженные направления управленческой деятельности См.: Аверьянов В.Б.Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1984; Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972 .

См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.150; Манохин В.М .

Государственная и муниципальная служба. М., 1997. С.86 .

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2002. С.64; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.110 .

См.: Афанасьев В.Г. Система государственного управления. М., 2000. С.207; Туманов Г.А .

Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. М., 1990. С.137 .

См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Организация управления и право. М., 2000. С.11 .

государства, объективно вытекающие из целей государственного управления в целом .

Не менее дискуссионен вопрос о классификации управленческих функций. Существует множество несогласованных суждений, отличающихся нередко крайней противоречивостью. Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, французский ученый Б.Гурней отвечает отрицательно. «Каждая функция, - пишет он, - в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь – на элементарные действия и т.д.»1. Таким образом, вырисовывается настоящая «пирамида функций», вершину которой составляют широкие по общему понятию, а по мере снижения уровня управления они становятся все более определенными, соответствующими все более узким задачам .

В таком наиболее общем понимании речь идет, по сути, о том, что о функциях управления можно говорить как о самостоятельной социальной категории, выражающей главные параметры содержания управленческой деятельности. В то же время каждый субъект управления функционирует, что заставляет проблему управленческих функций рассматривать и под этим углом зрения2. К этому следует добавить, что каждый субъект управления имеет организационную структуру, звенья которой тоже несут определенную функциональную нагрузку. Наконец, речь в этом плане должна идти также о функциональной нагрузке индивидуальных исполнителей – должностных аппарата3 .

лиц, работников управленческого В свете изложенного классификация управленческих функций может быть представлена в следующем виде: общие функции управления, специальные функции управления, вспомогательные управленческие функции .

Гурней Б. Введение в административную науку / Пер с фр. М., 1969. С.39 .

См,: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С.86 .

На этот момент обоснованно обратила внимание И.Л.Бачило. См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. №7. С.23 .

Общие функции управления – это более или менее обособленные группы, закрепляемые за субъектами управления направления их деятельности, характеризующиеся общностью отличающих признаков, осуществляемые на всех горизонтах системы управления, различающихся лишь по объму и границам своего осуществления в соответствии с иерархией1 .

управленческой Специальные функции управления обеспечивают организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; вспомогательные функций управления обслуживают процессы реализации общих и специальных функции .

Таким образом, обусловленные объективными требованиями управления, политическими, экономическими и социальными процессами, функции имеют свои особенности для управляющих систем различного уровня.

Полагаем, что по характеру и последовательности действий к функциям государственного управления целесообразно относить следующее:

организация, планирование, регулирование, руководство, контроль. После этих предварительных замечаний можно, руководствуясь выводами науки управления, перейти к характеристике отдельных функций государственного управления и выявлению особенностей каждой из них .

Первой значимой функцией государственного управления, на наш взгляд, является организация. Она раскрывает сущность управления. Эта функция имеет целью сформировать управляемую и управляющую подсистемы. Организовать – значить придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимные расположения элементов, их взаимосвязи и задачи2. В конкретном плане функция организации выражается, например, в создании, упразднении и реорганизации государственных органов, учреждений и предприятий, См.: Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней политики. Тверь, 1992. С.14 .

См.: Мильнер Б.З. Теория организации. М., 2000.С.14; Гвишиани Д.И. Организация и управление. М., 1972 .

С.23; Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968. С.6; Винограй Э.Г. Общая теория организации и системно-организационный подход. Томск, 1989. С.23 .

установлении их прав и обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры, штатов, наделении ресурсами, подборе кадров и т.д. Организация охватывает во взаимосвязи, как управляющую, так и управляемую подсистемы как составные части единой системы государственного управления1 .

Второй можно назвать функцию планирования. Известно, что критика административно-командных способов управления и плановой экономики, а также эйфория по рыночному саморегулированию привели к неверным представлениям о ненужности планирования в управленческой деятельности, были подвергнуты сомнению общепризнанные ранее постулаты о том, что управление всегда основывается на планировании и предвидении .

Жизнь показывает очевидную несостоятельность подобных теоретических воззрений. Планирование по природе присуще управлению и является потребностью управленческой практики. Отрадно, что необходимость функции планирования в государственном управлении, ее реанимация вновь осознается в новейшей научной литературе2. Кстати, почти в любой научной работе западных ученых по управлению рассмотрение функции управления начинается именно с функции планирования – настолько она признается актуальной и необходимой в условиях рыночной экономики3 .

В научной литературе планирование традиционно трактовалось как определение целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов (экономических, культурных и иных)4. Приняв указанное определение за основу в современном понимании функции планирования, Термин «организация» применен в данном случае в узком смысле слова. Но он употребляется, как известно, и в широком смысле, поскольку все государственное управление наполнено организационным содержанием. И все же, как пишет Ю.М.Козлов, «чисто методически мы можем выделить организацию в качестве функции или составной части управления, имея в виду узкую трактовку ее содержания, т.е .

понимая организацию только как работу по организационному объединению людей». Козлов Ю.М .

Административное право. М., 2005. С.125 .

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С.56 .

См. напр.: Фалмер Р. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М., 1992.Т.1. С.5; Киллен К .

Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981. С.31; Кунц Г., О Донелл С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функции/ Пер с англ. Т.1. М., 1981 .

См.: Аганбегян А.Г. Управление и планирование. М., 1981.С.67 .

следует усилить в нем прогностическую и программно-индикативную направленность. В этой связи заслуживает внимания позиция тех ученых, которые рассматривают прогнозирование как элемент планирования1. Такая постановка вопроса, хотя и вызывает возражения другой группы ученых 2, представляется нам весьма полезным и перспективным направлением .

Известно, что прогнозирование придает всему управлению большую научную обоснованность, позволяет верно определять задачи на будущее, заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовать их усилия на решение предстоящих задач. Программирование позволяет усилить целенаправленность управления, поэтапное осуществление намеченных мероприятий. Как видно, прогнозирование и программирование имеют тесную родственную связь с планированием3. Их признание в качестве элементов, составных частей последнего резко повышает потенциал и значимость функции планирования .

Государственное планирование в Республике Таджикистан проявляется, прежде всего, в разработке и осуществлении кратко, средне и долгосрочных программ преобразований не только в экономике, но и во многих других сферах жизни общества (культуры, образования, здравоохранения, обороны и т.д.). Тенденция здесь такова, что, избавляясь от чрезмерной детализации, планирование приобретает комплексный характер, все чаще отражая качественные показатели, характеризующие эффективность тех или иных мероприятий .

Следующая функция государственного управления – регулирование имеет своим назначением создать режим какой - либо деятельности для удержания управляемых процессов в заданных параметрах. Регулирование определяют также как «установление обязательных условий, ограничений, См.: Курский А.Д. Научные основы и совершенствование системы планирования народного хозяйства. М.,

1968. С.16 .

Обосновывая свою позицию, авторы замечают, что «планирование имеет волевое содержание, прогнозированию же это не присуще». Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С.36 .

В чем наглядно убеждает опыт развитых стран с рыночной ориентацией. См.: Кинг У, Клиланд Д .

Стратегическое планирование и хозяйственная политика/ Пер. с англ. М., 1982 .

правил или норм, которыми регламентируются те или иные отношения, процессы, поведение и действия организации и лиц»1 .

В юридической литературе очень часто нормативное регулирование деятельности субъектов правоотношений и хозяйствования рассматривается как руководство их деятельностью или, по крайней мере, как его элемент .

Между тем, нормативное регулирование может охватывать и деятельность, неявляющуюся объектом руководства вообще. Например, органы государственной власти издают нормативные акты, касающиеся деятельности религиозных организаций, которыми органы государства, как известно, вообще не руководят. Органы исполнительной власти в сфере строительства и архитектуры устанавливают общеобязательные нормы и правила строительства, однако это вовсе не означает, что они руководят деятельностью организаций, ведущих строительство .

Несмотря на кажущуюся слабость воздействия, регулирование обладает на самом деле большими возможностями. Экономические и структурные преобразования в стране сопровождаются сокращением числа конкретных предписаний в адрес субъектов права, повышением роли правовых норм, определяющих границы хозяйственной деятельности и создающих благоприятную среду успешному функционированию рыночных структур .

Следующую функцию государственного управления – руководство можно в общем виде охарактеризовать как воздействие на само содержание деятельности управляемого объекта для достижения определенной цели .

Иными словами, это деятельность, направленная на то, чтобы другие сделали нечто, что считает необходимым руководящий орган. Функция руководства по своему назначению во многом совпадает с управлением. Вместе с тем это понятия2 .

не однозначные Руководство рассматривается в качестве самостоятельной управленческой функции, наиболее ясно отражающей Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С.45 .

О соотношении рассматриваемых понятий более подробно см. напр.: Волович В.Ф. Государственное руководство и управление сельским хозяйством в СССР. Томск, 1979. С.32-36 .

свойства государственного управления. Иначе говоря, руководство есть направляющая, дающая принципиальные задания деятельности соответствующего субъекта управления1 .

Далее, значимая роль в государственном управлении отводится такой функции, как контроль. Назначение этой функции состоит в установлении соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых объектов заданному им параметру2. Характерно, что в любой научной работе по теории управления, где в той или иной мере рассматриваются управленческие функции, в обязательном порядке упоминается функция контроля. Подобное единодушие не случайно .

Контроль позволяет обнаруживать и устранять отклонения объекта от заданного состояния или корректировать сами ранее принятые решения, определившие его3 .

Таков, по нашему мнению, перечень основных функций государственного управления. Они раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем4 .

В научной литературе этот перечень дополняется такими функциями, как сбор и обработка информации, стимулирование, кадровое обеспечение, координация, надзор, учет и анализ. Представляется, что раздельное См.: Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. Система и руководство. Теория систем и руководство системами / Пер. с англ. М., 1971.С.24 .

См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. №3. С.12 .

См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981. С.62 .

В научной литературе в этой связи обращается внимание на специфику понятий «функция государственного управления» и «управленческие функции государственных органов», что имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Об этом более подр. см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.120-123 .

рассмотрение этих функции может лишь обогатить общую теорию управления. Однако многие из них в той или иной мере поглощаются содержанием вышерассмотренных управленческих функции. Например, координация регулированием, кадровое обеспечение во многом организацией и руководством, надзор и учет близки к контролю, сбор информации, анализ могут представлять элементы планирования и т.д. Часто в числе функции управления называют также снабжение, финансирование, отчетность и т.п. При такой классификации, по нашему мнению, неоправданно смешиваются государственное управление и непосредственное хозяйственное (производственное) управление. Здесь игнорируется специфика субъекта управляющего воздействия и за основу берутся те виды деятельности, которые являются объектами управленческого воздействия .

Тем самым недооценивается относительная самостоятельность управленческой деятельности государства, его специфика, реализующаяся посредством функционирования специальных организационно-правовых форм управления, ведущими звеньями которой выступают носители исполнительной власти .

Именно поэтому совершенно обоснованным представляется мнение Ю.Н.Старилова, полагающего, что «функции исполнительной власти определяются функциями государственного управления»1. В то же время исполнительная власть, будучи самостоятельной и относительно независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политикогосударственное явление, средство обеспечения публичных интересов .

В юридической литературе высказан целый ряд заслуживающих внимания рассуждений относительно классификации функций Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007 .

С.53 .

исполнительной власти. Так, Ю.А. Тихомиров, вполне резонно полагая, что функции отражают содержание деятельности последней и тесно увязаны с полномочиями ее органов, предлагает следующую их дифференциацию:

руководящие функции – полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; регулирующие функции – полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; расчетно-аналитические функции – полномочие «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; организационные функции – полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; контрольные функции – полномочия «проверяет», «заслушивает», контролирует»1 .

На правильную классификацию функций исполнительной власти, по мнению К.С.Бельского, влияет структурная сложность и особенности этой ветви государственной власти. Он приходит к выводу о наличии двух уровней функций последней: первый уровень охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества, каждая из которых определяется объектом управления и способом воздействия на него (общественный правопорядок и национальная безопасность; экономика, социальная сфера, административно-политическое строительство), и второй уровень составляют функции, носящие вспомогательный характер и направленные на обслуживание основных функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная2 .

В новейшей юридической литературе предлагаются и другие основные функции современной исполнительной власти: исполнительная;

правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдение конституционного порядка; регулирующая; нормотворческая;

охранительная3 .

См.: Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость//Формирование политической системы России. М, 1996. С.91 .

См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. №3. С.15 .

См.: Россинский Б.В. Административное право: Учебник для вузов. М., 2010. С.60-61 .

Представляется, что истинное предназначение исполнительной власти в обществе и ее место в конфигурации разделения государственной власти все еще глубоко не осознаны, о чем наглядно свидетельствует разброс мнений относительно выполняемых ею функции. Функции исполнительной власти в известной степени характеризуют ее сущность. Сущность же функции исполнительной власти выявляется, в частности, посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе исполнительнораспорядительной деятельности. Ведь само название рассматриваемой власти – «исполнительная» говорит о том, что ее задача - исполнять предписания не только законодателя (представительной власти), но и судебной власти в границах их компетенции1. Сказанное означает, что деятельность системы исполнительной власти, по сути, носит правоисполнительный, правоприменительный характер и нацелена на повседневную созидательную работу по руководству экономической, социальной и административно-политической сферами общества .

Применение права исполнительной властью представляет собой повседневную практическую деятельность, имеющую творческое, организующее содержание. Именно эта деятельность, как совершенно справедливо отмечает С.С.Алексеев, «в своем истинном виде представляет собой подлинную управленческую деятельность»2 .

Посему есть все основания выделить в качестве основополагающего направления, определяющего смысл и содержание исполнительной власти, функцию правоприменения, направленную на исполнение Конституции и законов страны, иных установлений законодательной и судебной ветвей власти. К ней тесно примыкают две дополнительные функции, а именно правоустановительная (собственно нормотворческая) и охранительная (юрисдикционная). Вышеизложенные классификации, в той или иной мере, охватываются названной триадой функций исполнительной власти, что дает См.: Габричидзе Б.Н, Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник. М., 2006. С.19 .

Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник. М., 2005. С.201 .

основание отнести их к классическим разновидностям. К выполнению двух последних функций исполнительная власть привлекается на партнерских началах по мере «дозволения» законодательной власти, где возможность правотворческой деятельности служит качественным критерием, характеризующим исполнительную ветвь государственной власти1. При этом она никоим образом не теряет право на усмотрение «в гранитных берегах законности» и, как обоснованно замечено специалистами, «если нормы закона не регулируют непосредственно управленческие и полицейские отношения, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти»2 .

В контексте изложенного, есть резон обратить внимание на один устоявшийся стереотип. В правовой литературе в качестве неотъемлемого признака исполнительной власти часто выделяется принудительный характер. Так, французский административист Ж.Ведель еще в 70-годы прошлого века, в частности, писал: «Сущность исполнительной власти сводится к осуществлению в государстве организованного принуждения»3 .

Современные исследователи также при характеристике исполнительной власти признают последний квалифицирующим признаком4. При этом непременно обращается внимание на «силовое» воплощение этой черты исполнительной власти в лице чиновников, армии, полиции, служб безопасности, иных специальных формирований и т.д.5 В отдельных работах принуждение определяется как выражение «репрессивной деятельности»

исполнительной власти, носящее к тому же «неправовой характер»6 .

Примечательно, что зарубежные специалисты, рассматривая роль и значимость субъектов правотворчества, носителей исполнительной власти именуют «нетипичными законодателями», деятельность которых в этом поприще предполагает тесное взаимодействие с парламентом и специалистами научного звена, что служит дополнительным аргументом выдвинутой нами позиции. См.: Колев Т.Теория правотворческой деятельности. Роль нетипичного законодателя. София, 2010. С.36-41 .

Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ. Дис... канд .

юрид. наук. М., 2001. С.27 .

Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с фр. М., 1973. С.26 .

См.: Зыков Р.О. Система исполнительной власти в современном государстве: конституционно-правовой и функциональный аспекты. Дис… канд. юрид. наук. Казань, 2002. С.29 .

См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1999. С.382 .

См.: Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982. С.175 .

Действительно, в компетенции исполнительной власти сосредоточены обширные силы и средства, полномочия по упорядочению и регулированию общественных процессов, влиянию на субъекты права, их подчинению предписаниям норм права, обеспечению безопасности личности, общества и государства. Но здесь уместны, на наш взгляд, два замечания. Во-первых, применение легитимного принуждения является монопольным правом государства и выступает непременным атрибутом осуществляемой им власти. Принуждение в равной мере присуще всем ветвям государственной власти и посему достаточно странным представляется его «выпуклое»

выделение применительно к исполнительной ветви1. В данном случае происходит неправомерное смешение понятии принуждение и применение силы, которое носит исключительный характер. Ибо исполнительная власть единственный институт, имеющий монопольное право на применение силы строго в рамках закона. И, во-вторых, что не менее важно, в правовом государстве речь может идти лишь о правовых границах деятельности носителей публичной власти. Нормативный пробел в какой-либо сфере общественной жизни отнюдь не означает отсутствие правового установления для носителей исполнительной власти. Ибо право - категория большая по объему и содержанию, нежели собственно нормативный акт, и включает в себя не только позитивное право, а прежде всего, естественные права и свободы человека2, коим согласно конституционным предписаниям должны непременно следовать структуры, задействованные на реализации исполнительной власти .

Принуждение, как справедливо замечает В.Е.Севрюгин, «является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью». Севрюгин В.Е. Исполнительная власть и государственное управление: проблемы соотношения // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2009. С.8 .

См.: Жуков В.Н.Право как социальная ценность // Государство и право. 2010. №1.С.27; Черненко А.К .

Интеграционная модель правопонимания и методология ее исследования // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2006.С.9; Шафиров В.М.Законность и современное правопонимание // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2010 .

С.9; Журавлев М.М. Некоторые проблемы критериев научности теории государства и права // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2011. С.4 .

Что же касается репрессивной деятельности, осуществляемой посредством реализации юрисдикционной функции, то она не является прямым отражением сущностного предназначения исполнительной власти, преимущественно носящей позитивную направленность1. Она выражается не только в прямом исполнении требований законодательства2, но и, в частности, поддержании нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, социальной сферы и т.п. Посему деятельность исполнительной власти на современном витке развития выходит за рамки некогда устоявшихся представлений о ней в правовой науке. Односторонние стереотипные представления привели к тому, что исполнительная власть стала ассоциироваться преимущественно с выполнением полицейских функций, а одноименные органы как органы подавления, вызывающие остро негативное отношение граждан. Хотя, как известно, на практике это не совсем так3 .

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем уровне с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы4. Понятно, что именно юрисдикционная функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, дисциплинирует работу государственного аппарата и направлена на защиту прав и свобод граждан .

Тем не менее, комплекс полномочий, вытекающих из данной функции, исполнительной властью осуществляется не непосредственно, а посредством См.: Волович В.Ф. Сущность исполнительной власти //Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995. С.8-10; Ноздрачев А.Ф. Институт исполнительной власти: основные идеи// Административное право: теория и практика. М., 2002. С.115-118; Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Учеб. пособие. 2-е изд. доп. Волгоград, 2003 .

См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение. М., 2011. С.31-34 .

См.: Бельский К.С. Полицейское право. Лекционный курс. М., 2004. С.748-750 .

В научной литературе верно замечено, что стремление государств обеспечить на современном этапе соразмерное праву и экономике функционирование своих институтов предлагает две альтернативы – «догоняющее» состояние либо «опережающее развитие». См.: Делягин М.Г. Идеология возрождения. М.,

2000. С.178-182. Полагаем, она целиком может быть отнесена и к исполнительной власти .

разветвленной сети приданных служб и учреждений. Их деятельность, бесспорно, также имеет публичную природу, публичные свойства и объективно нацелена на удовлетворение интересов жизнедеятельности общества и государства .

Таким образом, подлинное осмысление коренной сущности отечественной исполнительной власти, ее юридической ответственности, определения роли и места государственного управления, имеющей не только теоретическое, но непосредственное практическое значение, является ключевой проблемой современной административно-правовой науки .

Оптимальное соотношение объективных условий и субъективных факторов позволяет утверждать, что функции государственного управления реализуются объективно посредством сознательного и целенаправленного воздействия механизма исполнительной власти. Именно на носителях исполнительной власти лежит бремя юридической ответственности, ее историческое и ретроспективное отражение. Можно утверждать, что государственное управление как важнейший политико-правовой институт характеризуется повседневным и целенаправленным воздействием субъектов исполнительной власти на общественную систему, отрасли, подотрасли, территорию в целом и их отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей1 .

Исполнительная власть представляет собой основу основ любого демократического государства и призвана практически непосредственно и повседневно обеспечивать организацию выполнения его функций. В то же время необходимость эффективной реализации политики государства предполагает наличие научно обоснованного, целенаправленного и динамичного государственного управления, непременной предпосылкой Именно по этой причине в конце 90-х г. прошлого века видный российский ученый-державник В.Ф.Волович выступил с обоснованным предложением развития доктрины административистики, представляющей собой «учение, научную и философскую теорию, систему руководящих принципов и взглядов на проблемы науки управления, административного права и государственного строительства в целом». Волович В.Ф. Усмотрение в теории и практике управленческой деятельности (административноправовой аспект) // Актуальные проблемы правоведения в современный период: Сб.ст. Томск, 1998. С.74-75 .

чему выступают обоснованность стратегии и тактики решений, базирующихся на точных расчетах, глубокой и всесторонней оценке складывающейся обстановки, тщательном анализе информации. Требование гибкости вытекает из характеристики современного состояния объектов, чреватого большими неожиданностями, частыми возникновениями кризисных ситуации, быстротечными изменениями элементов .

Соотношение государственного управления и исполнительной власти через призму характеристики их функционального соотношения позволяет прийти к общему знаменателю об их корневом родстве, что отнюдь не исключает необходимость их раздельного анализа как вида государственной деятельности и ветви государственной власти и выявления наиболее значимых направлений их приложения, что находит наглядное отражение в развитии организационно-правовых форм управления в Таджикистане .

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ

УПРАВЛЕНИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ

2.1. Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости Таджикистана Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов государственного управления, – сложная и многоаспектная проблема, решение которой имеет определяющее значение для повышения эффективности и научности деятельности исполнительной власти. Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается, прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их целями и задачами, функциями и реализацией, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому не может быть застывшим, неизменяющимся1. Наука административного права призвана вскрыть объективные закономерности развития органов управления и на этой основе как бы преломлять накопленный опыт применительно к определнным периодам и этапам развития страны. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления, прорыва в грядущее2 .

См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана:

досоветский период. Душанбе, 2008. С.14; История государственного управления в России: Учебник / Отв .

ред. В.Г.Игнатов. Ростов н/Д., 2005; Абдулатипов Р.Г., Балтанкова Л.П., Яров Ю.В. Федерализм в истории России. Кн.1. М., 1992. С.170-187; Митюкова К.Д. Опыт государственного строительства Таджикской АССР (1924-1929). Душанбе, 1988. С.26; Веденеев Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историко-правовое исследование. М., 1984. С.18; Алехин А.П. Органы отраслевого управления народным хозяйством. М., 1980. С.250-261; Нелидов А.А. История государственных учреждений СССР. 1917-1936. М., 1936. С.56; Эйдельман Н. Грань веков. М., 1968; Бердяев Н. Судьба России. М., 1918. Приходько М.А. Особенности структурной организации центральных государственных учреждений в России в 1-й трети XIX века. М., 2010 .

См.: Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков // Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима .

Томск, 2001. С.38; Юсупов В.А. Теория административного права. М, 1985. С.14 .

Объективные условия общественного развития, оказывающие определяющие воздействия на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти. Обращение к истории может позволить избежать повторения ошибок, использовать опыт прошлого1. Без истории управления не может быть и теории управления. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе2. Таким образом, историзм был и остается основополагающим началом исследования общественных отношений .

Рассмотрение административно-правового аспекта управления диктует необходимость выяснения основных этапов развития органов государственного управления в Таджикистане. Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всех сферах общественно-политической жизни страны. В этой связи развитие организационных форм следует рассматривать в тесной связи с теми процессами, которые произошли на рубеже ХХ и ХХI столетий в Таджикистане. Развитие организационных форм управления целесообразно исчислять с начала 90-х годов ХХ века, с обретением государственной независимости и процессами, Не теряет своей значимости и актуальности мысль В.И.Ленина о необходимости исторического подхода к исследованию общественных явлений: «…самое важное, чтобы подойти к этому вопросу с точки зрения научной, это не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрении этого его развития смотреть, чем данное вещь стала теперь». Ленин В.И. О государстве (лекции в Свердловском университете 11 июля 1918г.) // Полн. собр. соч. Т.33. М, 1974. С.67 .

Справедливым в этой связи представляется замечание Н.Г.Чернышевского, что «без истории предмета нет теории предмета, но и без теории предмета нет даже мысли об его истории, потому что нет понятия о предмете, его значении и границах». Чернышевский Н.Г. Избранные философские произведения. М., 1960 .

Т.1. С.304 .

предшествующими ей. Исходя из этого, развитие организационных форм управления в Таджикистане можно было бы разделить на три тесно связанных этапа: 1) преддверие обретения независимости (конец 80-х по 1990 г.г.); 2) укрепление основ государственной независимости (1991 по 1994 г.г.); 3) после принятия Конституции независимого Таджикистана (с 1994 г.) .

Каждому из них свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления .

Следует согласиться с мнением, что процессы реформирования уже были заложены в недрах советской политической системы и связаны с перестройки1 .

провозглашением политики Программные направления реализации последней содержались в исторических решениях ХIХ Конференции Коммунистической партии Советского Союза (КПСС)2 .

Решения партконференции вскоре нашли правовое воплощение, как в законодательстве Союза ССР, так и союзных республик и, по существу, заложили начало реформированию политической системы страны. С этого момента идет отсчет демократическим преобразованиям в Таджикистане и эволюция его государственно-правового развития3. Начались реформы в экономической и политической жизни, усилилась гласность, появились независимые средства массовой информации, возникли массовые организации4 .

общественные движения и Развернувшиеся реформы произвели коренные изменения в политической, экономической, социальной и духовной жизни общества, дали простор развитию самоуправления и саморегулирования, наиболее полному выражению интересов людей, расширили права и свободы граждан .

См.: Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на современном этапе. Алматы, 2002. С.151 .

См.: Материалы XIX Конференции Коммунистической партии Советского Союза. М., 1989. С.27-29 .

См.: Имомов А.И. Конституционно-правовые проблемы развития Республики Таджикистан. Душанбе,

1998. С.16 .

Начало реформ юридически закрепил Закон от 24 сентября 1989 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Таджикской ССР», который внес существенные изменения в избирательную систему, порядок организации и деятельности высших и местных органов власти.

См.:

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР.1989. №20.Ст.323 .

В соответствии с новыми задачами и функциями государства на этом этапе наибольшим преобразованиям подвергались субъекты государственного управления. Последние, отражая организационноправовые и экономические основы новой государственной политики, призваны были формировать и обеспечивать среду, благоприятную для функционирования и развития рыночного хозяйства. Преобразования в экономике страны, изменения материальных условий жизни общества, повышение правового статуса так называемых «конечных объектов управления» определяли направления формирования организационных структур. Переход к рыночной экономике сопровождался одновременными преобразованиями надстроечных отношений, что в условиях отсутствия опыта демократических институтов, отрицательно сказывался на показателях устойчивого развития общества и со всей очевидностью предполагал, как наличие единого координирующего центра, так и целенаправленное управление процессами реформ .

Изложенные обстоятельства вскоре после принятия Верховным Советом Таджикской ССР Декларации о суверенитете предопределили учреждение поста Президента Таджикской ССР1. В Законе от 29 ноября 1990 г. прямо указывалось, что последний учреждается «в целях обеспечения дальнейшего развития осуществляемых в республике политических и экономических преобразований, укрепления конституционного строя, охраны прав, свобод и безопасности граждан»2 .

Внутренняя природа процессов обновления, накопленный опыт функционирования управленческих структур предопределили следующий, вполне логичный организационный шаг. 1 декабря 1990 г. был принят поистине судьбоносный Закон «О совершенствовании структуры Декларация о суверенитете Таджикской ССР была прията Верховным Советом Таджикской ССР 24 августа 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР.1990. №16. Ст.236 .

Согласно настоящему закону, первый президент избирался Верховным Советом Таджикской ССР путем тайного голосования (См.: Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1990. №23. Ст.371). Как известно, становление президентской власти в союзных республиках во многом предопределило учреждение в марте 1990 г. поста Президента СССР. См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР .

1990. №21. Ст.189 .

исполнительно-распорядительной власти в Таджикской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Таджикской ССР»,1 во многом определивший дальнейшие контуры организационного строительства в Таджикистане. В соответствии с ней глава 13 Основного Закона, ранее посвященная Совету Министров, была переименована Президент Таджикской ССР, Кабинет Министров Таджикской ССР», что свидетельствовало о закреплении новой структуры государственного управления во главе с Президентом республики. Согласно ст.117 Конституции, Президент, являясь главой Таджикской ССР, осуществлял «высшую распорядительно-исполнительную власть». Настоящий Закон совместил институт президентства с исполнительно-распорядительной властью Совета Министров Таджикской ССР. Последний был преобразован в Кабинет Министров при Президенте Таджикской ССР, который одновременно выступал Председателем Кабинета Министров. Впервые учреждалась также должность Вице-президента Таджикской ССР, назначаемого Президентом с последующим утверждением Верховным Советом Таджикской ССР. Устанавливалось, что Вице-президент по поручению Президента руководит Кабинетом Министров и организует его работу, а также выполняет отдельные его функции и замещает в случае отсутствия .

В состав Кабинета Министров по должности входили Вице-президент, заместители Председателя Кабинета Министров, министры и председатели государственных комитетов. Назначения в состав Кабинета Министров, образование и упразднение министерств и государственных комитетов закреплялись за Президентом с последующим представлением им решений на утверждение законодательного органа – Верховного Совета. При этом конституционные нормы дифференцированно подходили к вопросу об освобождении членов Кабинета Министров. Так, если в отношении министров и председателей государственных комитетов вердикт Президента См.: Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1990. №23. Ст.376 .

мог в последующем вносится на утверждение Верховного Совета, то относительно Вице-президента и заместителей Председателя Кабинета Министров Президент предварительно входил с соответствующими представлениями в Верховный Совет республики .

В целом, необходимость столь существенного обновления структуры управления диктовалось самой жизнью, что связывалось с важностью всемерного укрепления исполнительной власти в условиях перехода к рыночным отношениям и преследовало цель, как зафиксировано в преамбуле упомянутого Закона, «создания гармоничной законодательной, исполнительной и судебной власти, устранения параллелизма и дублирования в деятельности государственных органов»1. Рассматриваемые законодательные новеллы, несомненно, закладывали правовую основу перехода в Таджикистане к иной – президентской форме правления .

Время требовало оперативного реагирования на вновь возникающие общественные отношения, организационные структуры управления, имманентно способных эффективно решать вопросы в изменяющихся условиях2. С утверждением новой структуры управления центр тяжести организаторской работы перемещается к Президенту как главе Республики и Председателю Кабинета Министров. Так, для обеспечения эффективного руководства и слаженного взаимодействия с последним одним из первых Указов Президента было образовано «Управление делами Президента Таджикской ССР и Кабинета Министров Таджикской ССР»3 .

Далее Президент Таджикской ССР инициировал череду организационных преобразований центральных органов управления. Так, только в январе 1991 года указами Президента был образован ряд новых, ранее неизвестных административной системе республики организационных структур – министерство внешних экономических связей, государственный Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1990. №23. Ст.376 .

Кардинальные перемены, происшедшие за относительно короткий промежуток времени в социальноэкономической и политической жизни республики, отразили конституционные нормы. См.: Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1990. №23. Ст.381; Ст.382 .

Собрание решений Президента и Совета Министров Тадж.ССР. 1991. №1. Ст.3 .

комитет по управлению государственным имуществом, а также в связи с образованием государственных концернов «Наклит» и «Рох» упразднены министерство автомобильного транспорта и министерство строительства и эксплуатации автомобильных дорог1. В начале февраля 1991 года Президент упразднил государственный комитет Таджикской ССР по материальнотехническому снабжению (Госснаб) и на его базе образовал министерство по делам промышленности и энергетики, переименованный вскоре в министерство по делам промышленности и материальных ресурсов2. 19 февраля 1991 г. Указом Президента упразднен государственный плановый комитет (Госплан) и следующим его Указом образован Государственный комитет по экономике и прогнозированию3. В целом же, ко дню представления структуры вновь образованного Кабинета Министров на утверждение Верховного Совета (25.02.1991 г.) Президент своими указами упразднил 5 министерств и 4 государственных комитета, которые также были представлены на рассмотрение законодательного органа4. В новой структуре Кабинета Министров, кроме должностей ПрезидентаПредседателя Кабинета Министров, Вице-Президента, четырех заместителей Председателя Кабинета Министров, предусматривались 17 министерств и 12 государственных комитета5 .

Новое видение роли и назначения публичных управленческих структур прямо отразилось в административном нормотворчестве. Примером может служить Положение вновь образованного министерства по делам промышленности и сырьевых ресурсов, утвержденное постановлением Кабинета Министров Таджикской ССР от 3 апреля 1991 г.6 Иллюстрируемый административный акт проявляет существенные отличия от предыдущих нормативно-правовых актов правительственного уровня. Так, определяя См.: Собрание решений Президента и Совета Министров Тадж.ССР. 1991. №1. Ст.7,9,12,16 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №5. Ст.72 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №5. Ст.68-69 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №5. Ст.41 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №5. Ст.42 .

Собрание решений Президента и Кабинета Министров Тадж.ССР. 1991. №4. Ст.170 .

настоящее министерство «республиканским органом государственного управления», положение закрепляло, что оно «в соответствии с программой перехода на рыночные отношения осуществляет свою деятельность с помощью экономических методов управления, без функции непосредственного командования предприятиями, объединениями и организациями…». Еще одна особенность вновь образованной структуры заключалась в том, что впервые в практике организационного строительства подобного уровня, она не имела подведомственных организации и в этой связи в ней не создавалась коллегия, а предусматривалось образование Научно-технического совета (НТС), утверждаемого Кабинетом Министров республики1. Пункт 4 Положения запрещал министерству «…вмешиваться в финансово-хозяйственную, производственно-технологическую деятельность концернов, объединений, предприятий, организаций и других субъектов хозяйствования» .

Уточнялось, что, являясь органом государственного управления, министерство не несет ответственности за результаты работы указанных субъектов народного хозяйства. Вместе с тем, п.2 Положения предписывал, что министерство несет ответственность за развитие предприятий, объединений и организаций, их рациональное размещение, создание условий для наиболее благоприятного их функционирования, соблюдения требований экологии, определение приоритетных направлений деятельности, наращивание объемов производства промышленных товаров народного потребления, трудоемких и наукоемких производств с целью организации новых рабочих мест и выпуска сложной, отвечающей современным требованиям конкурентоспособной продукции производственнотехнического назначения и товаров народного потребления, а также способствует подготовке высококвалифицированных кадров .

Согласно п.9 Положения в состав НТС могли входит представители других органов государственного управления, научно-исследовательских и производственных организаций .

Рассматриваемая организационная структура, по всей видимости, замышлялась как центральный орган государственного управления нового типа с функциями координации развития отраслей промышленности и некоего научно-технического штаба, ориентирующего развитие соответствующих субъектов хозяйственной деятельности. Так, закрепляя по традиционной юридической технике задачи нового министерства, упомянутое Положение в числе главных из них перечисляло, в частности, «определение приоритетных направлений развития промышленности», «выработка предложений Правительству республики по улучшению использования природных ресурсов», «разработка предложений, способствующих увеличению экспортного потенциала республики», «участие в разработке планов конверсии на предприятиях оборонных отраслей», «создание кооперированных связей между промышленными предприятиями», «содействие субъектам хозяйствования в вопросах материально-технического снабжения» и т.д .

В свете нового видения роли министерства наиболее интересным представляется пункт положения, закрепляющий его права. Согласно п.6, в соответствии с возложенными на него задачами, министерство имело право знакомиться с деятельностью любого субъекта хозяйствования, осуществляющего промышленную деятельность на территории республики, выдавать заключения на организацию вновь образуемых промышленных объектов, подготавливать предложения по вопросам деятельности убыточных предприятий, выдавать согласие на разработку месторождений важнейших видов полезных ископаемых, участвовать в выдаче лицензии на экспорт, выступать в качестве заказчика по проектированию и строительству новых объектов, участвовать в разработке цен и тарифов и т.д .

Идея создания министерства нового типа, несомненно, представлялась заманчивой. Но авторы обновленной структуры столь увлеклись воплощением идеи «мягкого воздействия», что упустили закрепить в Положении правовые акты министерства. Создавалось впечатление, что орган управления лишен правовых рычагов влияния на возложенную на него сферу ведения. Кроме того, диспозиция, запрещающая ему наличие подведомственных объектов, ставила на повестку решение судьбы организаций, ранее входивших в упраздненный Госснаб, что в дальнейшем вынудило создать ряд мелких организационных структур при Кабинете Министров в форме главного управления по снабжению, сбыту сырья и продукции лгкой промышленности (Таджикгавлегпромсырье), комитетов по материально-техническому снабжению агропромышленного комплекса (Агропромтехснаб), по пищевой и перерабатывающей промышленности (Таджикпищепром) и т.д.1 Примечательно, что на этом этапе впервые в административном нормотворчестве, Правительство республики начало практиковать утверждение, наравне с положениями, структур аппарата и схем управления министерств и иных центральных ведомств. Заслуживающая внимания административная новелла сыграла в дальнейшем положительную роль, как в закреплении правового положения вновь образуемых структур управления, так и упорядочении объектов их ведения и организационном строительстве в целом. Так, 9 апреля 1991 г. Кабинет Министров впервые одновременно утвердил временное положение, структуру аппарата и схему управления вновь образованного государственного комитета по труду и подготовке кадров рабочих.2 Анализ правовых актов показывает, что решающее значение при определении организационной формы управления все же имел численный состав ее центрального аппарата. Критерием служило то, что при образовании министерств и государственных комитетов последний устанавливался, как правило, в пределах 60-70 штатных единиц, а при См.: Собрание решений Президента и Кабинета Министров Тадж.ССР. 1991. №4. Ст.173 .

Собрание решений Президента и Кабинета Министров Тадж.ССР. 1991. №4. Ст.172. При этом, утверждаемые правительством положения вновь образованных центральных организационных структур управления, особо не отличались. Положения имели разбивку на пункты, в которых последовательно закреплялись нормы, посвященные месту и назначению органа управления, основным задачам и обязанностям, правам и формам деятельности, а также вопросам структуры и штатного расписания .

образовании ведомств при правительстве цифра колебалась от 15-20 (при образовании главных управлений) до 30-40 (при образовании комитетов и иных аналогичных структур)1. При этом приоритетное значение отдавалось схеме управления, в которую включались все подведомственные органу управления предприятия и организации2 .

Организационное развитие, невзирая на научные рекомендации, не отличалось внутренней логикой. Рациональности организационных структур могла способствовать лишь обратная череда решений, когда закрепляется правовое положение органа, определяются его функции и задачи, затем устанавливается, исходя из ранее изложенных позиции, численный состав его аппарата и схема управления .

Заметной вехой в организационном строительстве рассматриваемого этапа стал Указ Президента Таджикской ССР от 14 мая 1991 г. «О совершенствовании структуры органов государственного управления республики по вопросам экономики»3. В соответствии с настоящим Указом Президент республики упразднил ранее образованный государственный комитет по экономике и прогнозированию и министерство по делам промышленности и сырьевых ресурсов и на их базе образовал государственный комитет по экономике. На новую структуру Указ возлагал осуществление подготовки социально-экономических прогнозов для выработки стратегических направлений развития народного хозяйства, разработку программ по комплексному решению межотраслевых, межрегиональных и межреспубликанских экономических проблем, обеспечение координации и методического руководства деятельности министерств и ведомств, исполнительных комитетов местных Советов, Так, при утверждении структуры главного управления Таджикгавлегпромсырье Кабинет Министров республики установил общую численность его работников в количестве 15 человек. См.: Собрание решений Президента и Кабинета Министров Тадж.ССР. 1991. №4. Ст.173 .

Так, постановлением от 9 апреля 1991 г. Кабинет Министров, установив численность центрального аппарата госкомитета по труду и подготовке кадров рабочих в количестве 67 единиц, вначале утвердил схему управления, затем структуру центрального аппарата и положение о нем. См.: Собрание решений Президента и Кабинета Министров Тадж.ССР. 1991. №4. Ст.172 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №10. Ст.164 .

концернов, ассоциации и других самоуправляющихся организации по реализации выработанной в республике экономической политики, а также осуществление регулирования цен и управления механизмом ценообразования в пределах своей компетенции. Видимо, учитывая просчеты прошлых организационных преобразований, настоящий Указ прямо предоставлял право государственному комитету по экономике в пределах функции, возложенных на него, «принимать решения, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, исполнительными комитетами местных Советов, предприятиями, объединениями и другими субъектами экономических отношений»1 .

В июне 1991 г. последовали очередные конституционные поправки, существенно изменившие систему государственного управления в республике. Новеллы сводились к следующему: во-первых, в составе Кабинета Министров вместо должности Вице-президента вводилась должность Премьер-министра; во-вторых, устанавливалось, что Премьерминистр утверждается и освобождается от должности Верховным Советом по представлению Президента республики; в-третьих, от обязанностей Президента исключались функции Председателя Кабинета Министров; вчетвертых, Кабинет Министров признан ответственным как перед Президентом, так и перед Верховным Советом; в-пятых, Кабинет Министров впредь представлял программу предстоящей деятельности «на срок своих полномочий» на рассмотрение Верховного Совета и не реже одного раза в год отчитывался о своей работе перед законодательным органом. Кроме того, в Основном Законе нашли закрепление самостоятельные полномочия Кабинета Министров республики2 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №10. Ст.164 .

Так, конституционные нормы закрепляли за ним осуществление республиканских экономических программ, решение комплексных проблем развития народного хозяйства, создание республиканских фондов развития, ликвидацию последствий стихийных бедствий и катастроф; управление объектами государственной собственности, осуществление мер по укреплению денежной и кредитной политики;

проведение мероприятий в области охраны природы, экологической безопасности и природопользования;

осуществление программ продовольствия, охраны здоровья, социального обеспечения, занятости населения, заботы о материнстве и детстве, культуры и образования, фундаментальных и научных исследований и стимулирования научно-технического прогресса; осуществление внешнеполитической и Изложенные конституционные положения свидетельствуют о расширении прерогатив Кабинета Министров и обретении им самостоятельного места в системе высших органов государственной власти. .

Хотя новая редакция ст.125 Конституции республики гласила, что Кабинет Министров является исполнительно-распорядительным органом и подчиняется Президенту, по существу, инициированные поправки сузили организационные полномочия Президента в государственном управлении .

Теперь лишь с согласия законодательного органа Президент мог образовывать либо упразднять министерства и государственные комитеты, формировать состав Кабинета Министров, в таком же порядке вносить в него изменения. При этом Верховный Совет был вправе отклонить кандидатуры, предложенные Президентом в состав Кабинета Министров. Как известно, в соответствии с законом Союза ССР от 26 декабря 1990 г. аналогичные новшества закреплялись на уровне союзного правительства1 .

Таким образом, к началу дезинтеграционных процессов, захлестнувший Союз ССР после упомянутых «августовских событий», организационное строительство в Таджикской ССР прошло крайне противоречивую полосу от отрицания до постепенного осознания места и значимости управленческих организационных структур при переходе к рыночной экономике и формировании е составляющих .

Большое позитивное значение имело учреждение поста Президента республики, так как был сделан важный шаг в направлении введения принципа разделения власти. В отличие от отдельных союзных республик, в Таджикистане этот пост не страдал «бицефальностью»2. Наоборот, с первых дней функционирования он зарождался как институт, неразрывно связанный внешнеэкономической деятельности; участие в осуществлении мер по обеспечению безопасности и обороноспособности страны; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. См.: Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №12. Ст.188 .

См.: Ведомости СНДВС СССР. 1990. №52. Ст.1047 .

Об этом см. напр.: Майлыбаев Б.А.Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан:

проблемы, тенденции, перспективы. Алматы, 2001. С.17-18; Волошенко И.Л. Институт президента в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование): Дис… канд.юрид.наук. Томск, 1999. С.64 .

с правительством и исполнительной властью в целом, что создавало благоприятные организационно-правовые предпосылки для непосредственного и эффективного решения вопросов управления страной .

Тем не менее, следует разделить справедливость высказанного в юридической литературе замечания, что институт президентства, по сути, был чужд советской системе и искусственно интегрирован в ее конструкцию, основанной на полновластии Советов1 .

Неоднозначную оценку вызывают июньские (1991 г) конституционные поправки. Предпринятые преобразования удалили Кабинет Министров от прямого влияния Президента, он оказался в орбите прямого воздействия законодательного органа. Наметившаяся с внесением конституционных поправок от 1 декабря 1990 г. тенденция по формированию управленческой вертикали во главе с институтом президента оказалась заметно скорректированной. Неуместное подражание союзной конструкции организации исполнительной власти на весьма чувствительном этапе развития республики, где требовались единые импульсы и централизованное руководство новыми общественными процессами, рассматривается нами как серьезное заблуждение. При такой смешанной форме правления трудно было ожидать желаемых результатов. Ибо государственное управление на высшем его уровне потеряло синхронность, и создавалась организационная почва возможной конфронтации ветвей власти, что отрицательно сказалось в дальнейшем государственном строительстве Таджикистана .

Несмотря на существенную правовую новеллу, в государственном строительстве сохраняла силу конституционная норма, согласно которой законодательный орган мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению республики. Впоследствии именно эта норма создала юридическую основу конфликта между Верховным Советом и Президентом, приведшим к вынужденной отставке последнего2 и положившим начало См.: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 2007. С.302 .

Ведомости Верховного Совета Тадж. ССР. 1991. №18. Ст.227 .

затянувшемуся кризису власти в Таджикистане, что нарушило общественнополитическую стабильность, устойчивость действующих государственных органов в центре и на местах. В результате всенародные выборы Президента прошли в условиях острого внутриполитического кризиса, инициированного непрофессиональным вмешательством законодательной власти в сферу прерогатив исполнительной власти, что наложил отпечаток на дальнейшее функционирование и содержание деятельности этого государственного института1 .



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |


Похожие работы:

«1 СОДЕРЖАНИЕ 1 Введение 3 2 Организационно-правовое обеспечение образовательной дея4 тельности 3 Общие сведения о реализуемой основной образовательной 6 программе 3.1 Структура и содержание подготовки специалистов 9 3.2 Сроки освоения основной образовательной программы 30 3.3 Учебные программы дисциплин и практик, диагности...»

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ АДВОКАТУРЫ И НОТАРИАТА А. А. Власов Судебная адвокатура Учебное пособие для магистров 2-е издание, переработанное и дополненное Под общей редакцией ректора Российской академии адвокатуры и нотариата, президента Гильдии российских адвокатов Г. Б. Мирзоева Рекомендовано Министерством образова...»

«И. НЕЧАЕВ, А. ТОРЕХАНОВ, А. ЖУМАГУЛ, Г. СИЗОНОВ, Т. ЖАЙТАПОВ, Н. КИКЕБАЕВ, М.НУРУШЕВ КАЗАХСЖАЯ ЛОШАДЬ Прошлое, настоящее, будущее Алматы, 2005 г. ^БК 46.11 К 14 ^ Казахская лошадь. Прошлое, настоящее, будущее. И. НЕЧАЕВ, А. ТОРЕХАНОВ, А. ЖУМАГУЛ, Г. СИЗОНОВ, Т. ЖАЙТАПОВ, Н. КИКЕБАЕВ, М.НУРУШЕВ Алматы: ДП...»

«СОРОКИН Роман Сергеевич УВОЛЬНЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК МЕРА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 12.00.14 – административное право; административный процесс АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Саратов – 2016 Работа выполнена в Поволжском институте управле...»

«A/AC.109/2003/15 Организация Объединенных Наций Генеральная Ассамблея Distr.: General 12 May 2003 Russian Original: Englisj Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам Гуам Рабочий документ, подготовленный Секретариатом Содержание Пункты Стр...»

«20.05.2016 NEWSru.com NEWSru.com :: Религия и общество Пятница, 20 мая 2016 г. 11:47 Одна из задач православно­католического диалога ­ исцеление памяти, убежден теолог из Германии Накануне в Москве, в Общецерковной аспирантуре и докторантуре имени святых Кирилла...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова В. Н. КАРТАШОВ ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Учебное пособие для бакалавров Рекомен...»

«МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ" Юридический факультет Учебно-методическое пособие по дисциплине Гражданско-...»

«СОДЕРЖАНИЕ 1 Введение 3 2 Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельно3 сти 3 Общие сведения о реализуемой основой образовательной программе 5 3.1 Структура и содержание подготовки бакалавров 9 3.2 Сроки освоения осно...»

«Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" Олимпиада школьников по обществознанию Очный этап 8-9 класс Вариант 1 Блок 1. Задание 1. Распределите известных художников по соответствующим эпохам: Ива...»

«ISSN 2304–1587. Вісник ОНУ ім. І. І. Мечникова. Правознавство. 2014. Т. 19. Вип. 3 (24) реЦеНЗіЇ УДК 342.9 (477) А. И. Миколенко доктор юридических наук, профессор Одесский национальный университет имени И. И. Мечн...»

«ACN Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia Anti-Corruption Division Directorate for Financial and Enterprise Affairs Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 2, rue Andr-Pascal, 75775 Pa...»

«СПЕЦПЕРЕСЕЛЕНЦЫ — в ПОМПОЛИТ ПЕРФИЛЬЕВ Ф. А. — ПЕШКОВОЙ Е. П. ПОМПОЛИТ — в УПРАВЛЕНИЕ ЛАГЕРЕЙ В январе 1932 — группа спецпереселенцев, стариков и детей, находящихся в Вельской Ветке, обратились в Помполит за помощью. 10 января 1932 "В Центральный Политбюро Красного Креста. от лиц — переселенцев Вельской Ветки 9 км, от стариков 6...»

«1. Общие сведения об образовательной организации Филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Иркутский государственный университет" в г. Братске (сокращенное наименование филиал ФГБОУ ВПО "ИГУ" в г. Братске, БФ ИГУ, филиал)...»

«да ГО ие схема 12. реанимация новорожденных: алгоритм действий ан E Сразу после рождения обсушите ребенка чистой тканью. д КАРМАННЫЙ СПРАВОЧНИК из E Держите ребенка в тепле, положив его на грудь матери ("кожа к коже") и накрыв и...»

«МИНОБРНАУКИ РОССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ" (ГОУ ВПО ВГУ) УТВЕРЖДАЮ Заведующий кафедрой трудового права Передерин С.В. 21.01.2011 РАБОЧАЯ ПРОГРАММА УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ Б 3.Б.13 Земельное право 1. Шифр и наименование направления подготовки/с...»

«ДИФФАМАЦИЯ В СМИ Справочная серия. Юристу и руководителю СМИ Диффамация в СМИ Справочная серия. Юристу и руководителю СМИ Воронеж Д50 УДК [343.41:070](035) ББК 67.400.7я2+67.408я2+76.0я2 Книга издана при поддержке фонд...»

«Глава 3 ДЕННЕТ: А ВЫ ЗНАЕТЕ, ЧТО МЫ ЗОМБИ? Дэниел Деннет совершенно не похож на Сёрла. Сёрл, к примеру, никогда не разместил бы на своем веб-сайте фотографию робота, как это сделал Деннет. Сёрл, скорее, кабинетный философ1, Деннет ценит...»

«Жаданова Екатерина Игоревна Административная ответственность юридических лиц за нарушение законодательства о защите прав потребителей 12.00.14 – административное право, административный процесс Диссертация на соискание ученой...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИйСкИй ГОСУДАРСТВЕННЫй УНИВЕРСИТЕТ пРАВОСУДИЯ б а В. В. Чвиров к а СУДЕБНОЕ л ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО а в Учеб...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Воронежский государственный университет"ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ, ЛЕГИТИМНОСТИ, СПРАВЕДЛИВОСТИ СБОРНИК ТРУДОВ международной научной конференции (В...»

«РЕГИОНАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ТАРИФАМ КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПРИКАЗ "30" декабря 2016 № 414 г. Киров Об утверждении программы профилактики нарушений обязательных требований в области регулируемого ценообразования на 2017 год В соответствии со ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите...»

«право Европейского Союза 12/10/09 09:58 Московская Государственная Юридическая Академия Кафедра права Европейского Союза, Центр права Европейского Союза РАМОЧНОЕ РЕШЕНИЕ 2008/913/ПВД[1] СОВЕТА Главная Информация от 28 ноября 2008 г. Документы Публикации о борьбе с отдельными формами и проявлениями рас...»

«Наша презентация К юбилею Николая Александровича Бердяева: 140 лет со дня рождения Валерия Мухина МИРОПОНИМАНИЕ НИКОЛАЯ АЛЕКСАНДРОВИЧА БЕРДЯЕВА: ПРИМАТ ЛИЧНОСТИ, ЕЁ СВОБОДЫ НАД Б...»

«Михаил Поздняков Практическая реализация принципа открытости правосудия в Российской Федерации Санкт-Петербург Проблемы практической реализации принципа открытости правосудия в Российской Федерации. — СПб: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2013. — 49 стр. А...»







 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.